鄉村治理的思考模板(10篇)

導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇鄉村治理的思考，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

1研究背景

“精準扶貧”理念是2013年11月在湖南湘西考察時提出的，這也是第一次把精準扶貧上升為國家政策。根據我國貧困標準統計，目前還有7000多萬貧困人口，而這些貧困人口幾乎都生活在農村，因此農村是扶貧開發的主戰場，農村強則中國強，農民富則國家富。

鄉鎮政府作為中國最基層的國家政權直接面對并服務于廣大農民，是國家與原子化農民之間的“緩沖帶”、“安全閥”。這里所說的鄉村治理也就是轉型后鄉村治理，即后農業稅時代的鄉村治理。在鄉村治理背景下對精準扶貧進行研究，則更利于提高扶貧資源在農村的利用，從而促進小康社會的實現。

2鄉村治理轉型后對精準扶貧的影響

2.1鄉村治理主體的改變

農業稅改革前，鄉鎮政府被稱為全能型政府：收稅收費、計劃生育、招商引資、社會治安無所不包。但是農業稅費的改革后對鄉鎮政府形成了新的權力和格局，鄉鎮政府在免除農業稅的治理中幾乎不再有收入利益可言，對村莊治理進行全面干預不但沒有足夠能力，也沒有了積極性和動力。在黑龍江省同樣出現類似狀況，自稅費制改革后，許多地方的鄉鎮政府轉變以往做法，轉而支持村民自治。在村民自治的過程中，治理主體很大程度落到了村莊精英肩上。在扶貧過程中，救助資金以及扶貧項目一般都要通過村莊精英來完成。隨著扶貧政策的貫徹，村莊精英的功勞是首屈一指的。但是事物有兩面性，由于人性的自私性，村莊精英在識別貧困戶時可能存在不公平性，列為貧困戶的不一定是真正的貧困者。在農村，村民文化水平低，思想意識落后，即使明白不公平性，也是跨級“鬧”鄉鎮府、縣政府。上一級無暇村級矛盾，很多不滿也是不了了之，致使真正貧困戶久久不能脫貧。

2.2鄉村治理環境的變化

隨著工業化和信息化的到來，農村的社會結構開始分化，社會人口開始出現大規模的流動性，進城務工成為當代農村青年的致富之路。這種“離土離鄉”的變化使村莊成為空心村，尤其是在貧困村，空心化更為嚴重，留在村莊大多是老弱病殘和鰥寡孤獨，沒有年輕力壯的青年做支撐，對產業扶貧的執行產生了阻礙。F村是國家級貧困村，土壤肥沃，陽光充足，適合萬壽菊的種植，鄰鄉H村因萬壽菊項目的開展，整村實現了脫貧。看到H村的成效，在鄉鎮府以及村干部的努力下，也引進了萬壽菊項目，但是村民參與度并不高，尤其是貧困戶更是不敢嘗試，此產業項目在F村難以執行的一個主要原因就是有能力的、年輕力壯的村民流失嚴重。此村沒有產業扶貧的支撐，只依靠低保和社會救助的方式只能解決一時之急，并不能實現真正脫貧，而且返貧嚴重。

2.3鄉村治理財政制度的轉變

農業稅費改革后，鄉鎮政府從向下“收錢”變成了向上“要錢”，此后出現了“窮財政”與“有所為”、“權利小”與“責任大”、“政策好”與“遺憾多”等矛盾。這種“鄉財縣管”的財政管理體制和嚴重的村級債務，使鄉村治理變得心有余而力不足，特別是在貧困村，村級負債甚至高達百萬。從當前致貧的原因來看，呈現出共性因素和個性因素并存的特點。從共性因素看，許多貧困村、貧困戶在交通、用電、水利等基本生產生活條件方面仍很困難。打贏脫貧攻堅戰必須繼續推進開發式扶貧，加大貧困村基礎設施建設、產業開發和生態治理的支持力度。但是僅依靠扶貧資金加強基礎設施建設是遠遠不夠的，還需要鄉鎮財力的支持，因鄉鎮財力“空殼化”，無力實現“有所為”。X村是國家級貧困村，走訪X村時，發現道路泥濘、房屋破陋，農田中水利設施落后，遇大雨天，則會出現“水漫金山”狀況，有的貧困戶家中，一年下來，顆粒無收也不是罕事。

從個性因素來看，針對致貧原因的多樣化、個性化的特點。要結合實際，逐村逐戶分析致貧原因，找準“病因”，對癥下藥。比如對于具有勞動能力的貧困戶，可以利用專項扶貧資金鼓勵其創業。但是除專項扶貧資金前期的支持外，鄉鎮政府財力卻無力支持貧困者創業的后續工作，如發展進入困境期，鄉鎮政府是否有能力幫其度過困難？創業失敗后又何去何從？沒有強大的財力支持，就不能做到善始善終。

3基于鄉村治理思維的對策建議

3.1加強治理主體的監督

村民自治是我國鄉村治理的大勢所在，村莊精英也將成為村莊治理的領導者。因此，加強對扶貧資源的立法監督必不可少，同時還要增強村莊精英為人民服務的大局意識，以帶動貧困戶脫貧為使命。另外，要對農民加強權力意識宣傳，自下而上形成監督體系，做到“真扶貧、扶真貧、真脫貧”。

3.2改善治理環境

“空心化”的農村現狀嚴重影響到了扶貧項目的進行，因此要結合農業政策，鼓勵優秀的進城務工人員返鄉創業，為他們提供小額貸款的便利條件、技術支持等相關扶持。此外，要加強手工業的發展，例如借鑒山東農村脫貧模式，聯系一些半成品加工工廠，在村莊開設手工作坊，使貧困者在閑暇時期可以有事可做，既不用遠出，又可以增加家庭收入，還可以改正農村的不良風氣。

3.3設置治理資金鼓勵

除扶貧資金外，還應按照貧困村人口數量、貧困程度。國家應適度加大鄉鎮政府的財政掌控能力，完善農村基礎設施建設，同時要加強資金利用的監督。鼓勵貧困戶參與產業項目發展，從“輸血式”救助變成“造血式”自救。對于治理發展較好的村莊，應給予一定的資金獎勵，提高更多村民的積極性和創新性。

參考文獻：

[1]何曉杰.“后農業稅時代”的中國鄉村治理：以東北鄉村為研究視域[M].北京：人民日報出版社.2013.10

篇2

吉林電視臺鄉村頻道自2001年開辦以來,一直受到各級領導的關懷指導與大力扶持,經過多年努力,逐步建立起一支政治立場堅定、業務水平精湛、諳熟三農情況的高素質采、編、制、播人員隊伍,他們諳熟“三農”政策,了解“三農”新聞傳播規律,掌握過硬的新聞采編技能,能打硬仗、善打硬仗,這是鄉村頻道部分欄目試行制播分離的人才資源。

鄉村頻道通過多種方式,更新改造采編制作設備,努力改善節目制作的硬件條件,使節目拍攝制作水平不斷提高。此外,在各方面的大力支持下,鄉村頻道采取了微波傳送與有線傳輸相結合的覆蓋方式,實現了雙網無縫覆蓋,鄉村頻道的電視節目不僅能夠覆蓋吉林省的所有地市,而且黑龍江、遼寧、內蒙古等鄰近地區也能夠接收到,先進的技術設備、全面的信號覆蓋是鄉村頻道推進制播分離工作的重要物質資源。

8年來,鄉村頻道創建了一批在觀眾心中知名度、美譽度較高的節目品牌,如《鄉村四季12316新聞眼》《我是農民》《農村俱樂部》《二人轉總動員》等欄目,節目類型包括新聞資訊、人物訪談、民間曲藝等,積累了一大批寶貴的節目資源,先后獲得數十項全國及省級電視節目大獎。這為制播分離提供了節目與品牌資源。

近年來,頻道自辦節目比重不斷上升,節目樣態日益豐富,節目編排更加合理,節目知名度、頻道美譽度和整體影響力不斷攀升,廣告收入連創新高,頻道排名位次不斷前移,以二人轉為主的自辦綜藝類節目、以《鄉村四季12316新聞眼》為代表的自辦新聞節目和以《先鋒劇場》為代表的電視劇場在全省各地擁有一大批的鐵桿忠實觀眾群體,先后有多家有實力的企業多次主動上門商談,尋求以冠名播出、合辦節目等形式合作。廣大受眾對鄉村頻道的高忠實度和高滿意度、社會各界對于鄉村頻道發展前景的看好和加強合作的迫切愿望為鄉村頻道實施制播分離提供了收視資源。

截至2009年上半年,鄉村頻道在吉林省網的收視份額排名已經躍升至所有頻道的第4名,實現了吉林省廣電局、吉林電視臺領導制定的“把鄉村頻道建設成第三大頻道的目標”。吉視鄉村頻道排名位次和社會影響力的大幅提升,為鄉村頻道吸引社會資金合作開辦節目試行制播分離奠定了初步基礎。

二、鄉村頻道實施制播分離的主要做法

吉視鄉村頻道領導班子根據吉林省廣電局和吉林電視臺領導的指示,認真研究國家廣電總局發展研究中心編制的《廣播電視制播分離改革研究報告》,認為推進制播分離的關鍵在于對外整合資源和建立健全內部管理制度,而鄉村頻道通過近幾年卓有成效的改革,與社會單位密切合作,在資源整合、聯合和合作方面,在頻道內部管理制度建設方面都取得了較大進展。其中,整合資源是前提和基礎,走向聯合是紐帶,建立合作關系是目標,管理制度建設是保障。

(一)整合:民間曲藝資源的發掘和利用

早在2006年,鄉村頻道領導班子就把深度挖掘、整合以二人轉藝術為代表的東北民間曲藝文化資源作為重點工作之一,下大力氣以電視傳媒的力量整合、挖掘、引導和規范二人轉藝術,調動、引導社會資源配合節目生產和制作,用現代技術手段進行節目精細包裝,嘗試邁出“制播分離”工作的第一步。首先,對原《鄉村戲苑》欄目進行大幅改版,把長春市當時最為火爆的三家民營演出劇場的所謂“原生態”二人轉移植到電視屏幕,既尊重了當時市場客觀規律,又推動了二人轉事業的發展,極大豐富和滿足了廣大電視觀眾的文化需求,起到了事半功倍的效果,在競爭最為激烈的晚間黃金時段,展現出獨特的優勢。其次,鄉村頻道2007年趁熱打鐵,借勢造勢,舉辦了帶有公益性質的吉林省首屆二人轉大賽,本次活動為挖掘整合民間二人轉藝術、普及二人轉知識,調動群眾參與二人轉的積極性,挖掘二人轉新星、豐富農村百姓業余文化生活起到了重要的作用。第三,2007年9月,吉林省二人轉專業劇團節目匯演在白城舉行,鄉村頻道全程參與,精心錄制、編輯了大量優秀二人轉節目,并和專業劇團的二人轉創作人員、演員建立了聯系,共同探討利用電視等現代傳媒手段,推廣、普及二人轉藝術,達成合作意向。至此,鄉村頻道與活躍在吉林省二人轉藝術界的三支力量(即民營商業劇場、專業劇團和二人轉愛好者)全部建立了聯系,開展了形式多樣的互惠合作并形成了系統化、專業化和規模化,吉林省豐富的二人轉資源以積極、健康的全新形象通過電視媒介的整合贏得新的發展機遇和良好的社會評價,與這些演出單位良好關系的建立也為鄉村頻道下一步的市場化發展運作奠定了良好基礎。

(二)聯合:與社會錄制資源的合作

在節目資源初步整合的基礎上,2008年7月,鄉村頻道與吉林省二人轉協會聯合舉辦了“吉林省首屆二人轉頒獎暨認證大型文藝晚會”。借助此次大型電視活動,鄉村頻道獲益良多。首先,大大提高了鄉村頻道的知名度和影響力,促進鄉村頻道競爭力的提升;其次,穩固了鄉村頻道在二人轉藝術界和“轉迷”中的獨特地位,建立了深系,形成了二人轉節目品牌;第三,以此活動為契機,衍生創建了新的曲藝品牌欄目《二人轉大賽》,豐富了鄉村頻道欄目架構;第四,在電視活動的合作社會化和運作市場化方面積累了寶貴經驗。首屆大賽之后,不斷有商家主動上門尋求合作,經過仔細甄選,擇定了一家藝術培訓學校作為合作方,對方提供包括冠名贊助等優厚條件,支持鄉村頻道《二人轉總動員》欄目組舉辦吉林省第二屆二人轉大賽,現正在進行中,已經吸引了來自吉林、遼寧、黑龍江、河北、內蒙古等地的選手自發自費前來報名參賽,成為區域性品牌節目。以二人轉大賽獲獎簽約選手和省內其他知名曲藝演員為骨干,鄉村頻道《農村俱樂部》欄目組開展了“建設社會主義新農村”系列下鄉演出活動,節目收視效果良好,受到實力商家的關注,投入大筆資金贊助。現在,鄉村頻道僅《二人轉總動員》和《農村俱樂部》兩個欄目組就吸引了總額超過300萬元的商家贊助節目制作播出,使欄目組獲得了充足的資金來源,為節目質量的進一步提升提供了物質保障。

(三)融合:引進社會資本

在深入發掘整合東北民間曲藝資源的基礎上,2009年吉視鄉村頻道與吉林本土有豐富農村生活積淀且具有敏銳時代感的編劇合作,由鄉村頻道多年深入農村基層采訪的記者提供鮮活素材,以真人實事為基礎,編劇為鄉村頻道量身創作出《樂呵屯里的樂呵事》電視欄目劇本,鄉村頻道獨家買斷劇本版權。鄉村頻道與北京共和智力文化傳媒公司合作,對方提供拍攝資金,鄉村頻道提供劇本、導演和部分演員(由鄉村頻道部分節目主持人、二人轉大賽獲獎選手和鄉村頻道簽約演員以及本土影視明星組成),雙方共享版權和收益,現在首部30集正在鄉村頻道熱播,觀眾和業界專家反響熱烈,評價良好。本部欄目劇的運作方式,體現了鄉村頻道制播分離思路的大膽嘗試,實現了節目制作成本最低化和生產效益最大化。

現在,鄉村頻道通過幾年來對吉林省二人轉藝術資源有計劃、有步驟的挖掘、整合和規范,形成了獨樹一幟的二人轉曲藝節目品牌,同時引領、完善和保護了二人轉這一歷史悠久的非物質文化遺產,滿足了觀眾的收視需求,擴大了鄉村頻道影響力,吸引了眾多優質廣告客戶,促進了二人轉藝術的健康發展,實現了多方共贏。目前,鄉村頻道制作的二人轉節目除在本頻道播出,還以可觀價格外銷到黑龍江電視臺公共頻道等電視媒體,同時也與沈陽、河北、安徽等地的電視臺達成節目銷售意向,具體細節正在洽談中。鄉村頻道外銷節目的收益基本可以彌補節目的拍攝編輯制作費用,初步建立了“以節目養欄目”的良性循環模式。值得注意的是,鄉村頻道這一成績的取得,正是在以趙本山為代表的遼寧電視臺曲藝節目銷售與收視火爆、吉林電視臺和長春電視臺部分頻道紛紛購買的情況下獲得的,也充分表明鄉村頻道經過幾年扎扎實實的努力,形成了自己的二人轉節目品牌和節目研發運營機制,具有良好的前景和廣闊的發展空間,在一定程度上和部分方面初步具備了和省外同類節目抗衡并取得優勢的競爭實力。

(四)考核:點成本制度建設

在推進制播分離改革進程中,建立節目成本監控機制是重要的一環,鄉村頻道在這方面也具備了一定的基礎。

早在2008年,為促進頻道各欄目組增強競爭意識,經頻道班子研究決定,針對頻道各自辦欄目和電視劇場開始試行“點成本”考核制度,2009年根據執行情況做出適當修正。實施點成本考核的數據是依據臺總編室提供的各欄目及各劇場在2007年度和2008年度省網及市網的全年平均值并根據新調整的播出時段和播出密度等情況適當修正,在現有的四個數據中選取三個,分別是省網的收視份額、市網的收視份額及收視率。以各欄目組2008年1月份報賬總額為基數(不含設備、磁帶及辦公用品),在公布的三項數據中如有一項沒達標,不獎不罰;二項沒達標,扣5%;如三項均未達標,扣10%。如三項數據均達標,則獎勵總額的10%。同時對人員變動、獎金分配、交通工具使用等情況作了明確規定。根據點成本考核制度規定,《鄉村戲苑》欄目組連續多個月三項考核指標均不達標,已經被“末位淘汰”。新調整完善的《鄉村頻道點成本考核實施細則》實施以來,各欄目組的收視率意識和競爭意識進一步加強,自辦欄目和電視劇場的競爭能力獲得不同程度的提升。收視部門統計,2009年上半年,鄉村頻道全天時段省網收視份額排名所有頻道第四,對比去年同期排名提升明顯;其他各項收視數據和排名也有不同幅度的提升。

通過“點成本”考核制度近兩年的運行,鄉村頻道各欄目組在策劃制作節目時,大大增強了成本意識,增收節支、整合資源、協辦節目在頻道內部蔚然成風,這也為下一步運行“制播分離”工作奠定了一定基礎。

三、開展制播分離的主要體會與思考

經過合作拍攝欄目劇試行制播分離的嘗試,鄉村頻道積累了一些經驗,對于這一機制有了粗淺的感性認識和體會。

一是制播分離是當代電視業發展的方向和潮流

制播分離代表著電視業不可逆轉的發展方向。國家廣電總局辦公廳主任朱虹表示,制播分離改革主要是為了提高節目質量,降低節目成本,豐富節目內容,轉換運營機制,增強發展活力,調動社會力量制作節目,改變各臺自制自播節目的模式。展望未來,制播分離不僅將提升電視臺自身已有的頻道品牌, 還將逐步以規模化、多元化的實力,逐步為更多的媒體平臺渠道提供節目。

制播分離,在現代媒體競爭日趨激烈的今天有著特殊的意義,可以說代表著電視界發展的趨勢。這一體制能夠促進電視節目生產和經營由粗放型向集約型轉變,能夠有效降低節目生產制作運營成本,大大提高節目生產制作效率。以試行制播分離的《樂呵屯里的樂呵事》欄目劇拍攝為例,劇組僅僅在35天內就完成全部30集的拍攝任務,這在過去由電視臺單獨自行組織拍攝時是難以想象的。

二是制播分離是深化電視體制改革的重要體現

新一輪廣電改革正在穩步推進之中,此番改革的引人關注在于醞釀多時的制播分離體制正式進入實施階段。通過試行制播分離體制的央視《歡樂家庭》、湖北衛視《天生我財》等欄目的成功實踐證明,制播分離體制能夠實現充分整合社會資源,優化資源配置和組合,促進電視節目投入主體多元化,降低電視節目市場風險,能夠推進電視行業人事制度改革,可以得出結論:制播分離體制符合電視體制改革的潮流,是進一步深化改革的需要。

綜合研究央視以及其他兄弟電視臺成功開展制播分離實踐的經驗教訓,結合吉視鄉村頻道開展制播分離工作的實踐,我們對于實施這一體制的相關問題進行了一些思考。

1. 穩定且適度寬松的政策是保障制播分離改革進程順利推進的重要因素

在我國,廣電界提出制播分離問題已有多年歷史,但在全國范圍內的實踐層面組織實施落實卻延至近期。究其原因,還是在政策制定方面。從一些較早開展制播分離嘗試的頻道和欄目的情況來看,政府管理部門和廣電媒體自身為實施制播分離的欄目制定一個適度寬松且保持相對穩定的政策是確保這一改革順利推進的重要因素。鑒于我國廣電媒體雙重屬性的特殊國情,實施制播分離尚屬新鮮事物,并無成熟經驗可資借鑒,為激勵欄目組大膽創新,勇于實踐,應在管理政策、廣告創收等方面給予適度寬松的保護、扶持和鼓勵政策并保持相對的穩定。央視《歡樂家庭》欄目組曾經就由于政策的反復變化直接影響了節目制作經費和節目的生產與播出。

2. 在制播分離實施中,應把握好節奏、導向、政策、資源

目前,國內廣電媒體制播分離改革的實踐形式多樣,但總體上來看正經歷從欄目參股合作拍攝到組建公司、從單個欄目到欄目群乃至全頻道整體運作過程, 其制播分離改革尚處于起步階段。

為確保順利實施推進,可以考慮采取“先開窗戶,再開大門”的辦法,循序漸進, 確保穩妥、安全。廣電媒體必須始終堅持把握正確導向,即確保節目終審權和節目播出權掌控在手。這是個核心問題,要始終堅持掌握政策。改革進程和步驟必須依章合規,即嚴格將制播分離限制在規定范圍內,凡涉及新聞時政類、訪談類節目的頻道和欄目一律不納入全頻道制播分離改革,其余類型節目可以適當放開。必須始終堅持掌控資源,保值增值,即確保廣電媒體的資源所有權、資產控制權占據主導地位,保證國有資產不流失。

3. 必須尊重經濟規律,走市場化運作道路

按照北京大學學者顧宜凡的觀點,制播分離是“指將廣播電視節目制作從廣播電視播出機構中以某種形式分離出來的一種市場化導向的節目交易機制”。作為一種“交易機制”,就必須恪守經濟規律,必須按照市場化的方式進行運作,在具體實施過程中,按照現代企業制度的要求,堅持公平公正的原則,明確“制”“播”雙方的責、權、利劃分,明確雙方的平等地位,建立雙方都認可的科學節目評價體系。同時,合作雙方應共同打造和推行欄目經營理念,通過各種方式充分開發利用自身資源,影視產品不再是一次性產品,可以被多次開發利用,達到多次盈利。例如在本臺本頻道內播出形成一次收益,賣給外臺外頻道形成二次收益,做成音像制品形成三次收益,制做相關商品或相關娛樂項目的衍生制成品形成四次收益,甚至可以組建欄目俱樂部、欄目連鎖酒吧并提供各種相關服務形成五次收益。這樣的話,電視欄目就可以形成一條完整的產業鏈,實現多元化的贏利模式。這方面,韓國影視文化產業的成功運作是很好的榜樣。

4 .不斷創新激勵機制

篇3

關鍵詞： 農村宅基地；流轉機制；退出機制

Key words： rural residential land；transfer mechanism；exit mechanism

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2014）15-0017-02

0 引言

十八屆三中全會明確要賦予農民更多財產權利，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。然而，伴隨工業化、城鎮化的深入推進，我國農村勞動力大量流動，農戶兼業化、村莊空心化趨勢仍然明顯。積極建立農村宅基地流轉退出機制既有助于促進宅基地集約利用，也有助于進一步凸顯農民的財產權利。

1 建立宅基地流轉退出機制的總體思路

針對目前農村宅基地自發流轉普遍、宅基地退出機制缺失的現狀，明確宅基地流轉的改革思路是先出臺政策規范，然后鼓勵規范流轉，并制定適當的壓力政策，完善宅基地流轉監管，即建立宅基地流轉的“規范――激勵――壓力”機制；明確宅基地退出的改革思路是先打好基礎，引導農戶退出宅基地，然后通過合理的補償與保障制度激勵農戶主動退出，并針對違規持有宅基地的現象進行打壓，即建立宅基地退出的“引導――激勵――壓力”機制。通過建立合理的宅基地流轉與退出機制，規范流轉，讓符合條件的農戶主動地、積極地退出宅基地，以實現耕地面積不減少、建設用地不增加、農村土地節約集約利用的目標，推進社會主義新農村建設，加快統籌城鄉發展進程。

2 建立宅基地流轉機制

2.1 宅基地流轉規范機制

2.1.1 嚴格限定流轉規則，明確規范性目的 主要針對范圍、主體、前提條件等流轉規則進行嚴格限定。開展農村宅基地流轉的范圍應先由村集體經濟組織擴展到鄉鎮集體經濟組織內，待改革試點成熟時，可進一步擴展到區縣、全市乃至全省范圍。現階段流轉主體必須是農村戶籍人口，城鎮戶籍人口不能參與宅基地流轉。流轉必須符合以下前提條件：必須符合土地利用總體規劃、村鎮建設規劃；必須產權清晰，擁有合法的權屬證明，防止違法建筑、小產權房通過農村房屋交易變相合法化；已確定用于掛鉤指標歸還、地票復墾的農村宅基地不得流轉。

2.1.2 組建農村土地交易中心，凸顯市場化特征 建立農村土地交易中心是規范宅基地流轉的基礎設施，是體現公開、公平、公正的市場化交易的重要平臺，可以依托國有土地交易中心設立。通過農村土地交易中心，以轉讓、出租、轉租等方式對宅基地進行流轉。由于宅基地流轉涉及農民權益，在市場化交易的同時，應具有政府參與的交易管理體系，可通過嚴格流轉程序來實現。具體程序應包括“流轉主體提交流轉申請――國土部門審查申請――公開流轉――簽訂流轉合同――國土部門登記備案”。

2.1.3 建立集體建設用地價格評估體系，細化收益分配 合理評估宅基地價格，是在流轉中保障農民財產權益的重要途徑。可以參照城鎮土地估價規程，對包含宅基地在內的集體建設用地進行分等定級，并制定集體建設用地基準地價，作為宅基地流轉的政府指導價。流轉價格以政府指導價為基礎，最終價格由市場決定。通過交易獲得的流轉價款應根據所有權與使用權的權利不同進行合理分配。流轉收益主要歸原使用者所有，原宅基地實際占用面積超過規定標準的部分的流轉收益歸集體經濟組織所有，以切實保護土地所有者和使用者的土地收益。

2.1.4 分區域開放宅基地流轉，實行階段式推進 由于宅基地流轉對市場、需求、經濟發展水平等有一定的要求，并不適合一時間將全部區域納入流轉范圍，可分區域、分步驟地逐步推進。具體可分三個階段：第一階段設立宅基地流轉試點，可選擇統籌城鄉改革示范區、集體建設用地流轉試點區、具備農村土地交易中心等在農村土地流轉與利用方面有探索與實踐經驗的區域設立試點，先行先試；第二階段在總結試點經驗，研究出臺相關規范細則的基礎上，擴寬到有實際需求的經濟水平較高的區域；第三階段是在制度成熟、多數區域實踐順利的基礎上，實行全域開放，全面推進宅基地流轉。

2.2 宅基地流轉激勵機制 農村宅基地的規范流轉能夠體現出宅基地的財產性價值，提高土地利用效率，調動農戶的流轉積極性，有利于流轉的可持續發展。

2.2.1 加強基礎設施配套建設，提高宅基地區位條件 農村宅基地長期以來財產性價值無法凸顯的重要原因是區位條件差，因此，加強飲水安全、農村道路、農村電力、農村沼氣等農業生活性基礎設施建設，加強農村義務教育、農村衛生、農村文化設施等農村社會發展基礎設施建設，提升宅基地區位水平，可以增加流轉收益，提高農戶流轉的積極性。

2.2.2 提供宅基地交易的小額貸款支持和優惠政策，為受讓方提供融資渠 針對位于地災區、高山區、危房區等居住條件較差的農戶，在流轉過程中提供一定的住房補貼，為一般農戶提供小額的貸款支持，為農戶解決購買與租賃宅基地的資金問題，以鼓勵農戶參與宅基地流轉。

2.3 宅基地流轉壓力機制 在鼓勵農戶以規范的途徑流轉宅基地的同時，還應注重對違法違規流轉行為的制止與懲罰，增加非法流轉的壓力，以疏堵結合的方式完善宅基地流轉機制。

2.3.1 加強監管，提高基層執法水平 增加鄉鎮國土所管理人員、車輛和資金預算，建立宅基地動態巡查制度，提高基層的執法力度，加強宅基地利用與流轉監管。

2.3.2 加重處罰，堅決杜絕非法流轉 加大非法出租、非法倒賣宅基地的處罰力度，明確不同類型的處罰金額，對非法倒賣宅基地情節嚴重的給予拘留或拘役處罰。

2.3.3 加強宣傳，提高農戶守法意識 提倡規范流轉的同時加大對非法流轉危害與處罰的宣傳，提高農戶的遵法守法意識與權益保障意識，在農戶中產生威懾力，引導農戶自覺脫離非法流轉的隊伍。

3 建立宅基地退出機制

3.1 宅基地退出引導機制

3.1.1 編制村級規劃，完善規劃引導 編制村級土地利用總體規劃、村莊建設規劃等村級規劃，建立和完善農村人均用地標準[1]，合理確定宅基地的數量、布局和用地規模，因地制宜地規劃中心村建設，完善中心村配套基礎設施，使之成為吸引力、輻射力的示范村，讓農戶主動退出原來宅基地而到中心村集中建房。

3.1.2 建立宅基地流轉機制，形成制度引導 只有從制度上完善了宅基地流轉的機制建設，放開了宅基地申請主體資格的限制，宅基地的退出及集約利用才能有好的制度基礎，也有利于推進新農村建設。

3.1.3 健全宅基地整理復墾機制，形成政策引導 現行法規政策提出了“實施城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”、“鼓勵宅基地向中心村、小城鎮集中”、“提倡相對集中建設公寓式樓房”等推進農村宅基地整理復墾的要求，在此基礎上，國家和地方政府給予一定量的配套資金，積極開展整理復墾規劃，完善宅基地整理復墾的政策支持，引導宅基地通過整理復墾方式規范的退出。

3.2 宅基地退出激勵機制

3.2.1 建立宅基地退出補償制度 農戶作為理性經濟人，只有當補償制度符合其預期的時候才會考慮退出宅基地。為了充分體現宅基地的用益物權，應考慮多種補償方式，大致可以分為實物補償和貨幣補償兩大類。關于實物補償，即結合新農村建設，以整理規劃為推力[2]，配套基礎設施建設，同時國土部門下達一定的啟動指標，作為新農村建設周轉使用，農戶在退出宅基地后立刻就能入住新居，提高了農戶退地的積極性，也大大降低了過渡期的開銷。關于貨幣補償，適合合法擁有一戶多宅、已在城鎮購房的農戶，補償款分為房屋補償和宅基地補償兩部分，其中房屋補償金額可以參照征地補償標準中對房屋的補償標準確定，宅基地補償金額根據宅基地流轉價格均價確定。

3.2.2 建立合理的收益分配制度 農村宅基地的退出與利用不僅需要農戶積極參與，還需要政府部門的大力推進和集體經濟組織的積極配合，因此只有建立起保障政府、集體、農戶三方利益的收益分配制度，才能有效推動宅基地的退出與集約利用。農戶作為宅基地的實際使用權人，自然應獲得宅基地退出補償的主要部分，集體經濟組織作為土地所有權人，也應有所有權收益的體現，二者的分配比例可以參考重慶地票價款分配85：15來確定。政府的參與分配方式則為收取稅費。

3.3 宅基地退出壓力機制

3.3.1 建立部分宅基地有償使用制度 壓力機制并非針對全部宅基地，面積合規、一戶一宅的農戶仍然可以無償使用宅基地。對于超標超占、非法取得的宅基地則應實行有償使用制度。其中對于合法取得一戶多宅的，僅對多余的宅基地收取使用費，并執行累進制計算，即擁有的宅基地數量越多，所繳納的使用費越高；對于超標超占、非法取得一戶多宅的，除了繳納宅基地使用費，還應收取處罰費用，通過經濟利益的約束，使其主動退出宅基地[3]。壓力機制的建立不僅促使農戶退出多余宅基地，也有利于對違法用地的控制。

3.3.2 建立建新拆舊履約保證金制度 為切實解決“建新不拆舊”問題，在農民申請新的宅基地時，以合同形式要求其繳納可支付舊房費用的保證金，約定在其新房建成后的規定時間內拆除舊房，將舊宅基地歸還本集體經濟組織。履約后該保證金如數退還；占新不拆舊，則依法，保證金用于支付執行費用。

參考文獻：

篇4

Abstract: through the analysis of China's urban and rural two yuan system defects, combined with China's typical pilot areas of rural land reform practice experience, to adapt to the rural land management system reform of urban and rural integration of the basic principles, direction and measures were discussed.

Keywords: rural land management system reform of urban-rural integration

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）

我國城鄉二元體制形成于20世紀50年代計劃經濟時期，上世紀80代以來，隨著市場經濟體制的逐步確立，城鄉二元體制，尤其是土地的城鄉兩元化管理已經成為制約三農發展、制約我國經濟社會發展的主要矛盾。

1.城鄉二元體制下農村土地利用中的突出問題

1.1現代農業發展與農地經營規模狹小矛盾的普遍性

農地流轉與我國的城鎮發展問題、糧食安全問題、社會穩定問題等關系密切。2007年,黨的十七大首次提出要建立農村土地承包經營權流轉市場。2008年召開的十七屆三中全會對農地流轉的方向和基本原則又做了進一步明確的闡述,由此使得農村土地流轉問題更加受到各界關注。但現實中的城鄉二元體制影響，致使農村土地流轉不暢，我國農地經營規模普遍表現出狹小、破碎的特征。據權威數據統計，當前我國農地流轉規模僅10%左右，即便在經濟相對發達的江蘇省也只有16.1%，而在農業連片經營條件良好、便于規模化集中經營的黑龍江省，更是僅有8%。2007年，全國農戶家庭人均經營耕地僅2.16畝。

1.2農民增收與其土地財產性收入不足矛盾的顯著性。長期以來，我國消費率一直偏低，多數年份徘徊在60%左右，遠低于70%的世界均值。有資料顯示，2011年我國人均社會消費品零售總額1.34萬元，折合美元2130元，不及美國同時期人均消費規模1.56萬美元的1/7。拉動內需尤其是農村內需是我國經濟可持續發展的重要動力。從國際經驗看農民增收最大的前景還在于財產性收入，主要是依靠承包地、宅基地等財產獲得的收入，理論上是農民收入的重要組成部分，具有較大增長空間。但從我國農村居民的收入構成看，無論是從總量還是比重，土地財產性收入還遠遠未成為農民收入的主要來源。“十一五”前四年，我國農村居民人均財產性收入持續增加，年增幅達18.5%，高于人均純收入名義增長率。但從絕對量看，我國農村居民財產性收入依然偏少，在農民收入中的比重提升緩慢，對農民增收的貢獻有限。2009年，我國農村居民人均財產性收入僅為167元，只占到農民人均純收入的3.2%，與1995年比僅提高0.6個百分點。。

1.3節約集約利用與土地資源非市場化配置矛盾的突出性。2005年，我國城鎮居民人均用地達133平方米，遠高于一些發達國家82.4平方米的水平；我國城市的容積率僅為0.33，而國外一些城市達到了2.0；農村存量建設用地更是達到2.7億畝，是城市的5倍。

1.4城鄉統籌與城鄉二元土地市場矛盾的尖銳性。由于城鄉土地分割管理，為謀求土地利益最大化，各種以非正規方式謀求土地財產權益的灰色市場，在諸如城鄉結合部等地區迅速發展，如各地大量存在的小產權房、城中村等。

2.城鄉一體化對當前農村土地管理制度的要求

2.1加強農民權益尤其是農民土地財產權益的保護。明晰農村土地產權關系，實現城鄉土地“同地、同權、同價”，以此盤活城鄉之間要素的市場化流動，促進農業和農村區域非農經濟的深入發展。

2.2堅持和完善嚴格的土地用途管理制度。確保18億畝的耕地保護紅線，加強農村自然生態的保護和改善。同時，通過城鄉建設用地增減掛鉤制度創新，保障建設用地的合理需要。

2.3制訂和完善農村土地利用的管理規范。從農村土地的確權登記、用地標準、規劃控制等方面保障農村土地的節約集約利用和市場化進程的有序推進。

2.4嚴格農村土地管理。完善農村土地管理體制，提高基層土地管理人員的素質，強化基層土地管理的信息化、規范化水平，創新基層土地管理的模式，提高農村土地管理的效率。

3.我國農村土地管理制度創新的實踐

3.1成都土地“確權賦能”。2009年成都市給農民發放“四證”，即《土地承包經營權證》《集體建設用地使用證》《房屋所有權證》《集體林地使用權證》和“兩卡”（耕地保護卡、養老保險卡）對土地確權，完善農村基本經營制度，保護耕地，使農民可享受耕地保護金，以及因為承擔耕地保護責任而享受農民養老保險補貼，從而調動農民保護耕地的積極性。

3.2蘇州“三置換”。即通過“集體資產所有權、分配權置換社區股份合作社股權”、“承包經營權換股權”或“社保”、“農民宅基地換住房或合作社股權”，幫助“農民”順利變身“市民”，讓已經離開農業、離開農村、從事二、三產業的農民自愿進城。

3.3嘉興“兩分兩換”。將宅基地和承包地分開，搬遷與土地流轉分開；以承包地換股權、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式。一方面，使在城鎮已就業且有社會保障的農民轉為城鎮居民；另一方面，通過宅基地的置換及土地流轉，騰出更大的用地空間。

3.4天津“雙置換”。2009年3月份起，葛沽鎮開始嘗試通過“宅基地換房”、“土地換社保和補償”，先把全鎮土地收歸鎮政府，整合后將農地轉為國有再招拍掛出售。葛沽鎮25個村莊拆遷后建成容納25個行政村、5.1萬村民的樓房，騰出約3000畝建設用地。

4.應對城鄉一體化發展的農村土地管理制度改革的思考

4.1改革的基本原則

4.1.1堅持依法管地原則，在《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》等框架下進行，對于法律沒有詳細規定的，根據黨的十七屆三中全會提出的原則要求，積極探索。

4.1.2堅持明晰產權原則，加快推進農村集體土地的確權、登記、頒證工作，實現農村集體土地登記發證全覆蓋。

4.1.3堅持集約高效原則，落實最嚴格的耕地保護和節約集約用地制度，走出一條建設占地少、利用效率高的土地利用新路子。

4.1.4堅持維護農民土地權益原則，把保障農民土地權益作為衡量改革成敗的重要標準，同時兼顧國家、集體和農民個人三方利益，這是農村土地管理制度改革的出發點和落腳點。

4.2改革的基本方向與配套措施

4.2.1建立健全農村土地法律體系，完善農村土地產權制度

首先要明晰農村土地產權關系，對農民承包地、宅基地、集體建設用地、林地等，進行確權登記，為市場配置土地奠定基礎；其次要在農地物權化的基礎上，探索農戶對土地的占有、使用、收益和部分處置的權利，保證農民土地產權收益的實現；三是在符合土地利用規劃下，允許改變農地用途直接入市，實現與國有土地“同地、同價、同權、同場交易”；四是加快對集體土地流轉和土地征收制度改革的立法工作，從源頭解決農村土地流轉合法化問題。

4.2.2完善土地市場體系，促進城鄉統一市場體系的形成

建立城鄉統一的建設用地市場，將非農集體建設用地使用權全面納入土地有形市場建設，通過招拍掛流轉；積極探索農民參與和共享集體建設用地收益合理分配機制；加大土地使用制度改革的力度，更多地引入招標和拍賣等土地出讓方式使農村土地的配置完全遵循市場的供求變化。

4.2.3規范政府管理職能

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篇7

作者的問題意識是明確的，研究發現也是真實的，其理解解釋亦是合理的。但是，排開價值中立的要求不談，我們仔細地思索，便會追問：作者筆下的鄉村混混何以在當下中國當道呢？從某種程度上來說，鄉村混混業已成為當下中國鄉村社會的主導性力量，他們不僅利用自己的身體暴力統治鄉村社會，更是在利用這種暴力改變鄉村社會生態，尤其是鄉村社會倫理價值觀念。問題是，混混何以當道、何以能主導鄉村？

首先，離不開對鄉村社會性質的理解和追問。當下的中國鄉村社會，早已不是當年筆下的熟人、社會，而是更多地體現出去熟人社會化、陌生化的特性，更多地體現出賀雪峰所言的半熟人社會以及吳重慶所言的無主體熟人社會特性。鄉村社會在熟悉性不斷降低、陌生性不斷增加的情況下，鄉村社會價值系統、意義系統和治理理念等都發生了變化。與這些變化相伴隨的是，中國農民不斷地走向一種向外用力的人生，金錢意識不斷抬頭，以金錢論英雄亦見怪不怪。與此相關，中國鄉村社會的集體意識不斷淡化，個人意識、個人本位逐漸抬升，倫理、綱常以及傳統型權威等不斷式微，鄉村社會缺乏一種主導性力量來控制鄉村倫理、輿論與價值觀念。在此背景下，一些暴力資源擁有者利用此空隙，不斷地侵蝕集體資源、侵犯個人權利、侵害鄉村社會，鄉村混混在鄉村得道便是最好證明。

篇8

20世紀末，因社會轉型而加劇的“三農”問題突出，鄉村治理遭遇新的挑戰。在此過程中，稅費征收成為一個突出問題，它以農民負擔成為影響國家和農民的關系及“農民真苦，農村真窮，農業真危險”為表述特征[1]，引發政學兩界對“三農”問題的高度關注。正是在這樣一個歷史背景中，《小鎮喧囂》選取了最能代表這一歷史時刻特征的一組故事來展示底層政治的實態。這些故事細致繁復，曲折生動，卻又鑲嵌著始終為學界所關注的問題，即現代國家治理中國家與農民的關系，從而讓這部以解釋見長的“小敘事”作品承載了許多人力圖在大視角下探討的問題。

進入“小鎮”這一“鄉域政治”的場景，我們發現作者所呈現給我們的幾乎處處是理不清剪還亂的權力“倒置”圖景：

征收讓基層政權成為討要者，而農民則成了施舍者，所謂“要錢的成了孫子，欠錢的是大爺”。既然孫子向大爺要錢，干部除了自我矮化和套近乎，幾乎找不到制度化的征收辦法。[2]（p.608）這種奇特現象出現的背景在于國家為了政治形象的塑造而三令五申不準強制征收，這樣，基層政權與農民之間圍繞征收而建立起來的日常互動的主動權轉向農民，制度結構上的強者（基層政府）轉化為微觀鄉域政治行動場景中的“弱者”。

農業結構調整讓“政府”成了“包工頭”，農業結構調整本來是基層組織積極引導農業經濟轉型的利民措施，但是當這一利民措施成為上級考核指標與各級領導的升遷掛鉤，就轉變為一項所有風險都須由政府來承擔的行政“工程”，政府由引導者變成了“包工頭”。諸如小鎮的藠頭種植：鄉鎮政府承包了所有花費，保證所有風險都由政府承擔，在鄉村干部多次動員，工作做足的前提下，藠頭下種了，一年轉眼而過，結果仍然延續“工程”的“宿命”：大部分的村莊顆粒無收。農民的反應很“合理”：一年的收成沒有了，咱只有找“非”要咱種的“政府”，“政府”不解決就要鬧到區里。小鎮“政府”雖然認為責任不能全怪在自己，不愿意賠償，但是又害怕問題鬧大，只好賠償了農民的全部損失，“賠了夫人又折兵”。積極行政的政府要為農民的不配合和所有風險兜底，這幾乎成為農業結構調整的必然前提，效果好自然皆大歡喜，出現問題“政府”就是必然的“冤大頭”，——政府因為強勢和主動要為弱勢和消極買單。

農民與基層政府的強弱勢糾纏是中國“社會”的某種常態：一方面，農民從無數的歷史經驗和現實教訓得出的一個顛撲不滅的真理，“民不與官斗”，自認弱勢；另一方面，他們也從弱勢的角度出發，發展出的一系列日常權力技術—抗爭術，講“理”不講“法”。“反正我沒有錢，就這么了，看你們能把握怎么樣？”這里“不講理就是講理”，你又能怎么辦呢？基層的強勢權力在自認弱勢者面前失去了“暴力化”的合法性，暴露出其對弱勢者“耍賴”的相對無奈。這種糾纏使得諸如“依法治理”和“送法下鄉”等作為國家政權建設一部分的治理活動在具體操作層面上沒法進行。當基層組織的正式治理技術失效，農民再進一步借助國家大政策“以弱逼強”，基層政府捉襟見肘就不難理解。但是這種表面上“官權退—民權進”的農民反制現象，并不意味著“民權”真的進了，“社會”真的強了，而是農民在當前特定“社會”條件下，以自認弱勢為前提對制度裂隙與政策不接軌的利用[2]，相應的，只要基層政府做出適當調整，放下身段，當當“青皮手”，農民在爭取到一定利益之后還是要配合的。

在小鎮開發過程中，上述邏輯表現的尤為突出：

當前政策規定土地屬于集體所有，但是實際上村級組織根本沒有能力在土地開發中集合全體村民意見，代表他們與開發商談判，而單個農民與開發商談判成本太高，所以鄉鎮政府進入成為了主導者，成為介于開發商和農民之間的真正主角。由此在各種經濟開發的利益分配中由政府掌握主動，呈現出政府得大頭、農民得中頭，村莊得小頭的利益分配格局[2]。農民可以對土地出讓過程中自己利益沒有得到最大化不滿，但是只有找到合適的政策借口才能跟政府“耍賴”，政府適當讓步之后就完全可以對“無理取鬧”者置之不理，他們自然會散去。

石場老板和基層政府的土地糾紛故事中，尤其能夠感受基層政府對“青皮”手段的運用。糾紛發生于一群合法經營的采石場業主與從事土地開發的區、鎮政府之間。政府原來出于發展經濟的角度支持采石，后來發現土地出讓利益更大，采石破壞了開發區的生態環境，影響到土地出讓，遂由原來的支持采石轉為關閉石場，并屢次反復。最后政府下定決心真正執行時，石場老板感覺投資過大關閉又不合情理，政府也不愿意承擔賠償責任，遂致糾紛。石場老板們也知道依靠訴訟會失敗，就聯合起來通過上訪來使問題擴大化，自然政府也是應對有方。當石場老板上訪有理、有節，依據“規則”來進行時，政府進行了適當讓步；當老板們一再反悔，希望分次滿足自己的利益，并“撕破臉皮”上訪時，政府變得強硬，憑借其背后的制度支撐，與老板們較勁，一方面不斷地說服教育，表明早關閉有獎勵，晚了就強行拆除，概不賠償，另一方面分化精英集團，優厚精英代表，“一把鑰匙開一把鎖”，最終得以瓦解老板聯盟。

可見，基層政府在化解當下諸多內外矛盾時被逼從原來的“權力持有者”轉換為“權力經營者”[3]角色，所謂的權力關系的“倒置”實際上并不存在，“倒置”言論只是某種理論譜系固化的思維模式下對角色和行為反差不理解的表現[2]（p.614）。當小鎮的農民和政府官員已經直面現實生活，發展出新的權力運作方式，我們很多理論工作者還出于理論高度而斷言權力關系出現“倒置”。事實上，誠如小鎮作者所言，農民的權力并沒有增強，只是基層的治理能力在減弱，由此而出現了新的權力格局和運作模式。

這種局面的形成與國家政治治理內含的中央-基層-農民的三角關系有關，從權力角度而言，三者的強弱關系是順序的，中央最強，基層政府次之，農民最弱；從政治合法性的角度而言，農民最強，中央次之，基層政府最弱。上述兩種強弱關系的糾纏制造了稅費改革中的各種倒置現象。稅費改革意味著中央政府轉變治理策略，以政治合法性訴求替代了原來具體的財政目標，相應的基層角色逐漸要從原來壓力體制下的一級政府轉變為服務體制下的一級機關。被剝奪了“暴力執法”的權力基礎之后，基層政府“自然的”對強勢的中央表示出“弱者”姿態，對中央的“倒逼”式改革進行“反倒逼”，通過“訴苦”、抱怨、欺瞞、變通、推諉、得過且過、“能撈一把就撈一把”、執行對自己有利的政策、消極對待改革、盡量減少或不向農民提供公共服務[4]。基層政府使用本來屬于農民的“弱者武器”[5][1]，其前提是權力關系上對中央政府的弱勢，正如農民對基層政府的弱勢一樣；不同的是，新時代的農民出于對中央政策宣傳的敏感，還利用了稅費改革中對政治合法性的重視，以上訪等方式“以弱逼強”，讓基層進退失據；面對權力關系相對中央的弱勢和合法性方面的絕對弱勢，基層政府只能以“青皮”待之，以對中央的示弱來消解權力的緊張，以對農民的自我矮化來消解合法性的緊張，以此為基礎利用各種手段來包裝相對農民的權力強勢，以此來應對稅費改革所造成的上下擠壓。在這個過程中，農民的變強只是擁有了更多的道義資源，從權力關系上并沒有根本性的變革，但是基層政府的在權力的暴力性和合法性方面被雙重削弱之后，治理能力的下降是顯而易見的，其主要精力都放在如何利用有限的權力和合法性來謀取稅費改革后難以為繼的自身組織運作。

市場因素的進入為上述權力關系運作開辟了新的空間。中央對經濟發展的認定，基層對運作經費的渴求和農民對生活改善的需求，使得市場利益關系成為新的權力運作核心。稅費改革破壞了原有的權力平衡，中央、基層與農民都在重新定位強弱糾纏，市場因素的進入更加劇了這種混亂。原來在稅費征收中的反復談判開始轉移戰場，而經濟開發關鍵性因素——“土地”、“石場”的集體所有制使這種“談判”有了廣闊的運作空間。鄉官、老板和鄉民都希望在如土地開發中為自己謀取最大的利益，小鎮也成了圍繞利益進行權力博弈的競技場，行政建制的機構成為各方利益談判的最好平臺，基層政府終于獲得了新的生存基礎。市場化因素進入之后，以經濟發展為最高目標，原有壓力體制下的全能“國家”被迫讓出一部分利益空間交給“社會”來運作，而集體所有制讓小農和村官們失去了與各級老板的談判資格。在這個國家與社會的“空隙”中，小鎮政府的介入就成為必然，又由于基層政府受制于上面談到的“糾纏”關系，農民的反制技術也就有了用武之地。但是無論基層政府、農民還是老板，其實都沒有土地等物的最終所有權，所以他們爭吵的真正目標只能在于利用原有“國家”將“自己”的利益最大化，在這個過程中，基層政權治理效績的削弱，社區公共利益的犧牲，其實都不難理解。在國家與社會難分難解的混沌狀態中，被真正顧及的只有利益平衡，在公共目標上，政權治理者與被治理者陷入了一種雙輸的循環中[2]（p.610）。“強國家–強社會”的互動與雙贏的目標在這里演變成了“弱國家—弱社會”的排斥與雙輸的局面。

以宏大的“國家—社會”的結構性框架，很難真正呈現國家與社會混沌狀態中強弱勢糾纏人物的生動表演，只有以“事件—過程”的分析把國家與社會的實體轉化為具體的官員，國家與社會才可以出現其具體的原型[6]。通過作者這種具體的安放回溯，底層政治的真實得以展現，很多停留在表層的宏大話語被最終解構，我們看到了國家與社會混沌狀態中，底層政治所受的侵蝕與混亂，官不官、民不民，“禮崩樂壞”的準“叢林”境地[2]（p.629），國家政權建設的最終目標任重道遠。

二、政權建設：發生中的權力文化網絡重建

源于歐洲近代經驗的國家政權建設概念，意指多中心的、割據性的權威體系逐漸轉變為一個以現代國家組織為中心的權威結構過程。實際上，國家建設始終貫穿于整個20世紀的中國現代化進程之中，甚至可以說，中國現代化是圍繞著國家建設這樣一項主題展開的。傳統上人們也總是傾向于用國家權力不斷深入基層這個視角來解釋建國后基層治理的變化，但是，上述理論對當下基層治理現狀的解讀總顯得有些隔靴搔癢。20世紀90年代以后，隨著方法論上“事件—過程”分析策略的引入[7]，以及對鄉村治理社會基礎的深入研究[8]，我們發現基層政權并未按照現代國家政權建構的規則治理鄉村，基層在治理中凸現的是一種鄉土性和地方性。張靜則認為國家只注重目標和結果，并不特意闡發一種不同于地方的治理原則，一切由地方創造——這種做法使得基層政權除了利用國家合法化之外，并未真正共享一種治理原則[9](p.294)。無論如何闡釋，當下基層治理與國家政權建設的張力成為大家公認的一個事實。

從歷史發展來看，西方社會的治理經歷了一個從基督教牧師權力的發展到圍繞國家理性治理術的轉變，之所以可以實現這種轉變，源于西方社會的自主法律傳統系統化推進，并形成了一個強大的知識和制度系統，治理的展開亦以此為基礎。市民社會的逐步發育，型構了國家與社會的兩分，治理的形式理性邏輯在這種兩分的前提下得以推進[10]。傳統的中國社會則處于一種“皇權不下縣”的集權體制下，對于分散的小農而言，“天高皇帝遠”是常態。為使權威滲透于鄉土社會內部，在帝國的體制下形成了“士紳社會”，成為國家治理的基層秩序基礎[11]。基層士紳多出身于鄉土社會內，面對的也是一個熟人社會，管治方式繞不開“鄉里鄉親”的面子，法律相對失效。鄉村內部日常事務的處理成為地方士紳的“俗務”，官方甚至可以不去顧及這些瑣事，國家與地方形成了一種相對分割的管轄權力。與國家體制若即若離的士紳階層，主要依靠熟人社會中形成的威望來治理鄉村，社會秩序主要由、家族條規、鄉村規約等地方文化支撐，帝國既依靠這些文化網絡，又讓其處于自身合法性體系之下，塑造了一種國家與地方士紳社會的分合系統。

建國后，尤其在時期，以現代民族國家為指向的政權建設急速行進，舊有的權力文化網絡被打破，直接的政治權力無孔不入，整個社會生活高度政治化，20世紀的中國政治也從傳統的權威主義系統轉變為全能主義系統[12]。從空間上看，這一過程往往表現為國家政權對鄉村社會的全面滲透和改造，原有的權力文化網絡被拆解，新的以民族國家意識形態為核心的權力文化網絡強勢伸張。但是，全能型政治體制的種種弊端很難以相對簡單的意識形態化權力文化網絡支撐，20世紀80年代以來，隨著改革開放中政治體系的自我調整，全能主義政治體制及其權力文化網絡逐漸退出了歷史舞臺。

鄉鎮政府逐漸成為國家在鄉村的人并獲得正式的體制化權力，正是在全能主義體制逐步改革的過程中發生的。20世紀90年代村民自治的推行，是國家希望在現行體制下完善對鄉村治理的新舉措。有學者認為，村民自治是國家政權重建鄉村社會的一種嘗試，是國家有意識地利用、開發鄉村傳統資源，恢復鄉村“權力的文化網絡”的努力，冀望在其基礎上重建政權合法性來實現對鄉村社會的有效治理和整合[13]。有學者進一步指出，隨著全能主義國家權力從農村社會的部分撤退，國家在農村的權力弱化，農村基層組織出現了大面積的癱瘓，在基層政治中出現了普遍的“正式權力的非正式運用”的現象，如稅費收取中的軟硬兼施，鄉村訴訟案中的“炕上開庭”。在對這種現象進行解釋時，學者們認為，基層官員通過對正式權力之外的民間權力資源的巧妙運用強化了國家權力，從而強化了國家政權在農村中的權力效用[14]。這些分析傾向于強調國家權力雖然受到削弱，卻仍然在不斷下沉中利用各種“文化網絡”自我強化，國家政權建設中的“強國家—弱社會”的邏輯仍在推進之中。

《小鎮》則通過一些故事的深度敘述與分析給我們描摹了另一種圖景，隨著新世紀之初稅費改革的深入，國家政權建設中“正式權力的非正式運用”似乎呈現出“弱國家—弱社會”的新邏輯。試看以下比較：稅費改革前，“干部進了屋，數字一公布，大人嚇得篩，小伢嚇得哭，有錢就把錢，無錢就撮谷”；稅費改革之后，“打不還手，罵不還口，給錢就收，不給就走”[2]。作者認為場景內涵的改變，表明在這場權力博弈游戲中政府和村組織是被牽著鼻子走的，干部在面對一些“打不濕，曬不干”的“油抹布”時，陷入了一種權力運作失效的境地[2]。權力的“非正式運作”意味著公共權力的去公共化過程，意味著公共權力治理權威的自動放棄或喪失[2]（p.101）。這種“正式權力的非正式運作”在這里并不是強化了國家權力，而是一種無奈的放棄。

究其原因，還是因為稅費改革使鄉鎮基層政府陷入了新時期正式權力與權力文化網絡的雙重困境。從正式權力的角度而言，基層由原來全能體制下的一級政府轉變為服務體制下的一級機關，失去了“暴力”合法性的唯一根源；從權力文化網絡的角度而言，稅費改革中鄉鎮基層是承擔道義責任的唯一載體，得不到任何同情，“自我矮化”是唯一的出路，有何可以支撐權力運作的文化網絡資源可言？

過往的很多研究者都將政權建設被削弱的全盤責任歸于基層政權，而鄉鎮政府在工作中面臨的權力困境多被忽視，基層政府處于一種“失聲”與“消失”的境地，這對于政權建設的正常發育是非常不利的。要理清鄉鎮的治理邏輯，就要去思考他們所面對的問題和境遇的真實性[2]（p.86）。

抱持此種姿態，我們對小鎮“開發”中的種種作為就會有更清晰的認知。在以“土地征收”為主的開發過程中，各種不軌行為似乎來了一次總爆發：鄉鎮干部希望不斷壓低農民的補償，自己可以獲得更多的收益；農民們也不甘示弱，他們以“種房”來賭開發——利益博弈的喧囂仿佛成為唯一的聲音，公共利益的犧牲成為必然，治理能力被削弱，圍繞利益的非正式權力運作成為主流。對此，小鎮作者提醒我們不僅要注意到底層政治邁向以經濟利益為中心的世俗化過程，更要注意到其中政權建設的新內涵。

稅費改革完成后，作為國家一級政府的權力機構必須重新尋找正式權力和權力的文化網絡的合法性來源。小鎮政府已不再具有全能政治時期所具有的強制權力，國家的支持難以彌補稅費取消農業稅中損失的資源，在問題實在難以解決時，小鎮政府尋求正式權力資源和權力的文化網絡支持成為必然出路。搞開發、結構調整等經濟發展，構成了小鎮正式權力的合法性基礎，而以此為導向，權力的文化網絡則無所不用。對農民的“點發”，對石場老板的“一把鑰匙開一把鎖”，甚至包括對灰色勢力的利用……“這些人一出現，農民立馬就規矩了”[2](p.717）。

對此，我們可以認為新形勢下政權建設過程中權力文化網絡的重建正在發生，雖然灰色化肯定不應該成為其方向，但是對此的深入分析能夠昭示出政權建設新的可能性。以往國家政權建設學說遮蔽了基層政權自身建構的治理邏輯，基層其實在不斷的按照鄉土社會的邏輯規則與自身的生存理念進行治理技術的重組，因為只有如此才能適應底層政治環境中的生存邏輯。在這個意義上，取消農業稅并不能真正解決治理危機，只是提出了新形勢下政權建設的新問題，同時也催生出政權建設的新方向和新思路。

總之，現代的科層體制在面對龐大而分散的小農時，要達到一體化的治理目標成本極高，目前國家政權建設中的基層治理，不借用底層的權力文化網絡資源就難以達成任何目標，但是，過于依賴底層，尤其是“蠻”和“橫”的底層文化，也許就會使各種灰色勢力有機可乘，并最終改變政權建設的方向。對此，國家如何應對？是聽任鄉鎮及底層文化自我浮沉還是逐步將其引入更加規范的發展軌道？正在發生權力文化網絡重建的小鎮還會有什么樣的故事？這些故事如何延續？仍然是值得我們記錄和思考的問題。

余論：小鎮的故事還會繼續，基層政治的前途仍然在徘徊中前行，也許如蘇力所言：歷史究竟如何發展，究竟會形成什么樣的制度，如何形成，這類問題對于身在此山中的愿意思考并且有一點反思能力的當代人來說，大約總有某種無能為力之感[15]。但作品對治理過程的具體描敘，無疑使研究者推進了對當下鄉村治理的認識。

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中圖分類號：G252 文獻標識碼：A DOI：10.16400/ki.kjdkz.2015.12.083

Abstract Firstly， from towns and population density， building standards， construction funds three aspects， analyze the lack in creation of rural libraries in Kunming ， and then briefly discusses the importance of Kunming create library service outlets in rural areas， and finally summed up the measures to strengthen the construction of rural libraries and service outlets， in order to improve the level of construction of rural library service outlets for farmers to provide better library services.

Key words Kunming area； rural library； service network construction

2011年11月22日，昆明市政府召開了第22次常務會議，昆明市擬規劃建設10個公共文化重點項目，昆明市公共圖書館建設被提上議事日程。2013年，國家文化部對全國縣以上公共圖書館進行評定，昆明市共有14個圖書館參評，云南省圖書館、昆明市圖書館、五華區圖書館、昆明少年兒童圖書館、西區山圖書館、官渡區圖書館被評為一級圖書館，石林彝族自治縣民族圖書館被評為二級圖書館，宜良縣圖書館、尋甸回族彝族自治縣圖書館、嵩明縣圖書館、石林彝族自治縣民族圖書館、祿勸彝族苗族自治縣圖書館、晉寧縣圖書館、富民縣圖書館被評為三級圖書館。

1 限制昆明地區鄉村圖書館服務網點建設的主要因素

1.1 網點建設沒有遵循因地制宜的原則

昆明地區農村圖書館服務網點沒有根據實際情況進行建設，各大網點分布不均勻，人口密度存在較大的差異。比如，官渡、五華、西山、盤龍等地區靠近城中心，鄉鎮數量較多，人口相對比較密集，聚集了大量的外來人口；呈貢、富民、安寧、晉寧等地區鄉鎮數量相對較多，人口密度適中；而宜良、嵩明、祿勸等地區只有少量的鄉鎮，人口密度較低。在建設圖書館網點時，應該在鄉鎮密集人口眾多的地區多建設一些；在鄉鎮數量多但是人口密度較小的地區，可以建設幾個固定的圖書館，增加流動圖書館網點的數量。但是，昆明在建設農村圖書館服務網點的時候，根本沒有考慮鄉鎮和人口的分布情況。農民如果想要獲取圖書館服務，還需要花費大量的時間并借助交通工具才能到達圖書館，如此一來大部分農民選擇放棄圖書館服務。所以昆明地區在創建農村圖書館服務網點時，必須要綜合考慮城鎮和人口分布情況。

1.2 國家沒有針對鄉村圖書館建設制定相應的標準

由于我國還沒有針對圖書館建設制定相應的標準，大都是根據圖書館建設經驗來判斷建設水準。根據圖書館建設經驗可以知道，約1.5？04人就應該創建一個微型社區圖書館，所以目前就將“1.5？04人一個服務場所”當作昆明市農村圖書館服務網點建設的標準，對網點設置情況進行考察。縱觀各農村圖書館治理單元，只有西山、盤龍、五華、呈貢、安寧、官渡等地圖書館密度較高，圖書館服務網點覆蓋率較好外，其它地區大都存在圖書館密度低、服務網點覆蓋率低的問題。暫且不對昆明已建圖書館的運行狀況進行考察，只單純分析圖書館密度和服務網點覆蓋程度，大部分農村地區沒有全面設置圖書館網點，圖書館服務普遍存在“真空地帶”，所以昆明還需要進一步擴展農村圖書館服務網絡的規模。

1.3 鄉村圖書館服務網點建設缺乏經費

由于我國管理權分割嚴重，而且還沒有針對圖書館創建相應的法律法規，導致我國大部分公共圖書館運行經費還沒有被納入到地區最高級別財政年度預算安排中。昆明鄉村地區圖書館由于在購書、設備更新等方面得不到財政投入，鄉村圖書館日常經費經常處于緊缺狀態，特別是購書費不能得到保障，導致鄉村圖書館發展緩慢，進而給鄉村圖書館網絡建設帶來了嚴重的影響。

2 昆明市農村地區創建圖書館服務網點的重要性

首先，作為云南省的省會城市，昆明市創建農村圖書館服務網點，能夠增強圖書館服務網點的影響力，其建設經驗可以在整個云南省進行推廣，為云南省其他農村地區創建圖書館服務網點打下堅實的基礎。其次，通過對昆明農村地區圖書館服務網點設置情況進行研究，能夠指導云南省以及西部欠發展地區創建農村圖書館服務網點，意義十分深遠。再次，在農村地區創建圖書館網點，能夠在一定程度上填補廣大農民群體的文化空白，搭建的社交平臺能夠滿足農民的情感需求，為農民提供了精神食糧。最后，提出了“務必執政為民重”的觀點，昆明市農村地區創建圖書館服務網點深入貫徹了“以人為本”的核心觀念，能夠提高農民的文化素質和文明素養，促進了新農村建設的發展進程，為我國解決“三農”問題服務。

3 加強鄉村圖書館服務網點建設的有效措施

3.1 增加圖書館治理主體

目前，我國公共圖書館的治理主體為各級政府，由此可以知道昆明市鄉村圖書館的設置和運轉主要是由各基層政府負責。然而昆明市鄉村地區圖書館網絡建設當前存在經費匱乏的問題，導致鄉村圖書館服務網點不能正常建設，所以基層政府應該引進其它形式的力量，各種形式的圖書館有著自身獨特的優勢：①高校圖書館：此類圖書館信息資源比較豐富，提供的服務比較專業，對農民生產具有指導作用。比如，云南農業大學圖書館中藏有豐富的圖書資源，這些圖書能夠給農民工作、生產提供專業化的幫助。②社會力量：在建設圖書館時引進多種形式力量，社會力量可以針對農民的特點，為其提供個性化服務，服務內容層次性較多，能夠滿足農民群體多樣化需求，而且社會力量在解決經費問題上發揮了舉足輕重的作用。基層政府需要為高校、社會等其它形式的力量提供良好的運行環境和監管環境，就能使基層政府、高校、社會力量的功用全部發揮出來，三者良性互補發展，促進鄉村圖書館服務網點建設的發展。

3.2 科學制定相應的法律法規

國家只有針對農村圖書館服務網點創建相應的法律法規，才能保證農村圖書館網絡正常運轉。其中，設立的法律法規應該涉及以下內容：（1）對農民信息公平權利進行明確規定，保證昆明市鄉鎮圖書館是農村地區圖書館服務體系的基層組織，而且保證服務網絡覆蓋了農村所有的圖書館。（2）明確建設鄉村圖書館的基本標準，針對服務范圍、藏書量、人口密度、流動圖書館的流動頻率等制定相應的要求。（3）明確昆明地區鄉村圖書館每年建設及運轉所需的費用，確定地方政府預算與實際運轉費用的比例，保證各地區的圖書館能夠長期運轉，針對貧困地區可以適當給予特殊比例。（4）鼓勵其它形式的力量積極參與到昆明市鄉村圖書館建設中，并且提出一定的優惠政策。（5）實時對農村圖書館經費花銷、提供的服務等進行監察，場地不允許另作他用。

3.3 改革組織形式

昆明市如果能夠嚴格遵照“各級政府分級設置圖書館”的原則來進行，那么各獨立的微型圖書館隨著鄉村圖書館服務網點建設的推進就會重復購買資源，嚴重浪費了經費。為了在降低圖書館運行成本的基礎上提高鄉村圖書館的服務效率，那么可以對圖書館組織形式進行改革：

第一，適當上移鄉村圖書館治理主體。昆明市應該直接將13個行政地區的地方政府設置為鄉村圖書館的治理主體。比如，讓官渡、西山、五華、盤龍等地區的地方政府對鄉村圖書館服務網點建設直接負責，不需要再將其交給下級政府。官渡、盤龍等地區具有較多的鄉鎮，人口密度較大，所以可以交給市政府或者區政府進行負責。如此一來，不僅能夠保證這些地區創建的圖書館群便于管理，而且通過對圖書館群統一進行規劃和管理，能夠節省資金，取得顯著的經濟規模效果。

第二，大力推行總分管體系。總分管體系具體指的是由統一建設主體資助、同一管理機構治理的圖書館群，將在核心位置的圖書館當作總館，其它圖書館當作分館。一般情況下，同一建設主體對總分管體系進行設置，而且總分管體系是同一個治理單元，在單元中的圖書館均是統一進行規劃、布局，集中進行財務管理和人事管理，統一開展內部活動。昆明市在鄉村圖書館管理單元內，應該綜合考慮單元內的地理特征、民族特征及人口密度等創建分館，將市圖書館設為總館，保證昆明市鄉村圖書館服務網點能夠合理利用資源，實現降低成本的目的。

4 總結

由上可知，當前昆明市鄉村圖書館網點建設中尚存在一些不足，為有效解決這些問題，還需充分考慮昆明市鄉鎮、人口的分布情況，因地制宜的為廣大昆明市鄉村居民創建圖書館網點，并提供優質的圖書館服務。同時，積極鼓勵其它形式的力量有效參與到圖書館的建設中，并結合相應的法律法規，對原有的組織形式進行改革，進一步推進昆明市鄉村圖書館服務網點的擴建。

參考文獻

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篇10

一、增強了責任感、使命感。

黨建工作常常被認為是務“虛”，這個“虛”要務得有水平，悟出實效，推動實踐，這才是務“虛”的境界。趙華錄書記的講話緊密結合實際，給我們明確了任務，掌握了規律。是的，基層黨建工作亟待加強，我們這些村干部更是責無旁貸，要不斷學習，提高能力，要保持全心全意為人民服務，貢獻精神，結合實際，探索創新農村黨建工作之路。而朱莉副書記從形勢到組織建設問題的分析引人深思，“抓好黨建是本職，不抓黨建是失職，抓不好黨建是瀆職”，回想這樸實而又發人深省的三句話，提醒我們：做好本職工作，做一名稱職的農村干部。

二、豐富了自身黨建知識。