法治保障與法制保障區別模板(10篇)

導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇法治保障與法制保障區別，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

（一）人權主流化的基本趨勢：人權視角的國際背景

之所以要從人權視角審視自然災害立法，一個基本的現實背景是人權主流化趨勢。自1948年制定《世界人權宣言》以來，人權問題在全世界日益得到重視。全球性以及區域性的國際人權公約頻繁制定，國際人權監督機制日益完善，人權逐步成為了一種全球性的意識形態。特別是在聯合國的推動下，人權正與和平與發展一樣得到重視，并因此成為建立國際新秩序的重要維度。當前來看，無論是聯合國系統內的機構，還是聯合國的成員國，人權問題已經成為政治、經濟、文化、外交乃至軍事等領域政策考量的基本要素，人權已從一個過去不受重視的問題變成了一個日益主流化的問題。正是基于這樣一種趨勢，聯合國人權高專辦主張，必須將基于人權的方式納入為減少災害風險而專門制定的政策與措施當中。①事實上，人權主流化當前已經成為處理自然災害問題的基本趨勢。在國際層面，盡管早期的災害立法中并無人權話語的表達，基本上沒有突破單純的人道主義救援框架，②但是后來的災害立法加強了對人權問題的關注，比如，聯合國人權委員會1998年通過的《國內流離失所問題指導原則》以及聯合國機構間常設委員會2006年通過的《關于人權和自然災害的業務準則》都對自然災害下的人權保障問題給予了充分的關注。不僅災害立法關注了人權問題，聯合國以及一些區域性國家組織的人權公約、人權條約機構的一般性意見以及人權理事會通過的決議中，也多次提及自然災害下的人權保障問題，試圖構建自然災害下人權保障的標準，使人權保障問題成為救災行動的主流話語。在國際公約中，《非洲兒童權利和福利》第23條規定，締約國應確保因自然災害等原因而成為難民或境內流離失所的兒童“得到適當保護和人道主義援助，以享有本和各國作為締約國的其他國際人權和人道主義文書規定的權利”。《殘疾人權利公約》第11條要求，“締約國應當依照國際法包括國際人道主義法和國際人權法規定的義務，采取一切必要措施，確保在危難情況下，包括在發生武裝沖突、人道主義緊急情況和自然災害時，殘疾人獲得保護和安全。”在人權條約監督機構通過的決議中，聯合國經濟社會文化權利委員會的“第12號一般性意見”、“第14號一般性意見”和“第15號一般性意見”以及聯合國消除對婦女一切形式歧視委員會的第28號一般性意見都對自然災害下的人權保障提出了明確的要求。③綜上可見，在人權主流化的趨勢下，災害時期的人權保障問題也出現了主流化的趨勢，這一趨勢為我們從人權視角審視中國災害立法提供了恰好的國際背景。

（二）國家契約觀：人權審視的哲學基礎

除了人權主流化的國際背景之外，從人權視角審視災害立法還具有深刻的哲學基礎。在我看來，忽略人權保障問題而以單純的人道主義救援視角看待國家的救災行為，其根本的錯誤在于沒有正確界分國家與其他救災主體與災民之間的關系，背離了個人與國家應然關系的政治哲學。從關系性的視角來看，無論是國際紅十字會之類的國際人道主義組織，還是國內的非政府組織，或者災害發生地之外的其他國家，它們與災民的關系和災害發生國政府與災民的關系有著根本的差異。非政府組織或者其他國家與災民之間既無民事法律上的契約關系，也沒有行政法律上的管理和被管理的關系，因此，他們對災民當然不負有救援的義務，其對災民的救助行為乃是一種單純的人道主義行為。換句話而言，此種救援行為乃是出于人道主義考慮具有慈善性質的行為。與非政府組織或者他國政府不同的是，災害發生國的政府與災民的關系乃是一種契約關系，這一契約關系的哲學基礎根源于洛克等人的社會契約理論。該理論認為，個人之所以從自然狀態相約進入國家，其根本的目的在于擺脫自然狀態存在的不便，能夠過上比自然狀態更好的生活。國家的成立建立在個人與統治者的契約之上，個人將部分權利轉讓給國家，國家當竭力保護人們的權利，否則，個人可撤回對統治者的信托。洛克的社會契約理論提出已經數百年，該理論主張的國家契約觀也已成為當代人權理論的哲學基礎。無論是“國際人權”，還是其他全球性乃至區域性國際人權公約，無一例外都堅持國家負有人權保障之義務，此種義務完全不同于人道主義的慈善。因為，慈善意味著施舍，權利意味著應當。在實施慈善行為時，施與人可以隨時終止其慈善行動。對負有人權保障契約義務的國家來說，其怠惰將違背契約義務，這一違約行為會削弱甚至可能完全摧毀其政治合法性。正是由于個人與國家之間的契約關系，國家有義務保障公民之人權。并且，國家對人權的保護義務不限于消極的不侵犯義務，也有積極的保護和實現義務。此等保護義務不限于防范其他私人主體以及組織對人權的侵害，也包括防范自然力的侵害。①當公民遭受自然災害的打擊時，國家理應采取積極措施，努力幫助災民實現自己的人權。另一方面，由于天災與人禍常常緊密相隨，自然災害的影響程度不僅決定于自然災害本身的強度，也與災前國家對人權的保障水平以及對災害的預防程度緊密相關。1755年11月里斯本大地震之后，在伏爾泰悲觀感嘆“人的命運就是默默痛苦、默默屈服、崇拜和死去”之時，盧梭卻尖銳地指出，自然因素并不是破壞里斯本2萬座6～7層房屋的唯一因素。在盧梭看來，居民的分布狀況、地震發生后組織撤離和疏散的速度、以及災害發生時人們的富裕程度都嚴重影響到災民死亡的數量。盡管盧梭在這里并沒有使用人權一詞，但是其所說的影響災民死亡數量的各種因素事實上可以轉化為住房權、財產權以及生活水準權等人權話語。盧梭的憤慨給我們帶來的進一步思考是，國家災后的人權保障義務其實也是對其災前在人權保障上的懈怠或者不當行為的一種救贖，它同樣也是國家在契約上的義務。

二、人權理念對中國自然災害立法的影響

作為一個自然災害高發的國家，中國對自然災害的立法給予了較高的關注。從1983年1月3日國務院頒布的《植物檢疫條例》開始，中國頒布了大約30部與自然災害有關的法律法規，②這些法律法規將我國災害防治和救災工作帶入了法制化的軌道。仔細分析改革開放以來中國自然災害立法的進程，我們發現中國自然災害立法經歷了一個從無到有、從零散到專門化以及從粗糙到逐步完善的過程。并且，人權理念在自然災害立法中的日益凸顯乃是這一過程中的最大特色，這一特色具體體現在以下幾個方面：

（一）立法目的的轉變：從國家中心到以人為本

立法目的是法律文本價值目標的體現，是立法者制定該法律文本所期望達到的目標，是法律文本的指南。以2008年作為分界線，中國2008年以后頒發的自然災害法律法規與此前頒布的20多部法律法規在立法目的的表達上有著根本的差異。在2008年以前頒布的法律法規中，“保障社會建設安全”、“保障社會主義現代化建設順利進行”和“適應國民經濟和社會發展的需要”③等“宏詞大論”在立法目的條款中占據了較大比例，把保障人民生命和財產或滿足防災減災需要表述為立法目的的僅有11部，不足該時間段內所頒布法律法規總數的一半。反觀2008年以后頒布和修訂的9部法律法規，我們發現每部法律法規的第1條都將保護人民的生命和財產或滿足防災救災減災的需要作為立法目的。比起國民經濟、社會發展以及社會主義現代化建設等具有較強國家主義色彩的宏大話語來說，將生命和財產的保障作為立法目的表明了災害立法已經將以人為本作為中心目的。這一轉變不僅凸顯了災害應對的人權理念，對災民而言來得更為實在，也更加具有可行性。因為，“太概括的觀念與太遙遠的目標，都同樣地是超乎人們的能力之外的；每一個個人所喜歡的政府計劃，不外是與他自己的個別利益有關的計劃，他們很難認識到自己可以從良好的法律要求他們所作的不斷犧牲之中得到怎樣的好處。”

（二）權利種類的拓寬：從生命權和生存權到其他權利

除了立法目的從國家中心轉變為以人為本之外，我國自然災害立法發展的另一明顯特征是，保障權利的范圍日益拓寬。盡管沒有一部法律法規明確提及保障“人權”，甚至對權利一詞也甚少提及，④但是對于災民權利的保護確實存在。并且，從法律條文來看，2008年之后的立法比此前的立法所保障的人權種類正在逐漸拓寬。早前的災害立法大多只關注生命權和生存權，盡管這一特征完全符合權利位階原則，但是片面關注生命權和生存權，顯然忽略了災民對其他人權類型的需求。正是考慮到這一原因，自然災害立法對人權保障的種類有拓寬的趨勢。以1993年制定的《防震減災法》為例，其涉及的人權只包括生命權（第1條）、財產權（第1條）、食物權（第32條）等權利，但是2008年修訂后該法與人權保障相關的條款近二十條，其保障的權利包括生命權（第35～40條、第50條）、生存權（第35～41條、第50條、第59～62條）、受教育權、文化權、災民參與決策權（第70條）以及災民的文書證書保護權（第71條）等等。除《防震救災法》之外，2010年制定的《自然災害救助條例》對自然災害中的人權保障也非常重視，該條例保障的人權不僅包括傳統災害立法保護的生命權和財產權，對生存權層面的食物權、飲水權、住房權、健康權等權利也給予了關注，要求政府在自然災害發生并符合啟動應急預案的情況下，采取一項或多項措施，保障上述權利。

（三）權利主體的拓展：從普遍關注到重視弱者

“照顧弱者原則”乃是國際人權法以及各國人權立法應遵循的基本原則，該原則要求在人權保障過程中給予弱者更多的關注和扶助。在自然災害中，這一原則必須得到充分重視。因為，對于易受歧視以及脆弱的人群來說，他們在自然災害中遭受的人權風險比普通人群更大，他們實現人權所受到的阻礙也更多。同時，由于自然災害增加了政府實現人權的成本和難度，它對正常時期下人權實現就面臨困難的社會弱者而言，無疑又是一個巨大打擊。如果不對這些弱勢人群給予特別的保障，他們可能會深陷自然災害的深淵，成為自然災害下人權災難的主角。正因如此，必須對這些人群進行合理的區別對待，給予他們更多的關注。仔細分析我國與自然災害相關的立法，我們發現早前的立法對于弱勢群體權利的保障缺乏應有的重視，其對災民權利的關注乃是不加區別的一般性的普遍關注。令人欣慰的是，2008年以來的自然災害立法逐步加強了對殘疾人、孕婦、未成年人、孤兒、孤老、老年人、少數民族、生活困難人員等社會弱勢人群的關注，這些弱勢人群既包括因自然的生理的原因造成的弱勢人群，也包括因社會的結構性原因造成的弱勢人群。具體保障條款可見上表。

（四）保障措施的細化：從粗糙簡單到具體可操作

中國自然災害立法中有關災民權利保障的措施呈現出逐漸細化的趨勢。以《防震減災法》對地震應急的規定為例，2008年修改的《防震減災法》的第50條顯然比1997年的《防震減災法》第32條詳細，更具有可操作性。將兩個條款的文本進行對比發現，后者不僅將前者沒有提及的生命搶救義務放在首要位置，內容也更加詳盡，用語更為專業規范，操作性更強。具體體現在：首先，從條款制定目的來看，前者指出采取緊急應急措施的目的是搶險救災并維護社會秩序；而后者盡管沒有明確指出該條款的制定目的，但是從具體的緊急措施可以看出是為了保障災民的權利。其次，前者使用的是模糊的并具有較大自由裁量空間的詞匯，認為政府在嚴重破壞性地震發生后“可以”在地震災區實行緊急應急措施；后者使用的是明確的強制義務性詞匯，規定政府在地震發生后“應當”立即采取緊急措施。顯然，“可以”意味著行為的可選擇性，不作為并不必然導致否定性的法律后果；“應當”表示此行為是必為的，具有法律強制性，不為即意味著對法律規則的違反，需要承擔一定的法律責任。再次，措施更為細化。前者使用交通管制、統一發放和分配食品和藥品、臨時征用物品以及其他緊急應急措施來應對地震災害，只有一項措施直接用于保障災民的生存；而后者采取的是迅速組織搶救被壓埋人員、緊急醫療救護、搶修毀損的基礎設施、啟用應急避難場所、提供救濟物品和住所、轉移和安置受災群眾、確保飲用水消毒和水質安全、積極開展衛生防疫、迅速控制危險源和封鎖危險場所、防范次生災害、預防傳染病疫情的發生以及其他維持社會秩序、維護社會治安的必要措施等緊急手段來應對地震災害，從生命搶救、健康、住房、食品等等方面全方位地保障災民的生命和生存權利。通過上文的分析，我們發現人權理念在我國自然災害立法中日益凸顯。人權理念在中國自然災害立法中的日益凸顯不僅源于中國自然災害頻發的現實以及民眾高漲的人權熱情，而且與中國逐漸融入人權主流化的國際浪潮緊密相關。正如聯合國人權事務高級專員路易絲•阿博爾女士所言，“在決心采納國際標準進行人權的基礎性建設方面，中國取得了巨大進步。”

三、中國自然災害立法的人權反思

上文的分析表明，經過30年來的探索，我國的自然災害立法在災民的人權保障上已經取得了長足的進步。盡管如此，我國自然災害立法對人權的保護并非完美無缺，仍然存在一些值得完善的地方，具體體現在以下方面：

（一）政府義務型人權保障模式的不足

綜觀當前我國自然災害立法中與人權保障相關的條款，我們發現它們絕大多數沒有采用權利宣示的方式，而是使用了政府義務的形式。在對政府義務的相關規定中，基本上又可分為三種類型：救援救助條款、限制條款和補償條款，三者都屬于職責型條款。其中，救援救助條款要求國家直接調配公共資源給予災民物質上或精神上的援助；限制條款通過限制人民的部分自由維持社會秩序和保護公民生命和財產安全；而補償條款通過事后補償機制保障公民因公共利益受損的財產權益。我國自然災害立法所廣泛采用的政府義務型人權保障模式在人權實踐中有一定的優勢。因為幾乎每一項權利都蘊含著相應的政府義務，所有權利都需要政府的積極回應。如果沒有政府積極調配資源和履行義務，那么災民的人權只能是紙上談兵。正因如此，對政府義務的明確規定在一定意義上有利于權利的實現，尤其是在自然災害的特殊情況之下。然而，單純確立政府義務的立法形式也有其固有的缺陷。因為，在沒有明確授予權利的情況下，災民訴求權利的可能性無疑會大大降低；并且，人的主觀惡性的存在以及對權力的無上追求可能促使政府不積極履行自己的義務，如果缺乏有效的行政問責機制以及權力之間的監督機制，單純的義務確定并不能產生人權保障的良好效果。正因如此，權利宣示的缺失顯然會妨礙災民尋求救濟，災民的人權實現無疑會面臨困境。

（二）權利種類與國際災害人權文書的差距

上文已經論及我國自然災害立法中權利范圍正在逐漸拓寬，由單一的生命權和生存權逐步拓展到其他權利。盡管如此，將我國自然災害立法與國際災害法律文書的權利清單兩相比較就可以發現，我國自然災害立法中災民權利的種類遠遠不夠。比如，《關于人權和自然災害的業務準則》就將自然災害下重點關注的人權分為了四大群體，即（A）與人身安全與完整相關的權利；（B）與基本的生活必需品相關的權利；（C）與其他經濟、社會和文化方面的保護需求相關的權利；以及（D）與其他公民和政治保護需求相關的權利。涉及到的具體人權包括生命權、住房權、信息獲取權、身體安全權、自由遷徙權、人格尊嚴、住房權、適當生活水準權（包括食物權、水權、享受適當衛生設施的權利等）、健康權、受教育權、財產權、家庭權、工作權、文書證件保全的權利、重返家園的權利、言論自由、結社權、自由、選舉權、弱勢人群的權利等等，權利種類覆蓋了公民權利、政治權利和社會經濟文化權利。該準則還強調只有充分尊重這四種類型的權利，才能確保災民權利的完整性。反觀我國自然災害立法，盡管災民權利范圍已經有所拓寬，但是與國際標準相比，仍然有較明顯的差距。這樣的做法既忽視了人權之間的普遍聯系以及人權體系的完整性，也可能在人權保障實踐中出現刻意忽略某些人權的危險傾向，最終導致災民人權無法完全實現。

（三）災害給付程序和權利救濟機制的缺陷

程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別，正因如此，對政府行為必須給予程序上的限制，政府的行政給付行為也概莫能外。由于在災害期間的緊急救援和恢復重建中，政府幫助災民維持最低生活水平并使其脫離災難和危險的搶救和援助行為實質上就是災害給付行為，并且災害期間政府這項權力比平時更大，因此對政府災害給付行為也必須給予程序上的限制。但是，令人遺憾的是，我國災害立法對于行政給付的程序缺乏應有的關注，對于申請人資格、權利范圍、給付標準、內容、方式及其程序都沒有清晰的規定，這無疑不利于災害給付行政行為的監控。除了災害給付程序的缺失外，我國自然災害立法對權利救濟的規定也不完善。“無救濟則無權利”，在衡量某項權利的真實程度和受保護的力度時，人們往往將其置于由法院和訴權構成的坐標中進行考察，因此，對自然災害立法的人權審視也必須考察其權利救濟的渠道是否通暢。遺憾的是，我國自然災害立法中對權利救濟的規定并不完備，甚至可以說是一片空白。無論是《突發事件應對法》和《防震減災法》，還是《自然災害救助條例》，無一例外地沒有權利救濟條款，僅有寥寥數條有關違法行政行為法律責任的條款。顯而易見的是，行政法律責任雖然也是對政府工作人員的懲治，但是這種懲治對災民本身并無多大的實質意義。造成這一現象最重要的原因就是立法時的價值取向仍然是國家中心主義，關注的焦點是政治的穩定和社會秩序的恢復，而不是著眼于災民權利的保障。正因如此，災民權利一旦受到侵害，沒有相應的法律規范依據去尋求法律救濟，災民就失去了權利保障的最后一道防線。

四、人權視野下中國自然災害立法的完善

（一）“權利－義務－責任”型人權保障模式的構建

有學者指出，只規定相應的義務而不能提出要求的權利只是一種受到規范確認和保護的利益，在實踐中很容易蛻變為義務主體的一種恩賜和施舍。正因如此，自然災害立法采取單純的政府義務型人權保障模式有著先天的不足。為克服這一缺陷，我們有必要構建“權利－義務－責任”三位一體的人權保障模式。這不僅需要我們在立法中明確宣示災民的權利，也需要進一步完善國家的相應義務，并明確規定義務主體以及相關人員的法律責任，明確政府怠于履行義務時應該承擔的法律責任，促使和逼迫義務主體認真履行自己的法律義務。

（二）權利種類的進一步拓寬

盡管中國自然災害立法已經出現了權利種類拓寬的趨勢，但是仍然存在一定不足，人權體系中的許多權利沒有納入災害立法的保護范圍中。對于權利種類和范圍的拓寬，主要應該體現在災后重建階段。在自然災害發生后的緊急救援階段，仍然要重視以生命安全和生存為主的權利的保障。而在災后重建階段，擺脫了緊急救援時期，就不能將目光局限于以生命安全和生存為主的權利的實現，其他許多權利對于漫長的災后重建的意義也是非常明顯的。比如，保障個人自由的自由遷徙權和重返家園的權利；幫助災民積極有效地參與災后重建的決策權以及提升弱勢人群能力和地位的弱者權利等等。

（三）災害給付程序和權利救濟途徑的完善

1．災害給付程序的確立

由于災害給付屬于行政給付，因而災害給付的程序既要參考給付行政程序，同時又要兼顧自然災害這一非常時期的特殊性。對于災后恢復重建階段的行政給付，可以基本遵守正常時期的行政給付程序。這一程序要求政府在不同的階段履行不同義務：在申請之前要履行信息公開義務；在申請階段，應以申請給付主義為主，職權給付主義為輔；在調查階段，應堅持最低限度之合理必要原則；在決定階段，應堅持標準審查期間、書面主義、理由明示主義、聽證或意見陳述；而給付發放階段，堅持職能分離原則、便民與監督原則。在災中緊急救援階段，考慮時間的緊迫性和災難的特殊性，應該根據具體情況簡化災害給付程序，行政機關在執行行政給付時，應采取職權給付主義，而不是申請給付主義。也就是說，在緊急救援階段，應該以挽救生命和維持人的最低生活標準為底線，不須申請、審核、批準，直接由行政機關主動實施。但是，即使是簡化的給付程序，也應該要有相應的登記程序，以便進行事后審查。

2．權利救濟途徑的完善

權利救濟途徑的完善是自然災害下人權保障的關鍵要素，因此針對我國自然災害立法中存在救濟渠道不暢通的問題，應在立法中積極完善權利救濟的法律規定。具體而言，可以考慮構建以個人申訴制度、行政復議制度、給付行政訴訟和其他訴訟方式相結合的權利救濟途徑。針對災害的不同階段采取不同的救濟方式，在災中緊急救援階段，向相關機關提起申訴是最為簡便的權利救濟手段；在災后恢復重建階段，申訴、行政復議和給付行政訴訟皆為可行的權利救濟方式。考慮到災害中權利救濟方式的多樣性，也考慮到現行權利救濟制度存在的問題，我們應該進一步完善行政復議制度，將災害給付糾紛納入行政復議的受案范圍，并嚴格限制災害給付中行政復議的期限，并應設立先予給付程序。同時，我們應該設立災害給付行政訴訟，在訴訟程序的設計上設立緊急審理程序，精簡程序和縮短審理期限，并加大執行力度。