公共危機管理的階段模板(10篇)

導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇公共危機管理的階段，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

一、引言

雖然人類的項目管理實踐可以追溯到幾千年前，但是將項目管理作為一門科學進行分析和研究的歷史并不長。在社會轉型的推動下，項目管理是從傳統項目管理模式向現代項目管理模式的轉變。20世紀五十年代至八十年代，項目管理被看作是致力于預算、規劃和達到特定目標的小范圍內的活動。雖然人們把亨利?甘特稱為是計劃和控制技術之父，但是20世紀五十年代是被公認的現代項目管理學科的起源時間。項目管理范式轉換的主要標志之一是項目管理體系的誕生、應用和發展。

二、項目管理對于施工現場管理的重要意義

土建工程施工現場是建筑工人直接從事施工活動的場所，施工進度的快慢、工程質量的優劣以及成本的高低和能否取得良好的經濟效益，都與施工現場項目管理的水平密不可分。實踐表明，企業越是重視和加強施工現場的項目管理，就越能提高企業的管理水平和技術水平，同時也越能取得可觀的經濟效益。

三、我國土建工程施工現場管理模式的現狀和存在的問題

3.1工程項目管理體系不完善

首先，在我國，我國目前的項目管理法律制度尚不健全，沒有一套較完整的法律制度。在單位內部監控制度方面，以工程項目管理為例，我國普遍存在建設單位不注重自我約束，超標準購置設備、虛報投資完成額等問題。其次，企業的工程項目管理的組織體系也不完善。目前，國內的工程項目管理機構大部分都是由監理企業發展而來的，他們通常不能提供項目全過程所需的所有服務，大多也只局限于項目某些階段的管理工作。在更多的企業中，也沒有一個自始至終貫穿項目建設全過程的企業性經濟管理組織，“項目啟動建班子，項目完工散攤子”的現象還十分普遍。

3.2思想上重視的程度不夠

目前還存在一些建設企業不能夠全面科學的了解和認識工程項目管理。即使他們也進行建筑項目工程管理工作，但是沒有把建筑工程項目管理中的各項管理工作落實做好。有些地方的管理工作不規范，這樣就不能起到預期的管理效果。甚至還有些建筑企業誤認為建筑工程項目管理對實際的工程開展沒有實際意義，幾乎完全忽視建筑工程項目管理，幾乎沒有進行項目管理工作，這種思想觀念嚴重地影響了建筑項目管理的發展。

3.3工程項目的管理機構發展的不完善

工程項目管理涉及到項目的策劃、工程的招投標、工程的設計、工程的施工以及各種手續的辦理等多個方面。其中對于建筑項目的整體管理，就能體現出建筑項目的管理機構的水平。目前，建筑項目的管理機構發展的不夠完善，現有的管理機構的管理水平都比較低，而且具有的專業知識也比較少，還缺乏管理經驗，更重要的是他們的組織協調各個部門的能力也很弱，以上這些都不能滿足建筑項目工程管理的實際需要，進而制約了建筑項目工程管理水平的提高。

3.4工程項目管理隊伍整體素質偏低，管理人員的素質參差不齊

項目管理的工作人員基本要求是要懂的管理，具備一定的技術素養并且要了解相關法律，而管理層人員則需要擁有較完善的組織能力和協調管理的能力。由于管理法律法規制度的逐漸實施，其管理人才相應的專業知識和基本的質量監督水平也已經有了很大的提高，然而由于部分項目管理企業對于管理隊伍的戰略定位并不清晰，管理人員的素質還存在參差不齊等一系列問題，導致管理企業的人才結構還不能全面適應有關的施工現場的項目管理工作。

四、施工階段建筑工程項目管理優化策略及建議，

1、完善施工現場的建筑工程項目管理體系

由于施工現場的建筑工程項目管理涉及的管理范圍十分廣泛，如：建筑工程項目的安全、質量、進度以及材料設備管理等方面的內容，寬泛的管理范圍增加了項目的管理難度。如果想要讓施工項目現場的管理水平進一步提高，必須建立一套完善的有針對性的現場工程項目管理體系，促進現場項目管理質量水平的提高，確保管理內容以及相關要求能夠以文件的形式進行確定，另外，還要加強“權責利”的統一，切實做好施工現場項目管理工作，提高管理水平。通過工期優化設計，進行各專業協調管理，采用滿足要求的最短施工線路，從而使工期合理優化，降低工程成本。

2、強化施工現場材料管理

工程施工需要的材料優劣直接決定著工程的優劣。必須做好質量管理：首先應該確立嚴謹周密的材料保證體系和方案，并制定材料質量責任制，對材料管理進行系統化組織，保證工程施工材料的質量；其次，對于材料管理的質量意識問題，需要強化現場一線操作人員的質量管理意識，增強他們的責任感，并認識到工程原材料對于工程質量的影響的嚴重程度，在工程項目管理的過程中，應該制定科學、系統、有效的項目管理規則，落實具體的責任；另外，對于建筑工程材料的管理，應該層層把關并選擇合適的地方放置；最后還需要建立科學合理的材料使用進度，并嚴格執行進度計劃，確保材料充分的利用。

3、加強機械設備的防護

重視施工現場的機械設備防護問題，主要包括以下幾個方面：第一，應認真檢驗進場設備的性能，保證其在安裝后進行安全試驗，堅決杜絕不符合國家標準的機械設備投入正常施工中。第二，應給所有設備建立檔案，詳細記下設備在使用的時候出現的問題、檢修和維護情況，決不允許對處于使用狀態的設備進行違反規定的操作，保證設備良好地運行。塔吊、施工電梯、整體提升腳手架等大型機械設備一定要經過安全監督檢查，取得相應的備案合格證明后才能使用。

4、加強施工現場安全管理

施工安全問題永遠都是施工現場管理大問題，項目安全管理首先體現在人員的安全管理，因此，必須加強對施工人員的安全教育，對他們實施安全教育培訓，切實保證每一個施工人員及機械操作人員的日常工作都能按照安全操作規程進行施工，最大限度降低安全事故發生概率。督促并指導現場安全小組及安全員一定要細心按照《安全施工組織設計》和各項安全方案作好每一步工作，加強施工現場的安全防護，如高空防護、臨邊防護、電梯井內的防護等。交叉施工、提升設備運行、搭拆腳手架等重要安全工序進行時，必須加強專職安全員專項管理。

5、提高施工隊伍的專業素質

對建筑工程質量將會產生直接性影響的便是施工隊伍的專業素質。專業素質高和安全意識強的施工人員在建筑項目現場施工中對于工程項目質量的提高具有重要作用。所以在工程開工前就要挑選成熟的、具備相應勞務資質的專業隊伍，中級工和高級工的比例一定要達到要求，并加強進場工人的體檢、驗證、管理工作。 、

五、結論

綜上所述，施工現場的工程項目管理工作是建筑工程項目管理中非常重要的環節。成功的土建施工現場管理，不僅要求項目管理企業具備尖端的專業技能，更要具備優異的管理水平。加強土建現場管理方法的研究，有針對性地建立健全管理措施，對提高建筑工程全壽命周期的經濟效益，促進國民經濟的健康發展具有重要的意義。

篇2

項目設計階段作為建設單位考慮應包括：方案設計、初步設計和施工圖設計三個階段。要做好設計階段的投資控制管理，這三個階段哪一個都不能少。從方案設計開始到施工圖設計完成，是一個由淺入深、前后呼應的系統設計過程。

項目方案設計成果的簡與繁，裝修標準的高與低等都直接影響著項目投資。項目設計完成了，項目投資也就基本確定了。在進入項目招投標及其之后各施工環節，再如何加強投資控制管理也只是杯水車薪。項目投資運用是否科學合理，設計標準與使用需求是否一致，項目建成后是否實用，這些都取決于對項目設計階段的投資控制管理。

項目設計階段投資控制管理具體操作如下：

一、項目方案設計階段投資控制管理

1.編制項目設計任務書。

依據發改委審批的項目建設規模及投資限額，建設單位負責編制項目設計任務書。建設單位也可以委托一家有建設咨詢資質的咨詢單位代為編制項目設計任務書。

項目設計任務書式建設單位對工程項目設計提出的具體要求，其主要內容包括：明確工程項目建設規模、功能需求、建設標準、建筑造型、建筑室內外裝修要求以及投資限額等。項目設計任務書在項目整個設計階段極為重要，因為它是整個設計過程的依據和指導原則。

項目設計任務書是方案設計單位進行方案設計工作的指令性文件，也是編制方案設計文件的主要依據。

但現在有一些工程建設單位往往沒有認識到編制項目設計任務書的重要性，在沒有項目設計任務書的情況下，為趕進度，急于進行方案設計，自己都不知道想要一個什么樣的建筑，就開始盲目按照地方政府規劃的要求，標新立異的要做標志性建筑（我這里的意思不是說不按照地方規劃的要求設計，當然方案不符合地方規劃也批復不了，但最起碼是要滿足項目的基本要求，如果實在不能滿足，就應及早放棄，另行選擇土地，否則將會有無限的問題）。有了方案后再根據外形來設計內部分區和使用功能劃分，對于功能是否好用，設計是否經濟，投資是否合理全然不管，為“三超”（即結算超預算、預算超概算、概算超估算）埋下隱患。

2.采用邀（招）標方式，開展方案設計競賽。

有了項目設計任務書后，建設單位可自行或委托招標機構采用邀（招）標方式，組織開展方案設計競賽。

方案設計競賽是建設單位通過招標、對比、評選、競爭性談判等方式，選擇工程設計單位的做法。由于設計單位所提供的項目方案設計多數無法進行量化考核，因此我們一般通過兩步招標的辦法來選擇設計單位。第一步，先進行資格預審，可通過建筑市場項目方案設計競賽招標公告形式，公開進行較大范圍的競賽征詢，然后對報名的設計單位的資質、技術力量及是否完成過類似的工程設計進行資格審查，最終挑選3家以上的設計單位進行方案設計并到建筑市場登記備案。第二步，方案設計階段，要求所設計的方案符合現代社會與時代的觀念、具有前贍性與原創性、未來幾年內具技術可行性、創造新商機的有效性與可行性等要求，同時特別注意的是設計方案必須符合項目的投資金額。

3.評選設計方案，確定中標設計方案的設計單位。

建設單位負責組織設計方案評選工作。具體可分為：內部評選和外部評選二種形式。

內部評選主要是由建設單位領導和職工相結合，一般采用記名或不記名的投票方式，對不同的設計方案（效果圖）進行投票，最后整理方案的得票多少結果，排出設計方案名次順序。

外部評選主要是由建設單位出面邀請知名專家、同行業或系統內兄弟單位負責人，組成設計方案專家評選小組，針對各個設計方案（效果圖）及其有關文件，聽取方案設計單位逐一介紹，并解答專家質疑。爾后，專家評選小組分別對各個設計方案進行“打分”（該環節中的一項重要分數是要考慮方案設計是否符合項目投資要求），并提自己對打分最高的方案的修改性建議。最后整理“打分”結果和建議匯總，排設計方案名次順序。

將內部評選和外部評選結果匯總整理，向建設單位領導匯報，最后排出設計方案最終排序。隨后建設單位與設計單位洽談合同（在這里本文編者建議關于設計費用應按相關規定計取，可做適當優惠，不建議建設單位一味壓低設計費用，否則設計單位的各階段作品不細致、不交圈等都會給今后的施工階段工作造成不必要的麻煩，特別是對項目投資造成不必要的浪費）。建設單位確保設計費用的同時在合同中除了約定工期、范圍等常規條款外，要約定建設過程中的設計變更洽商不得超過項目總投資的3～5%（按照項目的投資情況決定），如超過將按比例抵扣設計費用，用此約定來控制設計變更。

對于參加工程方案設計競賽的所有設計單位來說，一般建設單位都會給未中標的設計單位支付一定的方案設計費用，中標單位就不再支付方案設計費了。

4.中標方案設計單位配合建設單位辦理規劃審批手續。

設計方案排序第一為中標設計方案（最后需以經規劃審批部門審批同意為準）。中標方案設計單位應按建設單位和專家評選組對方案的建議進行完善修改。修改完善后，方案設計單位應積極主動地配合建設單位到上級主管單位匯報中標方案并做相應調整、修改；還要配合建設單位向政府有關規劃審批部門申報并辦理規劃審批相關手續。

這里需特別說明：報送到規劃審批部門辦理規劃審批一般要求報送三個方案。審批實踐告訴我們：審批很難一次通過。有時往往要反復修改多次，修改一次報批一次，時間跨度拉得很長。建設單位報送的三個方案盡管有先后排序，但一定要都是可實施的方案。因為排序第一的方案建設單位認可，規劃審批部門從全局考慮，他們認為排序第二或第三的方案更為合適。在此，建設單位和最后確定中標的方案設計單位都要做好充分的準備。建設單位只能在方案設計通過審批后，才能進入下一階段設計工作。

二、項目初步設計階段投資控制管理

1.重申項目建設規模及投資限額。

在初步設計階段開始時，建設單位要向設計單位再次明確項目的建設規模和投資限額，明確交待國家的投資該如何花，做到精細化管理。以前的項目經常是先立項，到初步設計時再重新考慮項目投資，批復也是以初步設計批復投資為準。但隨著現在發改委對項目管理的不斷深入，各部門對項目初步設計階段的投資控制非常之嚴格，凡是初步設計時建筑面積和投資限額超過立項（估算）批復5%的項目都不予以批準，均要求重新進行初步設計。所以這一階段必須嚴格依照立項的批復再次向設計單位重申項目建設規模和投資限額。

2.審查設計單位提供的項目初步設計原則。認真研討“限額設計”指標分解。

在初步設計階段設計單位有責任有義務向建設單位提供本項目各專業設計原則、設計說明和“限額設計”指標分解。提供兩個（至少）及以上的設計方案和對應報價。

建設單位聘請有關專家對設計單位提供的項目初步設計原則和“限額設計”指標分解值，進行充分論證，并提出指導性修改意見。

在這個階段，各個專業為了達到“限額設計”分解指標的要求，同時能滿足規范，提出不同的設計方案進行對比分析，對于項目投資的差別和影響是相當大的。例如，結構專業，針對同等地耐力，地上地下樓層數也同等的條件下，基礎底板選用厚板還是選用梁板型式，兩者結構型式的造價差別是很大的。但這些建設單位是無法把控的。所以經常是設計單位為了趕進度，滿足建設單位的“要求”，多采取設計較簡化、較保守的習慣做法，結果讓建設單位不明不白地花了很多“冤枉錢”。

3.審查設計單位提供的項目初步設計文件（含項目概算）。

設計單位一般需要2-3個月的設計周期，完成初步設計和概算編制。此時，建設單位一定要保證時間并配合設計單位完成設計工作，不要“老催”和干擾他們的工作（所謂干擾就是指不停的修改方案等做法）。

建設單位取得初步設計文件后，不要急于向主管部門上報。要精心組織并完成好以下兩項工作：

第一項工作是組織一個技術論證會，聘請有設計經驗的專家認真審查：初步設計文件的深度是否符合規范要求、初步設計文件和初步設計原則是否相對應、審查初步設計概算和限額設計的目標分解值是否超過。如發現有不當之處，應請設計單位的設計負責人進行答疑或修改。

第一項工作如果都對應完成了，第二項工作才能開始，即進入規劃、市政、園林、交通、人防等各部門的申報程序。

依據國標對初步設計文件深度要求，結合建筑業深化改革需要，本文作者建議：建筑專業的初步設計文件深度應能達到可以滿足施工招標的要求；結構專業所有梁、柱、板有斷面尺寸，有配筋；水、暖、電氣專業均要有系統布置圖。我們目前的初步設計文件深度較多數只能足報批要求，還達不到招標圖的深度要求，有的相差甚至更大。作為今后的發展方向，建筑業對外開放，同國際接軌的做法---用初步設計文件進行招標，施工圖設計由中標的施工單位負責深化完成。施工圖紙是否符合招標用的初步設計文件，由承擔項目初步設計的設計單位負責監督審查。建設單位只負責投資控制和協調有關部門間的關系，以保證工程順利實施。

4.必須符合發改委審批的項目建設規模及投資限額。

作為國家投資或國家投資占控股的建設項目，在項目初步設計文件出來后，建設單位必須重點審查經過初步設計完成的“項目”是否符合發改委當初立項批復的建設規模和投資限額，如有不符合批復的建設規模或投資限額的部分，建設單位有責任提請設計單位解答或修改。建設單位若同意設計單位意見，建設單位則應及時上報項目審批部門申請修改建設規模或追加建設投資。絕對不能再做“先斬后奏”的“釣魚工程”。

三、項目施工圖設計階段投資控制管理

1.審查設計單位提供的項目施工圖設計原則。

設計單位在項目施工圖設計之前，一定要認真細化并完善初步設計階段的設計原則，編寫出項目施工圖設計原則。（此項工作應在簽訂設計合同時，作為專用條款明確下來）

建設單位組織有關專家審查項目施工圖設計原則。審點：各專業所述的設計原則與經建設單位論證通過的初步設計原則是否對應。如有不符，應請設計單位做解答或說明。目前，經常發生項目初步設計完成并經審批通過后，設計單位開始進行施工圖設計，設計人員往往“隨心所欲”地進行工作，把初步設計文件丟棄一邊，常出現：各層建筑平面對不上、軸線對不上、標高對不上等等怪事，各專業原確定的初步設計原則，在施工圖設計階段得不到貫徹。

提醒這一階段注意的問題是：如果施工圖與當初規劃、消防等單位批復的不一致時，切記一定要申請變更備案，否則竣工驗收時不予驗收，還要重新申報。

2.審查設計單位提供的項目施工圖設計文件（含項目預算）。

設計單位依照施工圖設計原則進行施工圖設計，施工圖的設計周期依據項目的規模、性質、結構復雜程度等不同因素，設計周期一般為2-4個月。建設單位一定要給足設計單位要求的施工圖設計時間，絕不要求設計單位突擊趕圖。因為一旦施工圖設計周期不足，務必會造成設計深度不夠，設計不交圈等弊端，將會給今后的施工帶來不可估計的施工困難、投資浪費或工期推延。

建設單位收到設計單位提供的全套施工圖設計文件后，應即組織有關專家審查項目施工圖設計文件（含項目預算）。審點：各專業施工圖設計文件深度是否符合要求，施工圖設計原則是否得以貫徹，項目預算結果與限額設計投資指標分解是否得以實現等。如發現有不符合的地方，應請設計單位作出解釋或修改。

3.委托第三方對項目施工圖設計文件進行規范強條符合性審查。

建筑工程施工圖設計文件必須進行規范強條符合性審查是2001年9月起開始實施的，系指建設行政主管部門委托的審查單位，依據國家和地方的法律、法規、技術標準與規范，對施工圖設計文件進行結構安全和強制性標準、規范執行情況等進行的獨立審查。屬于第三方審查，只負責強制規范的審查，不涉及對項目投資的控制與審查。

篇3

公共危機管理是一個十分復雜的系統問題。對其進行研究必然會涉及很多方面和很多學科。從國內外的研究情況來看，所研究的具體內容相當龐雜。甚至給人眼花繚亂的感覺，不同學術背景的學者都可以從自己的認識出發，結合自身的學科優勢，對公共危機管理的某個側面或某一具體問題加以研究。雖然涉及的內容龐雜，但歸納起來可以發現。對公共危機管理的研究可以概括為兩個方面：對公共危機管理的動態過程中的各個階段的研究和對公共危機管理的靜態系統構成要素研究。

一、公共危機管理的動態過程與靜態要素

公共危機管理的動態過程可以根據不同的研究重點作不同的階段劃分，有時被劃分得比較細，有時則劃分得比較粗，如有三階段、四階段、五階段及六階段等劃分方法。無論哪種劃分方法，其共同之處是都以時間序列為基礎，從前向后對公共危機管理的動態過程中的各個階段加以分析。以四階段劃分法為例，可將公共危機管理過程分為減災、預備、反應和恢復四個階段。公共危機管理實施中的一些具體操作，如預案及計劃的制訂、危機信息的、應急決策、媒體管理、危機公關、應急場情景管理等內容，實際上都是整個危機管理動態過程中的某個側面或片段。

公共危機管理動態過程中的每個階段都需要以靜態系統為基礎。所謂“靜態系統”是指危機管理系統中相對比較穩定、常設的部分，由各種靜態要素構成，如危機管理的組織機構、人員等。公共危機管理中的靜態系統與動態過程是同等重要的，也是不可分割的，靜態系統為動態過程的運行提供了基礎和保障，而動態過程則是控制危機事件的發生、發展和消除不良后果的直接手段。靜態系統是為動態過程服務的，動態過程是否能高效率地發揮作用很大程度上取決于靜態系統的建設是否科學、合理。用一個可能不很恰當的類比，如果說公共危機管理的靜態系統相當于計算機的硬件系統，那么公共危機管理的動態過程則相當于計算機的軟件系統。

從以往的研究情況來看，公共危機管理的動態過程的研究相對比較成熟，大多數研究論著都以公共危機管理的動態過程的時間序列為框架展開，對危機管理的風險評估、預案的制訂、危機預警、應急決策、媒體管理等具體操作內容的研究都比較深入。相比之下，對危機管理的靜態要素的研究則比較薄弱。造成這種情況的原因之一是以往國內外對危機管理的研究中，對企業危機管理的研究起步更早，積累的研究成果更多。相對于公共危機管理，企業危機管理涉及的靜態系統的要素要簡單得多，因此對企業危機管理的研究中不可避免地會忽視對靜態系統的關注。而對公共危機管理則不同，相關的靜態系統起到非常關鍵的作用，如果靜態系統的建設不科學、不完善，那么再好的動態管理技術也將無濟于事。

篇4

摘要：文章重點分析了面向地方公共危機決策服務的圖書館信息資源建設模式，并從地方公共危機信息管理的要點出發，分析了面向地方公共危機決策服務的圖書館信息資源建設難點，以階段性的公共危機來論證圖書館信息資源對其決策服務的作用，進而提出了面向地方公共危機決策服務的圖書館信息資源建設路徑。

中圖分類號：G250文獻標識碼：A文章編號：1003-1588（2017）04-0081-03

隨著社會經濟、文化的不斷進步及媒體開放性的逐漸提高，我國社會正面臨著轉型的關鍵時期，各種社會矛盾的表現性也逐漸明顯。在這種情況下，公眾對于政府的要求在不斷提高，公共危機事件的處理直接關系到社會的穩定和政府的公信力，因此公共危機決策至關重要。而多數地方公共危機信息管理的深度和層次明顯不能滿足決策的需要，而圖書館信息資源建設在現階段能夠有效地輔助政府危機決策和信息管理，幫助政府實現科學的決策和管理，同時能夠有效地為政府建立公共危機預警機制、處理機制和恢復機制。

1地方公共危機信息管理的要點和問題

我國絕大多數地方政府均建立了公共危機信息管理制度和體系，但是對信息管理的效度和評價明顯不能滿足現實所需，一旦發生危機事件，對于決策的支撐不力往往會造成政府公信力的下降，影響地方穩定和經濟發展。因此，圖書館需要進一步分析地方公共危機信息管理的要點，從中找出缺陷和發展的要素，進而為公共危機信息管理和危機決策提供支撐。

1.1信息收集與整理

2002年，我國成立了國家減災中心，以便能夠有效地針對公共危機事件進行宏觀管理及控制，為地方公共危機提供“大數據”環境下的信息收集和整理。但是地方政府對此的響應和支持力度明顯不夠，一些省份的公共危機控制工作明顯落后。地方公共危機信息管理在很大程度上需要依托國家信息中心、各圖書館的資料匯集和整理，但目前我國在政府危機決策方面對信息管理的程度和深度無法滿足現實所需，再加上日益復雜的公共危機問題令很多地方政府應接不暇。在信息管理工作存在疏漏的情況下，一旦危機發生，地方政府無法有效利用完善的信息并使之形成科學的決策。

1.2信息處理與控制

地方公共危機信息管理在很大程度上要進行大規模的信息處理和控制，對于利好信息要進行整理，對于負面信息要加以控制，避免引起社會恐慌。我國國家層面要求各地方政府對公共危機信息處理要形成良性、科學的發展機制，但是很多地方政府往往并不重視，并沒有設置相應的處理機構，也沒有引進高素質人才來進行數據分析和研究，一旦出現公共危機事件，在錯誤的決策下很容易使其規模擴大化，對政府公信力造成較大的損害。

1.3信息溝通與反饋

我國多數地方政府缺乏“上下溝通與互動”的機制，對于公共危機信息的管理都是自上而下，不能夠聽取基層組織結構和社會公眾的反饋，這直接造成信息管理的主觀性過強，不利于信息管理體系的建立和優化。在公共危機管理過程中，缺乏信息溝通和反饋的機制無法合理運用社會公眾對于危機事件的評價意見和具體的反饋信息，而隨著網絡輿論對公共危機的傳播和影響的逐漸擴大，傳統的管理模式已經無法起到應有的作用。

2面向地方公共危機決策服務的圖書館信息資源建設難點在地方公共危機決策服務過程中，需要保證信息的及時、具體和有效，但是目前多數圖書館信息資源建設的模式具有很大的封閉性，導致信息管理的功能性不足。同時，很多地方政府對圖書館人力、物力和政策的支持度不夠，圖書館難以利用現有的條件進行信息資源的整合和使用，再加上現代化電子信息技術的應用程度不深，信息資源難以實時和有效地為公共危機決策提供服務，因此制約了圖書館信息資源的有效建設。

2.1現有管理模式的封閉性制約了信息Y源的建設

現階段，面向地方公共危機決策服務的圖書館信息資源建設主要因為現有管理模式的封閉性，造成了信息的歸集、整理和使用無法適應現實所需，不能夠形成動態的信息整合。而地方公共危機的發生并非規律性和常態性的事件，這就產生了兩相結合的差異性，使地方政府的決策無法參考現有的信息資源，所提供的服務不符合現實情況，這種封閉性直接阻礙了圖書館信息資源的建設。

2.2人力、物力、政策等不良影響因素

圖書館信息資源建設的成功與否取決于基礎工作是否能夠有效完成，其中涉及地方政策、人力、物力等資源的支撐。而很多地方政府在工作中并沒有意識到地方公共危機的危害和信息資源建設的重要性，這直接導致了信息管理工作不能有效實施和完善，一旦出現問題難以得到及時、有效的解決。

2.3現代化技術的應用匹配程度較低

在發達國家，圖書館信息資源建設完全依托于計算機信息技術手段來完成，其中涉及的“大數據”“消息引擎”等技術能夠有效地為地方公共危機提供科學的決策支持。而目前我國對于現代化信息技術的應用還不完善，多數區域在圖書館信息資源建設的過程中還無法實現全面的信息化建設，這就無法保證信息使用的及時性和準確性，制約了地方政府對公共危機事件處理能力的發展，無法滿足現時需求，這一問題亟待解決。

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[中圖分類號]DF412

[文獻標識碼]A

[文章編號]1009-9646(2010)089-00199-02

一、問題的提出

20世紀90年代后期以彼得?圣吉的《第五項修煉一學習型組織的藝術與實務》一書為代表,組織學習理論進入中國。在突如其來的災難威脅下,唯一能夠讓社會保持持續生存能力的只有不斷的學習如何預防危機、應對危機、從危機中獲取知識。因此在公共危機管理理論和組織學習理論基礎上,本文對危機情境下的公共部門組織學習展開探索。

二、危機管理綜述

1　危機的界定

對于危機的概念,國內外許多學者提出了許多不同的看法。學者羅森塔爾認為,危機是指對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅,并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其作出關鍵決策的事件。這個定義更為全面地反映出危機的特征:突發性、危害性和緊迫性。危機的特性還體現在他的周期性上,它有五個顯著階段:危機醞釀期、危機爆發期、危機擴散期、危機處理期、危機處理結果和后遺癥期。

2　危機管理

危機管理作為一種現代的科學理論體系起源于歐美,其理論的提出始于1962年的古巴危機。對危機管理概念的界定上,芬克從危機管理的目的性出發,將其界定為,任何防止危機發生、為消除危機產生的風險與疑慮,所為之應變準備措施即是危機管理。雷米認為危機管理是指組織針對危機的發展階段作不同的管理措施。這種觀點,將研究擴展到危機各個階段,將危機的事前和事中管理結合起來。

3　公共危機管理

研究發現,任何原因導致的危機,只要其危害深重,影響范圍廣泛,都能轉化為公共問題。這時,危機就演變為公共危機。公共危機管理的過程理論主要包括三種過程模型:伯奇和古斯等諸多危機管理專家推祟的三階段模型、五階段生命周期模型、的五階段模型。在各階段的管理流程基礎上。各系統在實施的過程中會積累大量危機數據和信息,其中有價值的部分經過進一步的發掘和修正,可通過突發性公共危機管理知識庫,在不同的危機管理主體之間充分共享。

三、公共危機管理中存在的問題

近年來,許多學者對近年來國內發生的公共危機事件深入研究,魏志榮對我國公共危機預防機制中存在的問題進行思考,王剛義、盛平分析了我國危機管理能力的不足,任慧成指出當危機事件來臨時,地方政府實行的是分部門管理模式和臨時性、非常設機構的缺陷。由此可見,我國在公共危機管理方面存在如下問題:

第一是危機意識淡薄。1989年美國埃克森公司瓦爾迪茲號郵輪擱淺并泄露,給人們預防水環境污染敲響了警鐘,2005年,類似這樣的事件出現松花江11?13苯污染事件。由此可見,政府未能樹立起足夠的危機管理意識,致使整個政府危機管理系統建在一種常態假設狀態之上。政府管理者習慣于按常態來規劃和開展工作,但危機是非常態、高度不確定的,所以沒有危機意識的管理機構具有很大的脆弱性。

第二是信息溝通不良。在我國目前的各級政府運作體制之間,下級政府由于種種原因往往采取虛假治理的行為,隱報瞞報的現象時常發生。地方政府過多從局部利益考慮問題,實行地方保護主義,從而有意地扭曲危機信息的傳輸渠道,致使上級政府無法掌握準確的危機信息,因此也無法做出有效的危機決策。

第三是技術和物質準備不足。應對公共危機需要大量的技術和物質準備,包括一定的理論和技術研究、各種監控和測試技術、各種評估指標、預防設施、援救設施、各種物資儲備。

第四是專門機構缺失。我國政府每次在災害發生后都是根據災害的程度,成立臨時性的救災小組或指揮機構,來協調各個部門分類別分部門對各類危機事件進行應急管理,而不是以日常行政應急工作為基礎。

第五是缺乏對危機系統化的科研、培養和教育。目前我國絕大部分地方都未建立應對突發事件的制度化的教育機制。

四、公共危機管理中的公共部門組織學習需求

針對上述問題,學者們通過研究國外成功的危機管理經驗發現,它們一般都有危機管理的常設機構,這些機構平時負責組織各種危機的研究,總結經驗教訓,制定有關的政策和措施,組織落實危機預防的各種工作,進行各種準備。危機一旦爆發,這些常設危機管理機構就成為危機應急的指揮部。很多時間在突變之前,不僅有征兆,而且突變也具有一定的規律。這些重要規律,正是應對危機所需要的知識,李志宏等學者在危機管理模型中詳細闡述了危機管理流程中的知識需求,包括:危機預防的知識需求、危機識別的知識需求、危機決策與控制的知識需求、危機善后的知識需求和危機評估的知識需求。

而組織學習是一個組織成員不斷獲取知識、改善自身的行為、優化組織的體系,以在不斷變化的內外環境中使組織保持可持續生存和健康和諧發展的過程。在危機事件日益常態化的今天,社會對安定生活的需求,使得公共部門越來越重視危機管理。因此,社會對公共危機管理的效率需求,使得對危機管理的知識需求變的更加迫切,而知識的獲取和傳輸就需要通過組織學習來實現。

篇6

中圖分類號：　D630.8　文獻標識碼：　A　文章編號：　1003-6938（2012）06－0081-10

公共危機信息管理（Public　Crisis　Information　Management，　PCIM）是公共危機管理與信息管理交叉而成的一個新的學科前沿領域，主要研究公共危機管理中的信息問題和信息管理問題。由于信息滲透于公共危機管理的各方面和全過程，是公共危機管理體系的基礎和核心，因此，PCIM的研究對促進公共危機管理的理論完善和實踐發展具有基礎性意義。從目前研究現狀來看，國內外PCIM研究成果眾多且增長迅速，但總體來看研究顯得比較分散，問題域（problem　domain）設置比較隨意，使公共危機管理研究的深入在信息維度上存在明顯的不足和缺陷。

為了從總體上認識和把握公共危機信息管理，本文提出了PCIM的EPFMS理論分析框架，認為PCIM領域有以下5個核心問題域或研究范疇，即PCIM要素論（Element）、PCIM過程論（Process）、PCIM功能論（Function）、PCIM方法論（Methodology）和PCIM系統論（System），每個問題域或研究范疇都有其核心科學問題和研究側重點，它們共同構成PCIM的EPFMS理論分析框架（見表1）。

1　PCIM要素論

要素論主要研究PCIM的構成要素以及要素之間的關系，通過揭示各要素的基本內涵和理論問題，分析常態和危機狀態下各要素之間的聯系方式和作用機制，建立關于PCIM結構要素的基本認識和知識。

從廣義的角度，可把PCIM的構成要素概括為主體要素（包括政府、媒介、公眾、企業、NGO等）、客體要素（信息）及環境要素（政策法規、經濟、技術、文化等）（見圖1）。

PCIM主體要素有政府、媒介、公眾、企業、NGO等。根據公共治理理論，有效的公共危機管理應該是政府、企業組織、NGO、公眾等多元主體共同參與的過程。他們是公共危機管理的利益相關者（Stakeholders），在危機管理過程中有不同的地位、作用、利益需求以及表達渠道與方式，需要探尋不同主體間的信息協調機制，尤其是不同主體信息平臺的良性互動和不同主體間良性信息關系的構建等問題。根據公共危機中利益相關者的相關度、影響力和緊急性三個屬性，可以將利益相關者劃分為三類，即核[圖1　公共危機信息管理的構成要素]　[環境

（教育、人文）][環境

（法律、政策）][媒體][環境

（技術）][環境

（經濟）][公眾][政府][信息][][接受][反饋][使用][使用][傳播]　[企業][NGO]

心的利益相關者、邊緣的利益相關者和潛在的利益相關者。一般來說，政府、受害的社會組織和公眾、危機誘發者是核心的利益相關者，媒體、NGO、公共服務部門是邊緣的利益相關者，危機旁觀者是潛在的利益相關者［1］。N.　Bharosa從社區（宏觀）、組織（中觀）、個人（微觀）三個層面分析了災害響應過程中影響信息共享和協作的因素，發現救災工作者更愿意獲取對他們有用的信息而不是向其他人提供信息。要實現信息共享，理解每一個人及其他組織的工作過程和信息系統的性能是非常重要的，并據此提出了對信息系統設計者及政策制定者的六條建議［2］。

信息是PCIM的客體要素，是PCIM要素論研究的核心內容。危機信息的概念有廣義和狹義之分，狹義的危機信息是危機潛伏、爆發、持續、解決等一系列過程中與危機管理相關的各種信息，廣義的危機信息除了信息要素之外，還包括危機管理過程中與信息相關的人員、技術、設備、資金等，即危機信息資源［3］。信息要素的研究首先需要分析公共危機的信息需求，研究危機信息及其傳播特點；其次對相關信息進行分類分級，建立信息目錄體系，按目錄層級和輕重緩急收集和分析信息；再次從信息主體和客體間的相互作用研究信息的傳遞、共享和使用問題，主要圍繞信息機構如何組織信息資源、政府機構如何信息、媒介組織如何傳播信息、社會公眾如何接受和選擇信息這幾條主線展開。

環境要素是PCIM主體要素和客體要素之間相互作用的通道和橋梁，主要包括與PCIM相關的政策法規、產業經濟條件、信息技術、減災防災文化等。環境要素是PCIM的支持要素和保障要素，良好的環境是PCIM主客體有效作用、信息順暢傳遞和發揮作用的有力保障。

PCIM要素論要研究的主要內容有：（1）PCIM構成要素及其相關理論問題；（2）PCIM主體間的信息關系及相互作用問題，如政府和媒體、政府和公眾、媒體和公眾、政府和企業、政府和NGO等之間的信息傳遞與信息溝通；（3）PCIM主體、客體與環境之間的相互作用及信息關系問題，如信息流程、信息共享、信息反饋、信息架構（Information　Architecture）以及信息倫理、信息政策、信息成本控制等。

2　PCIM過程論

美國危機和緊急情況管理手冊（Handbook　of　Crisis　and　Emergency　Management）提出了公共危機管理的四階段模型，即減除（Mitigation）、預防（Preparedness）、反應（Response）和恢復（Recovery）［4］。“減除”是指減少影響人類生命、財產的自然或人力危險要素，如實施建筑標準、推行災害保險、頒布安全法規等；“準備”是指發展應對各種突發事件的能力，如制訂應急計劃、建立預警系統、成立應急運行中心、進行災害救援培訓與演練等；“響應”是指災害發生的事前、事中與事后采取行動以挽救生命、減少損失，如激活應急計劃、啟動應急系統、提供應急醫療援助、組織疏散與搜救等；“恢復”既指按照最低運行標準將重要生存支持系統復原的短期行為，也指推動社會生活恢復常態的長期活動，如清理廢墟、控制污染、提供災害失業救助、提供臨時住房等。PCIM過程論就是從公共危機管理的四個階段出發，研究每一階段的信息保障和信息管理問題（見圖2）。

從管理學的PDCA（計劃、執行、檢查、糾正）活動角度看，PCIM不僅僅是在公共危機的全流程管理中提供有效的信息，它應以“決策和執行”為軸心，在危機信息管理活動中不斷重復PDCA管理功能，不斷改進，形成螺旋式的公共危機信息管理循環。公共危機管理的每個階段都有PDCA循環，后一階段的PDCA循環以前一階段為基礎，是對前一階段的修正和改進。例如，響應階段的PDCA以準備階段的PDCA為前提和基礎。

公共危機管理的四個階段都涉及信息的收集、處理、存儲、傳播和使用，但各個階段的信息管理內容是有所側重和不同的。“減除”階段主要內容有：風險信息收集、風險地圖繪制、危機預測、風險評估等；“準備”階段主要內容有：信息監測、信息分析、預案研發、預警系統等；“響應”階段內容有：信息公開、信息傳播、信息資源配置、決策信息支持等；“恢復”階段主要內容有：災害評估、危機善后、災后重建等。

從公共危機管理的發展趨勢來看，其重心已從災后應對轉向災前準備，進而轉向風險管理，即由被動響應變為主動防御，由主動防御變為風險消除。與此相對應，PCIM的研究重點也將逐步轉向風險信息管理和災前信息準備，信息備災將作為一個重要概念提出并逐步上升為PCIM的一個重大研究領域。

3　PCIM功能論

功能論主要研究PCIM在公共危機管理中的功能和作用，探析PCIM最基本、最普遍的功能及其作用機理與方式。一方面，這些最基本、最普遍的功能可以概括各種具體的PCIM的工作目標，另一方面，這些最基本、最普遍的功能又是相互不能替代和兼容的，它們表征了PCIM的基本價值和作用。

在經典文獻中，阿利森和澤利科在《決策的本質——解析古巴導彈危機》（Essence　of　Decision：　Explaining　the　Cuban　Missile　Crisis）中闡述了危機與決策的關系以及決策模式，將危機管理看成是決策論的一個分支加以研究，強調了信息在危機決策中的作用。米特洛夫和皮爾森在其著作《危機管理》（Crisis　Management）中指出，搜集、分析和傳播信息是危機管理的直接任務［5］。奧托·萊爾賓格爾在《危機主管：直面風險與不確定性》一文中，從信息角度分析了危機管理者的職能和素質［6］。羅納德·伯克和卡里·庫珀在《持續性危機溝通：規劃、管理和響應》一書中分析了危機管理中的信息需求問題，提出了持續性的危機管理方法，探討了信號尋求、危機預防、危機準備、危機識別、危機遏阻、危機恢復等相關問題［7］。

通過歸納、比較、綜合各種不同層次、不同類型的公共危機信息管理所提出的工作任務，結合公共危機管理對PCIM工作的需求，將PCIM的功能劃分為基礎功能和核心功能兩大部分。基礎功能包括對危機信息的收集、處理（組織）、存儲、傳播和使用；核心功能包括利用危機信息進行預測、預警、決策、執行（指揮、調度）和評估。基礎功能是一般信息管理所共有的功能，核心功能是在基礎功能的基礎上，PCIM支持公共危機管理的最基本、最普遍的功能。PCIM的基礎功能和核心功能都貫穿于整個公共危機管理活動中，基礎功能是前提和基礎，核心功能是本質和中心；任何一個核心功能的實現都離不開基礎功能，同樣基礎功能要想體現其價值和作用，又要通過核心功能來實現（見圖3）。

[圖3　公共危機信息管理功能論]

3.1　PCIM基礎功能

（1）信息收集：實時、準確、全面地監測和收集與公共危機相關的各種數據和信息，強調對危機征兆信息的捕捉，重視遙感、遙測、GIS、GPS等信息技術的使用以及信息的實時動態更新。隨著社交媒體的興起，社交媒體正成為公共危機信息監測與收集的重要渠道［8］。

（2）信息處理：對危機信息進行選擇、組織和加工整理，是把無序的信息流轉化為有序信息流和支持危機決策的知識。在當前大數據環境下，對海量實時危機信息流的處理和挖掘分析在技術上已成為可能，正成為社會計算（Social　Computing）、計算社會科學（Computational　Social　Science）、商務智能（Business　Intelligence）等學科的研究熱點［9］。

（3）信息存儲：是將已加工處理的危機信息存儲到介質中，以方便公共危機利益相關者使用和傳播。云存儲和云計算是海量實時危機信息存儲的一個基本趨勢。

（4）信息傳播：將經過處理的危機信息提供給用戶，以滿足用戶信息需求的過程。信息公開是PCIM的一個核心原則。新媒體在危機信息傳播中的作用日益受到關注［10-12］的同時，公共危機中虛假信息和偽信息的傳播問題也成為研究熱點［13-14］。

（5）信息使用：利益相關者利用信息或信息服務進行公共危機管理的過程。信息使用是PCIM的目的和歸宿，是PCIM基礎功能和核心功能聯系的橋梁和紐帶。

信息收集、信息處理、信息存儲、信息傳播和信息使用構成信息的生命周期（Information　Life　Cycle），是一個不斷循環往復的過程。

3.2　PCIM核心功能

（1）預測與預警：貫穿于危機生命周期全過程。在危機爆發前需要對其進行監測和預測，找到潛在的危機并盡可能的消除。在危機發生伊始，要對所發生的危機做出恰當的預警，引導和指揮公眾應對危機。在危機爆發后，也需要根據危機的不斷變化和特有性征調整計劃和方案，達到以少量代價解決危機的目的。危機預控職能是有效避免危機的關鍵職能，主要處于危機爆發前的潛伏期、生成期和期中。利用無線傳感網絡、空間視頻系統及人工智能（移動機器人）等可以有效地收集地理數據和環境狀態數據［15-18］，并通過預測模型得出哪些地區會受到威脅，及時做出預警。利用從急救中心及突發事件舉報中心獲得的數據，可以分析危機事件發生的頻率及時空分布［19-20］。

（2）決策：支持危機決策是PCIM的核心功能，危機信息的收集、組織、分析、解讀均以決策目標為中心。賈尼斯在《決策與危機管理中的領導》（Crucial　Decision：　Leadership　in　Policymaking　and　Crisis　Management）一書中，在總結各類決策模式的基礎上，提出了危機決策流程的約束模型和四大步驟，闡述了信息搜集在問題確認、信息資源利用、分析和方案形成以及評估和選擇中的作用［21］。Roberto　G.aldunate等人研究并提出了一種分布式協同決策模型，主要用于大規模減災中的決策制定［22］。De　Maio等研究了一種基于語義網絡來協調異質數據和柔性計算的方法，用來處理不確定性因素和模擬植入在應急計劃中的因果推理，來支持應急決策和資源調度［23］。GIS可通過獲取數據、存儲數據、處理數據、分析數據以及可視化數據，為危機管理者提供了決策支持［24］。除決策系統設計之外，決策信息的傳達及決策中領導績效的測量也受到了關注［25-26］。

決策功能貫穿于整個危機管理活動中，事前的決策主要是以常規決策和程序化決策為主，決策的問題一般都具有良好的結構，可以廣泛征求意見，充分發揚和體現民主決策。協商民主（Deliberative　Democracy）、基于地理信息的協商（GeoDeliberation）等作為重要研究主題，在公共危機管理領域正引起廣泛的關注［27-28］。危機一旦發生，危機的決策目標就會隨著危機事態的演變而變化，人們需要不斷地做出調整和修正，危機決策變為非程序化決策。這時決策的第一目標是控制危機的蔓延和事態的進一步惡化，決策者通常以經驗和靈感決策為主，由于情況緊急，往往將權威決策者的決定作為最后的決策結果。

決策過程中要解決的主要信息問題有：①準確定義危機決策問題；②針對可能出現的各種危機情境，應用專家知識和經驗編制危機應急預案和應對計劃；③根據出現的異常問題，判別危機情境，借助于DSS、知識庫、預案仿真等技術得到處理危機的初步方案。

（3）執行。高效的執行是危機決策發揮作用的有利保證。執行階段主要的問題有人員設備和其他資源的調度，災害現場的實時反饋，突況的靈活應對等。在執行的過程中協作是至關重要的，大規模的危機事件響應是一個綜合協作的過程，需要相鄰區域的多部門主動參與和有效協作［29］。對公眾參與來說，開放地理信息系統（volunteered　geographic　information）［30］、移動地理信息系統［31］等是有效工具，一方面會提供重要的信息交互，另一方面也會提高應急處置的效率。

（4）評估。不僅指對危機后的評價，還包括對危機前的風險評估以及危機中“可減緩性”、“可挽救性”與“可恢復性”的評價，其中尤其要注重危機前的風險評價，因為它具有“可消除性”［32］。美國聯邦應急管理署（FEMA）了一系列與風險有關的文件，其中包括風險地圖、評估和規劃（RiskMAP）的項目管理、戰略、技術服務和用戶數據服務等［33］。日本學者Ana　Maria　Cruz　和Norio　Okada研究了城市由自然災害引發的技術災難（Natech）［34］，并提出了針對此類災難進行風險評估的一套方法論。德國的備災評估項目中建立了比較成熟的備災指標和框架，可進行多種與災難相關的評估［35］（Center　for　Hazards　Research　and　Policy　Development　University　of　Louisville，2006）。在火山、地震、泥石流、海嘯等自然災害風險評估與災害影響評估中，交互式繪圖信息系統、地理空間信息技術、遙感遙測等技術得到了廣泛應用［36-39］。

4　PCIM方法論

著名學者拉普拉斯說過：認識研究方法比發明、發現本身更重要。如果我們把發明和發現比喻為“黃金”，那么研究方法就是“煉金術”［49］。方法論是對方法的理論說明與邏輯抽象，是具體的、個別的方法的體系化與理論化，因此相對于方法而言，方法論具有理論性、系統性和統一性等特征。

信息管理方法研究在危機管理領域雖然取得了一定的發展，但還沒有形成系統的成果。公共危機信息管理有其自身的特點，所運用的方法要側重于應用性與可操作性，必須與實際情況相適應，這就決定了PCIM的方法體系與傳統的信息管理方法有所不同。

對PCIM方法體系的建構來說，一方面，方法是實現PCIM各項具體工作目標或任務的工具，因此，方法的結構應該從總體上保證PCIM各種功能的實現，即符合功能—結構的對應原則。另一方面，由于PCIM方法的來源是多方面的，方法的類別和數量是眾多的，方法的性質是多元的，固此，應構建一個盡可能全面的、有機的方法框架，既明確反映各種具體方法的“位置”、反映方法之間的聯系和區別，又是可以擴充和發展的，可為新方法的并入提供余地。

根據公共危機管理的四階段模型，從支持公共危機管理流程的主要功能出發，建構了與主要功能相對應的PCIM方法體系（見圖4）［41］。

PCIM方法體系由需求分析方法、信息采集方法、危機預測方法、危機監測方法、環境分析方法、深度研究方法、應急決斷方法、執行控制方法和綜合評價方法9大類方法構成，每一類方法又包括各種具體方法，本文只列舉了部分常用或重要方法。

公共危機發生之前是信息管理的準備階段，所需要做的是需求分析、信息采集與危機預測。需求分析方法保證了需求分析階段所劃定的信息需求范圍的合理性，信息采集方法保證了所采集信息的質量與數量，而危機預測方法則直接關系到危機預報的準確性。

公共危機過程中的信息管理過程就是危機決策的過程，對應于危機決策的5個步驟，信息管理也執行危機監測、環境分析、深度研究、應急決斷與執行控制5個功能。這個過程直接關系到公共危機管理的效果，對各類方法的應用也最為廣泛。

公共危機后信息管理的作用是對危機管理的效果進行評價并進行及時反饋，此時的方法也主要是各類評價方法。

5　PCIM系統論

PCIM系統論主要研究支持公共危機管理的各種應用信息系統、信息架構和信息技術。美國紐約大學商學院勞頓教授認為：信息系統不只是一個技術系統，而且還是一個管理系統和組織系統，是一個社會系統。危機管理信息系統是基于不同層次、不同功能和技術的多維整合（見圖5）［42］。

從技術維的角度，各種公共危機管理應用信息系統和信息平臺的建設需要廣泛采用各種信息技術。除計算機硬件、軟件、存儲技術、通訊和網絡技術等最基本的技術之外，還需要利用遙感技術（RS）、GPS技術和分布式數據庫技術，有效地集成分散的信息資源；采用網格技術、GMS（Geo-code　Mapping　System）技術、數據倉庫（DM）等，建立完整、動態的危機管理綜合數據庫；采用GIS技術、信息可視化技術、XML技術和決策模型，建立相互關聯的決策支持子系統；采用地理空間信息技術，建立協作式危機管理系統［43-44］；采用網絡輿情監測技術，實現對網絡群體性突發事件危機信息傳播動態的實時監測［45］；采用仿真技術，實現對危機事件的發生、演化機理分析，加深人們對危機治理的理解和認知［46-47］。

在經典文獻中，1984年，沙特朗（R.　L.　Chartrand）等人在名為《用于應急管理的信息技術》（Information　Technology　for　Emergency　Management：Report）的研究報告中，著重研究了應急通信系統、與自然災害有關的信息存儲與檢索系統，以及其它信息技術在減災和危機管理等方面的應用問題［48］。科林（Nick　Collin）討論了危機信息管理中對信息和技術管理重構的重要性［49］。1999年，美國國家研究理事會（National　Research　Council，　NRC）編著的《用于危機管理的信息技術研究》（Information　Technology　Research　for　Crisis　Management）詳細介紹了各種可用于危機管理的信息技術的特點、作用等，并強調要通過信息技術的運用來應對各種危機［50］。在危機管理實踐中，全球著名的ESI公司開發了基于Web的應急信息管理系統——Web　EOC系統，已得到了廣泛利用，可以使組織在沒有建立緊急事件處理中心的情況下也能很好地預防和應對危機［51］。

從層次維的角度，地方危機管理信息系統支持地方政府的公共危機管理，各應用信息系統一般由政府專門部門建設，一般系統可操作性強，但可集成、可擴展性差。國家危機管理信息系統支持國家層面的公共危機管理，是地方危機管理信息系統的集成，建設中主要解決不同系統間的數據融合、共享和擴展問題。全球戰略與區域應對信息管理系統支持國際層面的公共危機管理，在“全球風險社會”背景下，是支持跨國危機管理和全球危機管理的信息基礎設施。在上述三個層次的危機信息系統中，國家危機管理信息系統居于核心地位。以美國國家突發事件管理系統（National　Incident　Management　System，　NIMS）為例，美國國土安全部成立后，NIMS將美國已有的最佳經驗整合為一個統一的適用于各級政府和職能部門應對各種災難的國家突發事件管理方案，使聯邦、州、各級地方府與私人團體能夠有效、高效、協調一致地對國內突發事件作出準備、反應以及從突發事件中恢復［52］。在實用系統層面，Sahana作為一個開放的災害管理信息系統，能有效地促進政府、公眾、企業及非政府組織之間的協作，協作主體可以跨越組織界限共享數據，共同響應災害［53］。

從功能維的角度，公共危機管理信息系統按照功能可以劃分為安全信息采集系統、動態數據監測系統、危機預測預警系統、應急預案系統、應急演練系統、應急仿真系統、應急決策系統、應急指揮系統、應急資源配置與調度系統、環境污染評測系統、災害綜合理賠系統、財產損害評估系統、醫療救助系統等。這些應用信息系統通過統一的應急信息平臺進行集成，支持公共危機管理各項功能的實現。

6　結語

EPFMS分析框架是在公共危機管理與信息管理雙重視域的交叉結合中基于問題域及其關系建構起來的PCIM研究框架，說明PCIM既有其背景學科——公共危機管理與信息管理——的知識支撐，又有其不同于背景學科的獨特的知識元素和學科氣質。

EPFMS分析框架的PCIM要素論主要研究PCIM的構成要素以及要素之間的關系，建立關于PCIM結構要素的基本認識和知識；PCIM過程論基于公共危機管理的典型生命周期過程，研究每一階段的信息保障和信息管理問題；PCIM功能論主要研究PCIM在公共危機管理中的功能和作用，探析PCIM最基本、最普遍的功能及其作用機理與方式；PCIM方法論研究PCIM的方法來源、方法原理、方法應用以及方法體系的建構問題；PCIM系統論主要研究支持公共危機管理的各種應用信息系統、信息架構和信息技術。每個研究范疇都有其核心科學問題和研究側重點，它們共同構成公共危機信息管理的EPFMS理論分析框架。為了便于對EPFMS分析框架有更加明確的認識，將其主要研究內容以及未來研究方向等總結如下表（見表2）。

[EPFMS

框架＼&研究

時間＼&研究的

成熟度＼&研究的核心問題＼&未來發展

方向＼&要素論＼&稍晚＼&不成熟＼&公共危機信息管理的主體、客體、環境，以及主體和客體間的信息傳遞、作用機制等。＼&由要素內容轉向要素關系研究＼&過程論＼&較早＼&欠成熟＼&以決策為軸心研究公共危機信息的螺旋式周期管理＼&由災害應對轉向信息備災和風險管理＼&功能論＼&較早＼&較成熟＼&以決策功能為核心研究公共危機信息收集、處理、存儲、傳播和使用中的問題，支持危機預測預警、決策、評估。＼&智能化決策，突發事件的動態仿真與計算實驗＼&方法論＼&稍晚＼&不成熟＼&危機信息的收集方法、組織方法、決策方法、評估方法以及改進＼&新方法的引入，獨有方法的建構＼&系統論＼&早＼&較成熟＼&支持信息系統建設的關鍵技術，如GIS、網格技術、衛星遙感、可視化技術等。不同信息系統的集成和融合問題，如數據共享、數據兼容＼&綜合危機信息管理系統＼&][表2　EPFMS的主要研究內容和方向]

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篇7

當前，科學技術突飛猛進，知識經濟迅速發展，社會轉型也在不斷的深入，社會結構有了明顯的變化，隨著社會的不斷發展我國目前正處于一個危機多發的時期。而高校在面對社會的發展的同時，也不可避免的面臨著嚴峻的考驗，加上高校自身的人員密集，容易成為危機的多發區。高等院校作為人才培養的重要搖籃，在實現中華民族偉大復興的宏偉目標中，具有重要的職責使命，如何建立高校的危機管理機制，如何進行預防、干預與實現危害的最小化，如何加強學生們的危機意識，是我們高校危機管理工作目前形勢下的一個新的問題。

1 高校危機管理內涵和特征

借鑒學者們對危機管理含義的界定，結合高校自身特點，筆者認為高校危機管理是一個動態的管理過程，是高校管理者在高校正常秩序和師生利益受威脅的情境下，有計劃、有步驟的采取有效防御、及時處理、合理控制、恢復善后的動態管理過程，從而實現化危為機，營造安全穩定，積極健康的高校環境。

1.1全程性

高校公共危機管理的存在，不只是在危機發生之后的事件應對和處置階段，還存在于危機事件發生之前的應對階段和危機事件處置結束之后的總結恢復階段，是一項貫穿危機事件全程的管理工作。與社會危機的事前預警相比，高校危機的預防和恢復教育工作實施的可能性更高。因此高校公共危機管理工作應該有一個整體的思路，不同階段體現針對性的同時，還要有整體連貫性。

1.2實踐性

高校公共危機管理與普通社會公共危機管理工作的一個巨大的不同在于事前預警教育工作實施的可能性，如果預警教育工作只停留在理論階段，危機事件發生的突然性會使得理論無法良好運用到事件中。高校學生的聚集慣性和教育體系使得理論走向實踐成為現實，公共危機事件的預警模擬訓練把理論知識帶入到了實踐訓練中，可以提高危機管理工作者的應對能力。

1.3教育性

高校，作為成熟的教育機構，教師和教學資源的完整性、系統性使得高校公共危機管理理論和實踐過程中的研究成果能系統地通過教學傳遞給大學生，這種方式在其他的社會公共危機管理工作中無法實現。大學生通過系統的教育，能對高校和社會公共危機有系統的認識、對危機的形成、發展、應對和恢復的各個階段都具有理論知識和實踐技巧來應對。

2危機管理教育現狀

（1）危機意識不強。高校常常被大家奉為象牙塔，危機和高校仿佛從來沒有關系一樣，所以大家往往忽視了危機意識的培養。古時候，就已經有人非常注意對危機的預防，古人云“勿臨渴而掘井，宜未雨而綢繆”，不管對危機的警戒和準備是自發的還是法律所要求的，危機管理的重點是預防危機，而不在于處理危機。絕大部分學生是自身通過網絡、電視的途徑了解的危機應對知識，專業的危機意識教育還很匱乏。

（2）缺乏相應的應急體制。在危機應對階段，許多高校往往沒有建立系統長效的危機應對體制，導致在實際危機發生時無法及時、有效地控制危機，進而使危機進一步擴展和蔓延，類似與“多米諾骨牌”形成連鎖效應，造成人員、財力、物力的大量損失，對高校形象的有所損害。

（3）缺乏危機管理A警系統。危機管理的防預階段是很重要的，所以高校必須建立起有效的危機預警系統，通過對潛在危機的排查和評估，將危險扼殺在搖籃里，實現及時的發現危機，處理危機。

3新形勢下如何加強危機管理的思想教育

針對高素質人才的思想比較敏感的特點，筆者認為最重要的是要對其進行定期的和隨機的思想政治教育，大致可分為以下幾個時期：潛在期，發生期，發展期，善后期。

（1）潛在期的思想政治教育主要是指公共危機事件尚未發生或沒有公共危機事件發生的跡象時所采取的思想政治工作，主要體現預防為主的原則，通過對高校學生以及教職人員在潛伏期進行思想政治教育，可以最大程度的增強高校人員對于高校公共危機事件的認識以及一些簡單的處理方法。

（2）發生期的思想政治工作主要是指在公共危機事件剛剛開始發生，尚未引起重大后果的時期所采取的思想政治工作，主要目的在于通過及時的思想政治教育，能夠盡快的穩定局勢，降低群眾的恐慌，最大程度地減少人員傷亡、精神受創以及財產損失。

（3）發展期的思想政治工作主要是指在公共危機事件在發生后并未及時止住，有發酵跡象或已經開始發酵的時期所采取的思想政治工作。主要目的在于通過思想政治教育，盡量的安撫受傷人員及家庭的心靈創傷，并緩解其他高校人員的不安和擔憂心理，將所發生的公共安全事件所造成的影響降到最低。

（4）善后期的思想政治工作主要是指在公共危機事件已經得到解決或已經處于可控范圍之內的時期所進行的思想政治教育。其主要目的在于通過對發生的公共危機事件進行反思與整改，進一步完善高校的公共危機事件管理制度，避免再次發生類似的事件，從而提高高校的公共危機事件管理水平。

4小結

伴隨著社會主義現代化的不斷發展，高校危機意識的教育管理工作只有不斷改革，不斷提升，才能適應新的環境。才能加強學生的綜合能力素質建設，為祖國建設輸送高素質的人才，實現中華民族的偉大復習。

參考文獻

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篇8

關鍵詞:

公共危機管理;轉型期;路徑

隨著時代的飛速發展，公共危機事件頻繁發生，例如:非典、9•11、搶鹽風波等危機事件，嚴重影響國家安全、穩定與發展。本文通過對中國轉型期公共危機管理路徑進行研究，使得社會、政府以及民眾在面對危機事件時能夠從容應對，處理好危機，為構建和諧社會、美麗中國提供條件。

一、公共危機管理的一般概述

危機最初源于西方，《韋伯辭典》將“危機”一詞定義為有可能變好或變壞的轉折點或關鍵時刻。［1］羅森塔爾(Rosenthal)認為危機是一個過程，他認為危機是對社會系統的基本價值和行為準則架構產生了嚴重的威脅，所做出的關鍵性決策事件是在時間壓力和不確定性極其高的情況下進行的。［2］張成福認為:“危機是這樣一種緊急事件或者緊急狀態，它的出現和爆發嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產、環境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應對。”［3］一般而言，無論哪種危機，只要涉及到較大規模的公共利益，需要公共部門的介入，便可劃入到公共危機的范圍。本文認為公共危機就是指發生的危機事件，需要政府等公共部門運用公共的人力、物力、財力等迅速及時作出決策，應對和處理的危險境況和非常事態。那么公共危機管理就是以政府等行政部門以及其他公共部門利用公共權力，有組織、有計劃的整合公共資源，有效預防、處理和消弭公共危機的管理過程。從其含義中我們也可以發現公共危機管理的政府主導性;應急和預防性;權變性;公益公共性等特點，這些特點可以幫助我們更好的認識公共危機管理的性質。

二、公共危機管理現實性淺析

理論與實踐相結合，我們分析中國轉型期公共危機管理的路徑，就要對其現實性狀況進行探究，下面分而述之:

(一)轉型期中國公共危機管理現狀

美國學者塞繆爾•亨廷頓曾指出:“現代化孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂”。［4］充分認識我國處于社會轉型期這一國情，大大便利了我們分析公共危機管理目前所面臨的境況。首先，公共危機應急預案體系已經基本建立，卻忽視預警機制構建公共危機應急預案的構建已經引起了政府的重視，特別是SARS后，“一案三制”計劃及時提出并得到有效實施。經過多年努力，我國公共危機應急預案體系基本建立，卻缺少對危機的事前預防，缺乏公共危機管理戰略規劃。其次，公共危機管理組織部門體系漸趨完善，但存在各自為政，缺乏整合建立公共危機管理組織體系是完善政府職能的基本要求。在社會轉型期，為應對公共危機管理要求，政府各部門之間、政府與政府之間必須權責明確、職能分離、各部門協調統一，運轉高效的結合在一起。但中國長期以來就沒有一個專門獨立設置的公共危機管理機構，所以當公共危機事件爆發后政府各部門往往各自為政，缺乏整合、高效的管理。再次，公共危機管理法律法規體系初具規模，但缺乏統一的緊急狀態法面對公共危機事件，實現政府危機管理的法制化是必須和必要的。建國后我國從出臺制度，與公共危機管理有關的一系列的法律、法規以及規章條例等相繼頒布并不斷完善，中央到地方的公共危機法律規范體系初步構建。但缺乏統一的緊急狀態法。最后，公共危機信息體系初步建立，但信息監督制度缺位隨著信息渠道的增加，公共危機管理取得信息的資源得到有效整合。公共危機災害數據庫已經在部分城市和地區建立起來;同時公共危機信息制度已經建立。但為了自己的仕途，某些官員，往往對一些危機信息采取壓制甚至隱瞞的做法，這樣就造成了信息渠道不暢通，另外信息監督的缺失也使危機信息的獲取喪失了真實性。

(二)轉型期中國公共危機管理缺位因由

1、政府與公眾的公共危機意識薄弱

長期以來，政府或公眾在面對危機時總是存著一種僥幸的心理，認為危機輕易不會發生或者即使發生了也不會造成多大的損失，殊不知正是這種僥幸的心態，有多少危機事件在萌芽時期未被消滅，最后演變成災難，損失慘重。而正是因為政府的輕視思想，缺乏對社會公眾危機意識的教育，使得社會公眾的危機防范意識、自我保護意識和能力十分薄弱。因此，政府要采取措施加強國民的危機風險防范意識的培訓。

2、公共危機應急組織管理體制不健全

雖然我國的公共危機應急組織管理體系已經基本建立，但是絕大多數城市往往設立一個沒有獨立的辦公地點，缺乏獨立辦事的空間以及專業的辦事團隊的應急指揮中心。因此在面對危機時，各種社會力量和公共資源很難被統一起來有效利用。這不僅造成了資源的浪費，而且因為應急組織機制構建的不完善，領導組織很難樹立其權威，更不利于各個組織的協同合作了，所以目前當務之急是要重建國家應急管理體制。

3、政府信息公開度和透明度不足

在危機事件爆發后，越早發現、越早報告、越早處理可以高效的減少危機所帶來的危害以及損失。那么信息及時、可靠真實的獲取至關重要。但是受到政績與仕途掛鉤的傳統觀念的影響，一些官員有可能會隱瞞某些重要的信息，更有甚者，捏造信息，從而造成信息源的失真，使得政府或者社會公眾在獲取信息時出現懷疑的心態，那么，在面對危機時，受信息權威性的缺失，很難根據現有的信息作出高效而迅速的反應，應對危機。信息渠道的受限以及信息可信度的降低，都會造成公共危機管理的困難。

4、政府與社會公眾的協作機制闕如

政府與社會公眾之間的協作機制也就是政府與政府、政府與社會公眾之間相互的組織與協調、合作。針對我們對公共危機事件原因以及現狀的分析，它的解決處理不能僅靠政府部門一部之力，需要其他部門或者組織的通力合作，但就目前情況而言，我國的社會公眾的參與程度較低，參與意識匱乏，還沒有形成人人參與的救援隊伍。而且我國目前的政策制度對非政府組織、智囊團、盈利性組織等等第三方組織它們的發展都有相應程度的限制，這也是在完善危機管理需要關注的地方。

三、轉型期完善公共危機管理路徑淺析

通過以上的研究分析，了解到我國公共危機管理面臨著多種問題，那么我們采取什么措施來解決呢?下面簡要述之。

(一)增強公民與政府的公共危機意識

意識的能動性告訴我們公共危機意識薄弱會加重危機的破壞力，而公眾公共危機意識是可以通過學習來提高的:首先，我們可以增強公民學習意識，通過積極的培訓、訓練將公共危機意識、管理理念逐步滲透到公眾的生活中，增強對公共危機的認知。另一方面，可以搭建危機管理教育機制。通過危機案例教學，了解各種危機產生、發展與消亡，通過不斷的學習，增強危機應對能力。

(二)加強公共危機管理的法制建設

我國是法治化國家，但是危機應急法制不健全，缺乏統一的緊急狀態法是我國目前面臨的一大難題。為此，我們可以一方面，完善公共危機管理法制化的基礎。憲法是國家的根本大法，公共危機管理法制化建設也要以憲法為根本，相應增加公共危機管理條款，為政府依法實施危機管理提供母法法源。另一方面，對政府在進行公共危機管理時責權利進行規定。使得政府享有的權力不被濫用，同時明確其程序可以使政府在處理危機時有序可循。

(三)加強公共危機管理的體制建設

當前中國的危機管理體制主要面臨各自為政，缺乏整合的難題，因此，我們可采取如下措施:首先，完善公共危機管理的領導組織體制。由于公共危機管理的突發性，在面對時需要迅速作出決策，這就需要一個能夠統一指揮的領導機構，并且該組織要能夠使的各個職能部門合理分工，明確各部門責任。其次，建立完善的公共危機管理組織網絡系統。從組織的角度來講，危機發生后政府及其他公共組織能否及時、高效的處理危機有賴于危機管理的組織網絡，這種網絡以政府為核心，并能夠最大可能調動社會資源，形成社會整體的危機組織網絡。

(四)加強公共危機管理機制建設

目前我國危機管理預警機制遭到忽視，而這卻是我們處理危機的先機。首先，建立公共危機管理預警機制。政府管理的目的是“使用少量錢預防，而不是化大量錢治療。”［5］預警機制正是體現和實現了這個目的。防患于未然，可以培養危機意識或對危機進行監測來預防危機的發生。其次，建立公共危機管理救治機制。危機發生后政府及社會的及時處理是危機管理的核心。政府應采取果斷措施力圖消除危機帶來的損失或恐慌。我們可以實施危機隔離、啟動應急計劃、安撫民眾心理等措施達成目標。最后，建立公共危機管理恢復機制。危機是一個具有生命周期的階段性過程，救治結束并不意味著危機階段的終結，而是進入了一個新的階段:恢復階段。在此階段，我們要通過調查危機根源、建立和健全災害心理援助制度、實行國家援助來恢復社會秩序。

(五)完善公共危機管理信息披露制度

由于政府信息公開度和透明度不足是我國目前公共危機管理面臨的一大難題，所以我們要完善公共危機管理信息披露制度。首先，建立公共危機管理的信息匯報制度。無論是危機的預警，救治還是重建，必須有準確而全面的信息作為支撐。我們可以運用現代科學技術建立高效的信息收集系統，確保信息的時效性、準確性、多途徑性。其次，建立公共危機管理新聞制度。危機信息的獲取渠道太多，作為普通大眾的我們很難識別真偽，建立公共危機新聞制度，可以通過確定危機事件發言人是否有代表性，確認其信息是否真實可靠，是否具有權威性。并且還能夠建立與廣大新聞媒體的良性互動關系。綜上，面對國際和國內許多嚴峻的問題和中國的現實情況，轉型期完善公共危機管理的路徑研究刻不容緩。

作者：董蕾 單位:蘇州大學

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篇9

一、公共危機管理里的主體——政府

公共危機管理的主體是政府，危機事件對公共安全構成最直接的威脅，而政府作為公共服務的提供者和公共事務的管理者，它必然要承擔危機管理的職責；而且政府擁有大量的社會資源，這使得它在整個危機管理過程中起著核心作用。危機管理的綜合協調部門主要應該由政府投資建設、管理、使用，政府應把危機管理意識灌輸到全社會，要把危機管理上升到一個國家戰略的高度來認識，把這作為政府的使命和責任之一。憲法授權政府具有危機管理權力，并限定了其職責；同時政府專門出臺了危機管理法，把各種危機的管理都納入到統一的程序和制度當中。國家為了提高危機管理的有效性，成立專門的危機管理機構。政府在社會危機處理的一般機制中處于核心地位，政府作用是否得到有效地發揮直接決定了危機處理的成敗。

二、公共危機管理中的營利組織

營利組織是危機管理過程中不可或缺的重要組成部分。很多突發性事件往往發生的地點就在某一營利組織所管轄的區域內，這是營利組織作為危機事件的第一目擊者和第一應急者，在做好和政府以及相關職能部門的信息通報的同時，理應自己首先組織搶險救災工作。重大突發性事件發生后，受災地區的營利組織作為災害的直接利益相關者，他們自身的危機管理素質和抗逆水平直接關系到是否能夠有效減少災害帶來的生命財產損失，而受災地區以外的私人組織作為社會資源的一個重要組成部分，在必要的時候，也應該積極通過各種方式向災區提供各種資金、物資、技術設備、人員等各方面的幫助。在危機管理活動的各個階段，不僅是政府的危機預警、監控機制和快速反應機制的建設和運轉，而且在日常的社會危機意識的培養、民眾技能的訓練以及在之后的恢復重建工作中，都需要各種類型的營利組織積極配合。

三、公共危機管理的重要手段——媒體

作為一個獨特的公共資源和社會力量，大眾媒體在人類社會發展過程中扮演著重要角色。它滲透到社會生活的各個方面，對人類的社會環境、生活方式、思維模式、價值觀念、文化結構、教育發展、精神世界等等各個方面產生了重要的影響。媒體所具有的強烈的社會公共色彩，使得它承擔著輿論導向和穩定社會的責任，成為社會心理狀態的指示器。特別是在社會突發性危機事件的處理應對中，由于報道內容的特殊性和信息傳播帶來的巨大社會擴散效果，更需要危機管理者與媒體做深入的溝通、社會動員的措施，喚起社會對危機管理主體應對危機所作出努力的支持和認可。在危機潛伏期的事前管理階段、危機爆發期的危機過程管理階段、危機恢復重建期的善后管理階段，危機管理主體都應當建立完善良好的危機溝通系統，主動尋求與媒體合作，建立與媒體之間暢通的交流渠道。

四、公共危機管理中的合作力量——國際組織

隨著全球經濟一體化趨勢和信息技術的發展，國際交往日益增強，這也對現有各國獨立的政府危機管理職能提出了嚴峻挑戰，因此，加強全球合作、利用國際力量應對各種全球危機也就顯得極為迫切。當前各國政府面對的很多危機，起因和后果往往都具有國際型，因此加強國際合作一方面各國間可以獲得更多諒解，有效消除危機，恢復社會秩序，重建文明世界；另一方面通過各國協同努力，可以提高危機救災效率、降低救災成本。

五、公共危機管理中的社會公眾

危機事件不僅是對政府能力的挑戰，更是對社會整體能力的綜合考驗。一般情況下，社會公眾都是危機事件的直接威脅對象。因此，公眾的生命財產安全是公共危機管理最為重要的內容，而社會公眾自身危機意識，危機預防能力和應對能力就決定了危機管理的質量如何。在危機管理過程中如何發揮公眾的作用，挖掘公眾的參與能力，是非常重要的一個環節。因為，在大多數情況下，公眾是社會危機預警的發出者。另外，公眾也是很多危機處理的直接參與者。不僅如此公眾還是最可靠的危機反饋者，他們能夠幫助政府及時掌握危機動態、參與救援、反饋信息、總結經驗。

六、以社區為平臺促進公眾參與

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（二）公共政策。公共政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現一定的社會的政治、經濟和文化目標，所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、措施、辦法、條例等的總稱。公共政策是目的性很強的活動，它是為解決某一具體政策問題而制定的，必須付諸實施。

（三）政府危機管理與公共政策。公共政策制定是政策決策者以一定的理論原理和價值觀念為指導，對已確認的政策問題進行科學策劃、統籌安排、做出對策，使其轉化為行為規范的過程。政府危機管理是針對突發事件的管理，它可以及時有效地處理危機，恢復社會穩定。在政府危機管理中，政府可以通過提高公共政策制定的科學性及其良好績效，不斷提高政府管理水平，有效處理危機。

二、當前我國政府危機管理存在的問題

早在2003年SARS之后，中國就在加速突發公共事件應急機制建設，各級政府制定了有關自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的應急預案。2007年11月1日，國家突發事件應對法正式實施，明確我國要建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。但這次雪災所暴露出的問題表明，目前我國的應急體制并不樂觀，在面對復合性突發事件時政府的危機管理能力還有待進一步提高。

（一）政府危機管理機制不完善

政府危機管理機制包括預警預防、應急反應、評估恢復三個階段的機制，其中預警機制和快速反應機制是兩項最基本的制度。目前，我國沒有建立專門的預警機制和預測機制，不能將危機的前期控制過程納入各級政府長遠的戰略目標、規劃與日常管理中，危機的信息預警能力不足，以致政府處理危機事件時比較被動。另外，對危機事件的快速反應機制也不能完全適應危機管理的要求，主要表現為應急反應遲緩，跨部門協調動員機制不順暢。在各級政府之間應急管理職責的劃分、應急響應過程中條塊部門的銜接配合等方面，還缺乏統一明確的界定、尚未完全形成職責明確、規范有序的分級響應體制。

（二）政府危機管理機構不健全

我國現有的政府危機管理系統主要依賴于各級政府的現行行政機構，危機爆發時，一般是針對特定危機，由中央政府或省級政府、有關部門設立臨時機構。這種臨時性機構不能對危機準確預測和預警，加之缺乏政府危機管理專業人員以及缺乏對危機事件的處理經驗，嚴重影響了危機的處理效率。此次發生在南方各省的自然災害表明，我國現行的以部門為龍頭的突發事件應對組織機制存在很大問題，各級政府下屬的應急辦公室只是一種協調性機構，還不能真正具有統一組織、指揮和協調各種突發事件應對工作的能力。在應對突發事件時，還存在以部門職能為中心的部門主義傾向，缺少單一的應急指揮組織管理系統。

（三）應急預案缺乏情報學支撐

應急預案應該是情報學基礎上的研究成果。應急體系的建立和運作，可以視為一個復雜的信息系統和情報分析系統，缺乏情報學基礎就會導致信息不暢，難以作出科學的決策。此次雪災也暴露出在處理公共危機時信息不暢，部門和地方應急機制不夠協調、部門與部門之間缺乏有效溝通的問題。1月25日京珠高速公路之所以出現嚴重大堵車，與各方通車信息混亂有關，致使許多不知情的車輛進入湖南后無法出去。

（四）政府和公眾危機意識淡薄

長期以來，人們的安全觀一直固守傳統的國防和外交安全，而忽略了經濟、生態、信息、文化和公眾安全等方面的安全問題。政府部門對全社會防范風險和應急管理處置的教育、培訓和演練工作不夠，社會危機意識、風險防范意識、自救互救知識和能力、主動參與程度都十分薄弱。早在全國降雪的初期，1月份時，有些地方還在贊嘆瑞雪兆豐年，沒能對大雪成災有預期，更沒有將雪災與全國春運結合在一起全盤考慮，加之五個關于自然災害救助的國家應急專項預案中，并不包括雪災，所以導致了這一復雜性的全國性災難。

（五）政府危機管理投入不足

由于我國政府在危機管理中缺乏危機意識，沒有對危機的來臨做好科研、組織、人力、物力、信息等各方面的準備，在公共管理服務方面的投入嚴重不足，特別是應對危機事件的公共財政支出存在許多問題，導致在危機出現時，各級政府不得不臨時集中各類資源，臨時研究。

三、我國政府危機管理中的公共政策制定

在一個國家的社會生活中，危機不可能絕對避免，但卻可以管理控制，以減少危機的發生數量，把危機帶來的損失降到最低。現階段，我國正處于危機多發期，政府要加強危機管理就必須對其全過程實施控制管理，在危機預警預防階段、應急反應階段、評估恢復階段分別采取相應措施，健全各方面的制度和機制，努力構建全方位的危機管理系統。

（一）預警預防階段

從危機管理的目的和效果來看，危機預防比危機處理更重要。加強危機的預警和預防，就能最大限度的減少和避免危機的發生，并預見可能發生的危機，采取有效的應對措施。

1.建立危機預警機制和應急救治機制。各級政府必須將危機管理寓于日常的制度建設和管理之中，建立完善的符合本地實際的危機預警機制，明確各部門的工作職責，建立快捷、通暢、及時、準確的溝通渠道，樹立正確的危機意識，未雨綢繆，防患于未然。

2.建立統一的危機處理指揮機構和協調機制。我國目前正在推進的“大部委制改革”的思路，很適合改革現行突發事件應對組織體制的要求。可考慮設立集中統一管理突發事件應對工作的具有大部委性質的“應急管理委員會”（或者“應急部”），設立常設性、專門性的危機預警部門，對危機事件進行正確的認識和把握，制定長期危機管理計劃，加強各級政府、各部門之間的協調能力。

3.建立危機管理教育、培訓系統。政府、學者、科研部門應通力合作，加強對政府危機管理的研究，為危機管理提供理論基礎和依據。要加強對政府官員的危機教育和危機處理培訓以演練，增強干部危機管理的能力。此外，政府還應通過社區、學校等機構加強對公眾的反危機宣傳和訓練，普及有關危機知識，提高民眾應對危機的能力。

4.加大政府危機管理的投入力度。各級政府應該根據公共風險來決定財政支出，合理地調整公共財政支出范圍，專款專用，確保應對復雜危機事件的正常運轉。

（二）應急反應階段

危機出現后，政府運用所有資源開展危機救治，及時啟動應急預案，采取有效措施，遏制危機的發展和升級，迅速解決危機，恢復社會的正常秩序。

1.迅速啟動應急反應機制。政府應依據相關法律規定，采取多方面非常態管理措施，積極查找危機產生的根源，加大政府干預的力度，制定和執行帶有強制性的政策，及時化解危機。“在社會面臨危機的時候，由政府出面的有效組織、協調和調控是迅速控制危機，將危機損失降到最低程度的最重要保證。”

2.及時公正地信息。正確引導媒體進行公正的報道，將危機事件所涉及的公共信息及時、全面、準確地向公眾披露，避免社會的恐慌，穩定公眾的信心。要建立公共危機溝通機制，建立新聞發言人制度，通過召開例行的新聞會，公布信息，提高政府工作透明度，滿足公眾的知情權，并告知公眾在危機事件中的注意事項。

3.加強政府與社會的合作。整合各類社會資源，發揮非政府組織和公眾的參與作用。在危機處理的過程中，社會公眾參與、尤其是非政府組織充當志愿者參與，將對危機事件應急救助起到重要作用。

（三）評估恢復階段

危機消除后，各級政府應認真分析危機產生的原因，及時總結經驗，吸取教訓，并科學地評估各種應對危機的預案和危機處理措施，不斷加以改進和完善。

1.重塑政府形象。當人們度過危機后，政府應做好危機后的溝通工作，向公眾承諾今后的措施，表達政府的誠意，安撫公眾的恐慌心理，恢復公眾對政府的信心。

2.強化責任追究。在應對重大突發性危機事件中，各級政府要建立政府官員承擔與職權相應的政治責任、行政責任制度。當政府公務人員不能履行或背棄責任時，必須受到相應的行政懲處。

3.建立評估機制。政府應聘請有關方面的專家和學者組成危機評估小組，進行有關方面的技術鑒定、事故分析和財產損失等方面的評估工作。對危機處理全過程工作進行評估，總結經驗教訓，分析存在問題，提出解決方法，為以后危機管理做好充分的準備。

總之，面對錯綜復雜、難以避免的各種突發危機事件，作為承擔公共事務管理者和公共安全責任者角色的各級政府，必須制定出最有效的公共政策，以最快的速度、盡最大的努力化解各種危機，保障國家、社會和公眾的安全。

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