殘疾人相關法律法規模板(10篇)

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篇1

勞動就業權是殘疾人擁有的一項最基本人權，我國政府對殘疾人就業問題一直保持高度關注。目前，我國殘疾人就業服務項目少且簡單，主要是進行殘疾人勞動力資源登記、用人單位需求統計、就業培訓，為殘疾人推薦就業崗位等。由于職業能力測評、職業康復、職業培訓等方面的專業技術落后、專業人才匱乏，使殘疾人就業服務機構為殘疾人提供的就業崗位無論在數量還是質量上都不能充分滿足殘疾人的就業需求。本課題結合中國殘疾人聯合會統計公報所公布的最新數據，對我國城鎮、農村殘疾人近幾年的就業狀況、受教育情況、職業培訓基地建設情況等進行詳細的對比分析，在研究日本殘疾人就業立法、就業服務的同時，結合當前的新形勢和殘疾人就業的發展實際，對殘疾人就業問題在理論和實踐雙方面進行積極的探索，并提出幾點建設性意見。

1殘疾人就業狀況分析

1.1城鎮殘疾人就業狀況。1.1.1城鎮新增殘疾人就業人數。2014—2017年間，我國城鎮、農村殘疾人新增就業人數在保持穩定的基礎上穩步上漲。1.1.2城鎮殘疾人就業形式。目前，我國城鎮殘疾人就業形式主要有5種，從中殘聯公布的近5年的數據可以看出，新增殘疾人就業的主要形式是個體就業及其他形式靈活就業，其次是集中就業和按比例安排就業，最后是公益性崗位就業和輔就業[1]。1.1.3城鎮殘疾人登記失業人數。從2011到2014年，我國城鎮殘疾人新登記失業人數呈現上下波動趨勢，依次分別為54037人、45146人、50237人、48925人。然而，實際失業人數不止如此，依然有大批殘疾人處于待就業狀態。1.2農村殘疾人就業狀況。1.2.1農村殘疾人就業總體情況。對比近幾年的數據可以發現，農村殘疾人就業形勢嚴峻，從2011年的1748.8萬到2012年達到峰值的1770.3萬，2013、2014、2015年分別為1757.2萬、1723.6萬、1678.0萬，呈現逐年下降的趨勢。1.2.2農村殘疾人就業形式。在我國農村，殘疾人以務農為主。從2011年到2015年，我國農村殘疾人從事農業生產勞動的人數分別為1367.7萬、1389.9萬、1385.4萬、1360.4萬、1323.2萬。這些數據表明農村殘疾人的經濟來源主要依靠土地，實際上農村殘疾人大部分處于隱性失業狀態。1.3殘疾人受教育狀況。在我國，殘疾人接受學校教育一般有以下幾種形式：義務教育、特色教育普通高中班（部）、殘疾人中等專業學校（班）、普通高等院校、高等特殊教育學院。其中，全國被普通高等院校錄取的殘疾人人數，2014年有7864人，2015年有8508人，2016年有9592人，2017年有10818人，這些數據表明有更多的殘疾人能夠平等地享受高等教育。1.4殘疾人職業培訓基地建設狀況。截至2014年，全國殘疾人職業培訓基地多達6154個，其中殘疾人聯合會興辦2211個，依托社會機構興辦3943個，38.2萬人次城鎮殘疾人接受了職業培訓。從近幾年的發展來看，由殘疾人聯合會興辦的殘疾人職業培訓基地的總數變動不大，依托社會機構興辦的殘疾人職業培訓基地卻增長迅速，這說明為殘疾人提供的就業服務越來越貼近殘疾人的現實需求。

2促進殘疾人就業的經驗借鑒

日本是亞洲福利模式的模范國家，尊重殘疾人就業權，致力于完善殘疾人就業保障，獲得了良好的社會效果。2.1立法保障在日本，涉及殘疾人就業的法律法規有數十部，最主要的法律有兩部，分別是于1960年頒布、先后修訂多達25次的《殘疾人雇用促進法》和1994年頒布的《殘疾人基本法》。《殘疾人雇用促進法》規定所有企業都要按比例雇傭殘疾人，這是一項法律義務。公共就業保障辦公室會依據企業每年遞交的工作報告，對超比例雇傭殘疾人的企業實施獎勵，這些獎金將主要用于補助企業為雇用殘疾人在工作設備、工作環境、福利設施等方面額外產生的成本，從而減輕企業負擔，這有利于促進企業建立持續雇用殘疾人的長效機制。而《殘疾人基本法》更多地強調國家、社會公共團體有責任和義務為殘疾人提供就業指導、就業培訓、職業介紹、心理支持、促進就業等方面的服務。2.2就業服務日本政府設立了殘疾人職業綜合服務中心和公共職業安定所，以促進殘疾人就業。殘疾人職業綜合服務中心，主要負責調查研究職業康復的相關事宜，并就相關的技術性事務，為地方的殘疾人職業中心以及其他相關機構提供建議、指導、幫助。目前已經形成了社區殘疾人職業中心、地方殘疾人職業中心、殘疾人職業綜合中心三級網絡，在殘疾人勞動就業過程中發揮了至關重要的作用[2]。公共職業安定所，對勞動力市場進行宏觀調控，主要負責為殘疾人提供就業前的職業指導、職業介紹、從業適應性訓練以及就業后的調查跟蹤輔導等。具體內容包含：（1）把有求職意向的殘疾人的求職信息推薦到相關對口企業，拓寬其工作應聘渠道；（2）對殘疾人進行適應能力檢查，然后針對其特點進行特殊的求職指導和職業培訓，以保證其找到合適的工作；（3）對已經雇用和有意愿雇用殘疾人的企業提供必要的指導或者建議，為殘疾人就業創造一個更好的工作環境。2.3取得效果從2013年4月起，日本政府將企業雇傭殘疾人比例從“1.8%以上”調至“2%以上”[3]。日本厚生勞動省公布的一項調查報告顯示，截至2013年6月，日本殘疾人就業人數首次超過30萬，呈現逐年穩步增長的趨勢。

篇2

一、殘疾人社會保障的權利維度

殘疾人社會保障，是指國家給予殘疾人特別扶助，以保障他們的基本生活權益的一種制度安排，它是一國整個社會保障體系中不可或缺的重要組成部分。而從世界范圍來看，現代意義上的社會保障是現代國家為解除或預防貧困以及某些經濟和社會災害對社會成員造成的威脅，維護人格尊嚴，通過立法和一系列措施，為社會成員基本生活的安全提供保護。從表面看，現代社會保障制度是解決一定社會問題的一種手段，實質上，我們認為現代社會保障制度的建立是對公民社會保障權的確認，是為保障社會成員的生存和發展創造條件。因此，國家有責任、有義務去建立完善各項社會保障制度，確保公民社會保障權的實現。社會保障制度實施的理論基礎是公民社會保障權的存在。社會保障權是指國家立法強制規定的，由國家和社會出面舉辦，對公民在年老、疾病、傷殘、失業、生育、家人死亡、遭遇災害、面臨生活困難等情形下給予物質幫助，旨在保障公民個人和家庭基本生活需要并提高生活水平、實現社會公平和社會進步的制度。主要包括社會救濟、社會保險、社會福利和社會優撫四個方面的內容。[1]從這一定義可以看出，社會保障權的權利主體當然地包括殘疾人群體，而且殘疾人生存和發展的困境完全是因為其生理或心理上的缺陷造成的，因此與健全人相比，他們更需要國家的幫助和扶持。但這種幫扶并不是國家出于同情和憐憫給予殘疾人的簡單施舍，而是國家基于殘疾人對基本生存的需要所作的制度性安排，是殘疾人作為社會一員與其他社會成員平等共享經濟社會發展成果的權利要求的體現。因此，殘疾人社會保障制度作為整個社會保障體系的一部分，其構建和運行必須以尊重和保障殘疾人社會保障權為主線。但殘疾人社會保障權并不是簡單的特殊主體的社會保障權，它既有一般意義的社會保障權的共性的方面，又有其作為特殊主體權利的個性的方面。

二、殘疾人社會保障權的含義和性質

殘疾人是指在心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。殘疾人包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾和多重殘疾。殘疾人社會保障權是殘疾人作為權利主體的社會保障權。作為一類特殊而困難的權利主體，殘疾人因其在生理、心理或感官等方面的缺陷，無法與其他健全人在同等基礎上參與社會生活。因此其生存和發展狀況落后于社會平均水平，存在大量亟待解決的問題。因此，殘疾人有權利在社會保險、社會救濟、社會福利以及社會優撫等方面得到國家提供的幫助，相應的，國家也有義務采取必要的措施，為殘疾人平等地參與社會生活提供便利的條件。

殘疾人社會保障權作為特殊主體的社會保障權，它與一般意義上社會保障權在權利屬性上有共性的一面。首先，它屬于基本人權，它所關心的是殘疾人人的最基本的需求，蘊涵了深刻的人性關懷，因此，社會保障權的性質首先是基本人權。其次，它屬于憲法權利。作為基本人權的社會保障權，如果僅僅停留在道德權利的層面而沒有上升到法定權利層面，那么殘疾人的社會保障權就不可能得到有力的保障。正因為如此，現代國家都以根本大法的形式將殘疾人社會保障權由人權上升為公民的基本權利。再次，它屬于社會權。社會權是基于福利國家和社會國家的理念，為使任何人都可以獲得合乎人性尊嚴的生存而予以保障的所有權利的總稱。它要求國家積極地干預社會經濟生活，保護和幫助弱者。而殘疾人社會保障權體現了國家對殘疾人這一弱勢群體的幫扶，屬于典型的社會權。除此之外，殘疾人社會保障權還具有其特殊的屬性。即以殘疾人的生存和發展為其基本權能，并以實現殘疾人經濟、政治、社會、文化等諸方面全面、可持續發展為根本價值訴求。生存和發展是人類面臨的兩大主題，也是人權的根本所在。人的生存和發展在理論上被概括為生存權和發展權。生存權是人按其本質在一個社會和國家中享有的維持自己生命的最起碼的權利。[2]生存權在實質上是滿足人類最低限度生存需要的權利，是要求國家積極履行保障義務的權利。發展權是一種新型的人權，即所謂發展權是人的個體和人的集體參與、促進并享受其在不同時空限度內得以協調、均衡、持續地發展的一項基本權利。[3]殘疾人社會保障權存在和行使的首要目標就是要滿足殘疾人的基本物質生活需要，使殘疾人不至于因殘疾導致的勞動能力和勞動手段的欠缺而陷入缺衣少食、流離失所的悲慘境地。隨著經濟的發展和社會文明程度的提高，滿足殘疾人的基本生存需要的權利得以逐步實現，殘疾人群體已經開始作為一個有獨立人格和社會價值的公民群體生活在社會上，他們的需求層次也已出現較大變化，由渴求溫飽向多層次的發展需求轉變。求發展，像健全人一樣到社會中去實現自身的價值，這是他們更高層次上的一種生存需要，即對提高生存質量和實現個人發展的需要。對此國家和社會應設法予以保障。因此，殘疾人社會保障權第二層級的目標是滿足殘疾為實現政治、經濟、文化諸方面發展而提出的特殊要求，如就業培訓、扶貧開發、文化設施建設等。

三、殘疾人社會保障權的特點

殘疾人社會保障權和一般意義上的社會保障權一樣，具有平等性、法定性、義務主體的特定性、實現方式的多樣性等權利特征，但其具體內涵有其特殊之處。

(一)平等性。社會保障權是每一個公民的基本權利，無論公民的身份、性別、等級、民族、語言、財產、出身等，都享有該權利。即只要是該國公民，只要其處于需要社會保障的條件和狀態下，就可以要求和獲得國家的幫助，這就是所謂的社會保障面前人人平等。殘疾人作為一類特殊人群，雖然在生理或心理方面有缺陷，但他們仍然是普通公民的一員，同樣享有憲法賦予的基本權利。因此，他們獲取國家的援助時，不能因其殘疾而得到區別對待，這樣有違社會公正原則，也不符合社會文明的發展潮流。社會保障是針對所有需要得到幫助的弱勢公民，殘疾人與其他公民一樣，平等的享有和行使社會保障權。

(二)法定性。殘疾人做為特殊的弱勢群體，其社會保障權在各國憲法和法律中都有明確體現，其實現范圍、方式、程度等也都由法律規定。如絕大多數國家的憲法也都對殘疾人的社會保障權予以了規定。如1874年瑞士聯邦憲法第34條第4項第1、2款規定：聯邦可采取措施設立充分的老年、死亡和殘廢救濟基金。該項基金來源于聯邦保險費、職業保險費和個人保險費。《希臘共和國憲法》第21條規定：國家關心公民的身體健康,并采取特別措施保護青年、老年人、失去勞動能力的人,并救濟窮人。我國《憲法》第四十五條第一款規定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。第3款規定：國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。在法律層面上，1601年，英國在伊麗莎白女王時代頒布了《濟貧法》，這一法令的出臺標志著國家對弱勢群體的制度回應。1883年，德國頒布了世界上首部《疾病保險法》，成為現代社會保障制度誕生的標志，這其中就包括了殘疾人保障的規定。我國有關殘疾人社會保障的專門規定主要集中于《中華人民共和國殘疾人保障法》第六章，該章是社會保障專題。因此，殘疾人的社會保障權作為殘疾人的基本權利，它的享有和行使它不僅停留在道德層面，而且是有憲法和法律的規范依據的。

(三)義務主體的特定性。如前文所述，社會保障權的實現需要國家提供幫助，它屬于公民的受益權，因此殘疾人社會保障權的義務主體單一的屬于國家。從其內涵可以看出,殘疾在享有社會保障權時，其處于生活陷入困境或生活質量降低的情形下，它內在地包含著殘疾人已經經過自己的行為或努力仍然沒有擺脫這種困境。因此，其社會保障權的實現是不能僅靠殘疾人自己的。單純從擺脫生活困境并保證生存安全的角度出發，殘疾人存在獲得他人或社會組織幫助的可能性，但從現實性來看，并不是十分樂觀。因為社會的幫扶存在覆蓋面窄，幫扶形式的單一以及獲得幫扶的不確定性等問題，讓他人或社會組織承載這種功能事實上功效甚微。此外，對照社會保障權的概念可以發現，他人的參與或協助這一途徑與社會保障權并不符合。因此，殘疾人社會保障權的實現根本上講要依靠國家權力的幫助。這不僅是國家權力，更是國家義務，即當符合條件的殘疾人提出幫助請求時，國家應當以積極作為的方式予以滿足。

(四)實現方式的多樣性。雖然殘疾人社會保障權的義務主體是國家，但是基于國家能力和資源的有限性，為了充分的實現殘疾人的權利要求，國家將采用各種方式和手段滿足殘疾人的利益需求。首先國家在促進殘疾人社會保障權實現中承擔主導責任。政府責任體現在政策、財政、法律等多方面。如我國為貧困殘疾人提供的最低生活保障費、殘疾專項補貼，福利性收養機構將殘疾人作為主要的收養對象，城市各公共服務機構為殘疾人提供優先服務和輔助等。其次，在國家政策和法律引導下拓展社會責任，因為社會對于殘疾人具有無可選擇的接納義務與保障責任，它對于殘疾人的保障責任應該是在國家之下的有力支撐。企業、事業單位、各社會組織、民間團體、中介組織向殘疾人提供各種輔的服務，以彌補政府幫扶的不足。如我國正大力提倡以社區為依托的護理、照料等殘疾人服務，讓家庭支持、社區支持和非政府支持共同起作用。這樣，通過多方式、多渠道的資金和服務支持，以彌補因單純依靠政府力量實施保障所產生的不足，使得殘疾人社會保障權得以真正實現。

四、殘疾人社會保障權的基本要素

(一)殘疾人社會保障權的主體。在法律關系中，殘疾人社會保障權的主體包括權利主體和義務主體。權利主體為殘疾人群體，義務主體是國家。因此，在這里我們分別對權利主體和義務主體進行探討。

1、權利主體。殘疾人社會保障權的權利主體當然是殘疾人群體，如前文所述，社會保障權是基本人權，而且被各國憲法所確認。因此，所有公民都應普遍、平等地享有社會保障權。然而并非所有的公民就因此可以直接主張該權利。相反只有在一定條件下才能運用社會保障權，即因為年老、疾病、傷殘、失業、生育、死亡、遭遇災害、面臨生活困難等因素，暫時或永久性地失去工作能力或工作機會，以至收入不能維持正常的生活水平或相當生活水準時，方可向義務主體國家主張該權利。也就是說，社會保障權的實際主體只是那些社會的弱者，是那些由于各種原因連最基本的生活水準都無法保持的弱勢群體。而殘疾人就屬于這類群體。殘疾人由于殘疾的影響，特別是外界的障礙而使他們在社會生活中處于不利的地位，使得他們權利的實現和能力的發揮受到很大的限制。殘疾問題并非僅限于殘疾預防和康復，更重要的是消除社會對殘疾人的歧視和殘疾人與社會的嚴重隔離，使殘疾人回歸社會，共享社會發展的文明成果。因此，需要國家為殘疾人提供特定的幫助和服務，以便使他們充分參與社會生活，共享社會物質文化成果，實現事實上的平等。

2、義務主體。殘疾人社會保障權的義務主體是國家。國家產生于人類的社會契約產生于人類自身局限性的克服。為了保護生命、自由和財產，人類成立了國家，所以國家的基本義務就是維護人類的權利和利益。現代國家政治、經濟和社會狀況的復雜性使得權利和自由不再是公民個人的事，完全排除國家干預的權利是根本無法實現的。殘疾人社會保障權正是充分體現了這種國家參與性，殘疾人群體要實現基本生存和進一步發展，單純依靠他們自身的努力有很大困難，如果不對他們施以援手，將變成嚴重的社會問題，影響社會的安定和秩序。而對他們予以援助的主體就是國家，只有國家才有法定義務，才有能力對他們的生存和發展予以持續、穩定、有效的援助，其他任何個人和組織的幫助都沒有這種實效性，而且也不具有法定的義務。但國家只是個抽象概念，具體到履行對殘疾人實施幫助義務的主體，主要包括立法、行政、司法三類國家機關。立法機關的義務主要在于：通過憲法確認殘疾人的社會保障權;制定有關殘疾人社會保障的單行法律，如專門的殘疾人保障法;在其他部門法中增添有關殘疾人權益保障的條款，如就業法、教育法等。行政機關的義務在于：作為殘疾人保障措施的具體實施機關，嚴格執行有關殘疾人社會保障的法律法規，對殘疾人提出的援助請求要及時答復，認真、有效的作出處理，對與殘疾人社會保障有關的政策和法規的實施進行監督，對違反殘疾人保障法規的行為和個人要依法進行處罰。司法機關的義務在于：殘疾人的社會保障權受到單位和他人侵犯，或者相關政府部門不履行保障義務時，殘疾人有權通過民事或行政訴訟的途徑進行救濟，法院有義務受理相關案件。

(二)殘疾人社會保障權的客體。 即殘疾人社會保障權指向的對象，也就是相關國家機關和殘疾人社會保障服務機構提供的，能夠滿足殘疾人某些方面需要的特定利益。由于殘疾人社會保障權的內容豐富，形式各異，但按照法學的一般理論，殘疾人社會保障權所體現的利益在于國家的物質幫助，這種幫助大體上可分為三類。一是貨幣形式的利益，如對殘疾人發放的救濟金，最低生活保障費，國家補貼的社會保障基金費用等。二是實物形式的利益。如提供免費的殘疾康復用具，對殘疾人的住房保障制度。三是國家和有關殘疾人保障機構向殘疾人提供的特定項目的服務，如醫療康復服務、就業培訓服務、城市無障礙設施的建設等。

(三)殘疾人社會保障權的內容。

基于社會保障權的內容大致為社會救濟權，社會福利權，社會保險權和社會優撫權四個方面，我們結合國內外殘疾人社會保障權的保障現狀，將殘疾人社會保障權的內容分為以下四個方面。

1、殘疾人社會救助權。公民獲得政府救濟的前提是，依靠自己的力量無法獲得最基本的生活費用，而且從其他途徑也無法獲得救濟。但殘疾人獲得社會救助的情況更特殊，殘疾人不同于簡單的貧困人群，他們可能在經濟困難、基本生存受到威脅的同時，還存在身體或心理的殘疾，他們獲得經濟來源的能力比健全貧困人群更差。因此，對于這類既殘且貧的群體，以及有殘疾人的家庭，他們享有的權利就不僅僅是簡單的金錢上的受益權，而且需要國家在為他們提供相關的幫扶。如德國聯邦救濟法規定，政府救濟機構的任務是，在沒有其他康復機構承擔康復義務和殘疾人的配偶、子女或者父母沒有經濟收入的情況下，向殘疾人提供參與救濟和生活費救濟。我國的相關法律法規也規定了符合條件的貧困殘疾人可以申領最低生活保障費，要將住房困難的低收入殘疾人家庭納入城市住房保障和城鄉住房救濟制度，對生活無著的殘疾人實施供養和托養，殘疾人子女入學享受減免學費待遇等等。

2、殘疾人社會保險權。社會保險權是指勞動者由于年老、疾病、失業、傷殘、生育等原因失去勞動能力或勞動機會因而沒有正常的勞動收入來源時，通過國家社會保險制度獲得物質幫助的權利。社會保險的項目大致包括養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等。西方發達國家一般都建立了比較完善的社會保險制度，我國的社會保險制度也日趨完善。當殘疾人失去勞動能力或勞動機會，沒有正常收入來源時，當然的享有社會保險權。但殘疾人的社會保險權的內容相比健全人，更為豐富。除了可以參與養老保險、醫療保險等傳統保險項目，還應當將殘疾人的康復、重度殘疾人的護理等項目納入社會保險的支付范圍。因為殘疾人如果要參與正常的社會生活，必須盡快恢復生理或心理的健康，生活不能自理的重度殘疾人要維持基本生存必須要有常年的護理，這些都需要資金的支持。而絕大部分的殘疾人的經濟狀況堪憂，無法支付大筆的康復治療或護理費用，這就需要國家的物質幫助，通過將殘疾人的康復治療和護理費用納入社會保險體系，由國家進行補貼，這樣才能起到最大限度的幫扶作用。如德國的《護理保險法》第一次把需要護理風險作為社會保險新項目社會護理保險加以確立。它的任務是，對嚴重護理需要者按照共同承擔援助義務的規定，提供需要護理救濟。

3、殘疾人社會福利權。社會福利是指國家和社會通過各種福利政策和設施，使一般社會成員、特定社會成員及特定社會領域的生活狀況不斷得到改善和提高的總稱。社會福利包括公共福利、職業福利和特殊福利等形式。公共福利享受的主體是全體社會成員，職業福利享受的主體是本單位的職工及其家屬。特殊福利則是國家和社會為殘疾人和無勞動能力的人專門舉辦的福利事業，包括殘疾人福利、兒童福利、老年人福利等。[4]因此，在這里，殘疾人的社會福利權是一種特殊的社會福利權，是殘疾人群體享受特殊福利以提高自身生活質量、發展自我的權利。這種特殊福利權包括幾個方面的內容。

一是醫療福利權。主要包括醫療保健和醫療康復兩個方面。殘疾人因身體存在缺陷，疾病對他們的威脅也就更大，他們對醫療保健的需要比身體健全者更為迫切。殘疾人醫療康復則是指通過醫療裝配假肢和心理疏導等手段，使殘疾人身體某方面的功能獲得恢復。這都需要國家的政策引導和資金支持。如在美國，各州設立健康護理住所，由州政府健康服務部門核發牌照，這些護理住所設有身體治療、職能治療、語言、康復娛樂治療等方面的顧問，同時也備有心理醫生、藥劑師及醫生等專職醫務人員。且由政府提供資金支持。[5]

二是就業福利權。殘疾人參加生產勞動是改善其自身社會地位、生活狀況和充分參與社會生活的基礎，也是殘疾人實現人生價值和權利的關鍵。而由于殘疾人生理缺陷的影響，以及社會對殘疾人的歧視因素的存在，單憑殘疾人個人找到合適的工作比較困難，這時就需要政府幫助殘疾人就業。如提供職業培訓、建立殘疾人福利企業等。在我國，通過政府制定相關法規，強制要求機關、團體和企事業單位按比例安置殘疾人就業，已成為解決殘疾人就業的主要渠道和根本措施。在德國，聯邦勞動局下設了勞動促進機構。通過職業促進措施達到使殘疾人不依靠別人幫助能獨立勞動的目的。[6]

三是教育福利權。提高殘疾人受教育水平是殘疾人全面實現自身價值的基本條件，也是其平等參與社會生活的必要前提。國家應該在義務教育、高等教育、職業教育、特殊教育等各方面提供制度保障和資金保障。如在我國，由政府出資為盲、聾、智殘少年兒童興辦特殊教育學校，在義務教育普通學校附設特教班，設立特殊教育普通高中和殘疾人中等職業教育機構。在美國，1975年制定的《所有殘疾兒童教育法》規定，必須向所有兒童，無論其殘疾程度如何(零拒絕原則)，提供一種無需其父母或監護人支付費用的、適合他們特別需要的教育。并為各州提供財政獎勵以促使其為學前殘疾兒童提供教育及相關服務。[7]

4、殘疾人特殊扶助權。殘疾人不同于健全人，在與其他生理、心理健全的普通公民享受一樣的社會救助權、社會保險權等權利的同時，還需要政府采取一些措施來滿足殘疾人的特殊需求，為其生活提供便利，以提高其生活質量。我們稱之為殘疾人的特殊扶助權。這項權利的內容主要包括：其一，設立專項補助項目解決特定殘疾對象的生活、就業、子女入學、配用輔助用具等困難。在我國，許多地方政府出臺了針對重病、大病、慢性病殘疾人提供醫療救助金的政策。在德國，法律規定重度殘疾人可以享受除額外年假和免費交通之外的重度殘疾人保障待遇。[8]其二，城市各公共服務機構為殘疾人提供優先服務和輔助，如優先購票或免費搭乘與寄遞等(盲人)。如德國法律規定殘疾人可以享受稅收優惠、免費的公共交通、減額的車輛使用稅、特殊的停車設施，以及電視和廣播許可費免除等。其三，無障礙壞境的建設。由國家制定無障礙法規，規定城市道路、建筑物、文化體育場所、住宅社區和公共交通等，均建立無障礙設施;辦公設備、電子產品和通訊工具等，均采用無障礙技術，并由政府監督實施。英國的反殘疾人歧視法規定，所有提供服務的服務商依照法律務必對出人場地進行調整，撤出或改變阻礙殘疾人出人的任何固體障礙，以及妨礙殘疾人使用服務設施及建筑結構。[9]

【注釋】

[1]林嘉.社會保障法的理念、實踐與創新[M].北京：中國人民大學出版社，2002：8.

[2]徐建一主編.中國人權狀況(白皮書)問題解答[M].北京：中國青年出版社，1992：23.

[3]汪習根.法治社會的基本人權發展權法律制度研究[M].北京：中國公安大學出版社，2002：60.

[4]李樂平.論社會保障權的權項、權限和價值[J].樂山師范學院學報，2006(7).

[5]上海市民政系統赴美考察團.美國殘疾人社會福利考察[J].上海外事，2000(1).

[6]劉翠霄，玫思娜.德國殘疾人社會保障法[J].外國法評議，1996(5).

篇3

【關鍵詞】殘疾人;社會保障;權利

殘疾人作為特殊的社會弱勢群體，他們的生存和發展日益受到政府和社會的關注，不論在理論研究還是制度建設上，殘疾人的社會保障都取得了長足的進步。但我們對殘疾人社會保障的研究成果進行梳理后發現，學界對此問題的研究目前存在明顯不足，主要表現在偏重現狀分析和對策研究，忽視對基本理論的研究。尤其是過于關注殘疾人社會保障的制度構建，如保障體系的重構、保障模式的選擇、針對具體保障內容的對策分析等，而對支撐制度的相關理論問題涉獵較少。在這里，我們認為將殘疾人的社會保障納入權利視野，重視殘疾人社會保障權，是實現好、維護好、發展好殘疾人各項權益的現實路徑。

一、殘疾人社會保障的權利維度

殘疾人社會保障，是指國家給予殘疾人特別扶助，以保障他們的基本生活權益的一種制度安排，它是一國整個社會保障體系中不可或缺的重要組成部分。而從世界范圍來看，現代意義上的社會保障是現代國家為解除或預防貧困以及某些經濟和社會災害對社會成員造成的威脅，維護人格尊嚴，通過立法和一系列措施，為社會成員基本生活的安全提供保護。從表面看，現代社會保障制度是解決一定社會問題的一種手段，實質上，我們認為現代社會保障制度的建立是對公民社會保障權的確認，是為保障社會成員的生存和發展創造條件。因此，國家有責任、有義務去建立完善各項社會保障制度，確保公民社會保障權的實現。社會保障制度實施的理論基礎是公民社會保障權的存在。社會保障權是指國家立法強制規定的，由國家和社會出面舉辦，對公民在年老、疾病、傷殘、失業、生育、家人死亡、遭遇災害、面臨生活困難等情形下給予物質幫助，旨在保障公民個人和家庭基本生活需要并提高生活水平、實現社會公平和社會進步的制度。主要包括社會救濟、社會保險、社會福利和社會優撫四個方面的內容。[1]從這一定義可以看出，社會保障權的權利主體當然地包括殘疾人群體，而且殘疾人生存和發展的困境完全是因為其生理或心理上的缺陷造成的，因此與健全人相比，他們更需要國家的幫助和扶持。但這種幫扶并不是國家出于同情和憐憫給予殘疾人的簡單施舍，而是國家基于殘疾人對基本生存的需要所作的制度性安排，是殘疾人作為社會一員與其他社會成員平等共享經濟社會發展成果的權利要求的體現。因此，殘疾人社會保障制度作為整個社會保障體系的一部分，其構建和運行必須以尊重和保障殘疾人社會保障權為主線。但殘疾人社會保障權并不是簡單的特殊主體的社會保障權，它既有一般意義的社會保障權的共性的方面，又有其作為特殊主體權利的個性的方面。

二、殘疾人社會保障權的含義和性質

殘疾人是指在心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。殘疾人包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾和多重殘疾。殘疾人社會保障權是殘疾人作為權利主體的社會保障權。作為一類特殊而困難的權利主體，殘疾人因其在生理、心理或感官等方面的缺陷，無法與其他健全人在同等基礎上參與社會生活。因此其生存和發展狀況落后于社會平均水平，存在大量亟待解決的問題。因此，殘疾人有權利在社會保險、社會救濟、社會福利以及社會優撫等方面得到國家提供的幫助，相應的，國家也有義務采取必要的措施，為殘疾人平等地參與社會生活提供便利的條件。

殘疾人社會保障權作為特殊主體的社會保障權，它與一般意義上社會保障權在權利屬性上有共性的一面。首先，它屬于基本人權，它所關心的是殘疾人人的最基本的需求，蘊涵了深刻的人性關懷，因此，社會保障權的性質首先是基本人權。其次，它屬于憲法權利。作為基本人權的社會保障權，如果僅僅停留在道德權利的層面而沒有上升到法定權利層面，那么殘疾人的社會保障權就不可能得到有力的保障。正因為如此，現代國家都以根本大法的形式將殘疾人社會保障權由人權上升為公民的基本權利。再次，它屬于社會權。社會權是基于福利國家和社會國家的理念，為使任何人都可以獲得合乎人性尊嚴的生存而予以保障的所有權利的總稱。它要求國家積極地干預社會經濟生活，保護和幫助弱者。而殘疾人社會保障權體現了國家對殘疾人這一弱勢群體的幫扶，屬于典型的社會權。除此之外，殘疾人社會保障權還具有其特殊的屬性。即以殘疾人的生存和發展為其基本權能，并以實現殘疾人經濟、政治、社會、文化等諸方面全面、可持續發展為根本價值訴求。生存和發展是人類面臨的兩大主題，也是人權的根本所在。人的生存和發展在理論上被概括為生存權和發展權。生存權是人按其本質在一個社會和國家中享有的維持自己生命的最起碼的權利。[2]生存權在實質上是滿足人類最低限度生存需要的權利，是要求國家積極履行保障義務的權利。發展權是一種新型的人權，即所謂發展權是人的個體和人的集體參與、促進并享受其在不同時空限度內得以協調、均衡、持續地發展的一項基本權利。[3]殘疾人社會保障權存在和行使的首要目標就是要滿足殘疾人的基本物質生活需要，使殘疾人不至于因殘疾導致的勞動能力和勞動手段的欠缺而陷入缺衣少食、流離失所的悲慘境地。隨著經濟的發展和社會文明程度的提高，滿足殘疾人的基本生存需要的權利得以逐步實現，殘疾人群體已經開始作為一個有獨立人格和社會價值的公民群體生活在社會上，他們的需求層次也已出現較大變化，由渴求溫飽向多層次的發展需求轉變。求發展，像健全人一樣到社會中去實現自身的價值，這是他們更高層次上的一種生存需要，即對提高生存質量和實現個人發展的需要。對此國家和社會應設法予以保障。因此，殘疾人社會保障權第二層級的目標是滿足殘疾為實現政治、經濟、文化諸方面發展而提出的特殊要求，如就業培訓、扶貧開發、文化設施建設等。

三、殘疾人社會保障權的特點

殘疾人社會保障權和一般意義上的社會保障權一樣，具有平等性、法定性、義務主體的特定性、實現方式的多樣性等權利特征，但其具體內涵有其特殊之處。

(一)平等性。社會保障權是每一個公民的基本權利，無論公民的身份、性別、等級、民族、語言、財產、出身等，都享有該權利。即只要是該國公民，只要其處于需要社會保障的條件和狀態下，就可以要求和獲得國家的幫助，這就是所謂的社會保障面前人人平等。殘疾人作為一類特殊人群，雖然在生理或心理方面有缺陷，但他們仍然是普通公民的一員，同樣享有憲法賦予的基本權利。因此，他們獲取國家的援助時，不能因其殘疾而得到區別對待，這樣有違社會公正原則，也不符合社會文明的發展潮流。社會保障是針對所有需要得到幫助的弱勢公民，殘疾人與其他公民一樣，平等的享有和行使社會保障權。

(二)法定性。殘疾人做為特殊的弱勢群體，其社會保障權在各國憲法和法律中都有明確體現，其實現范圍、方式、程度等也都由法律規定。如絕大多數國家的憲法也都對殘疾人的社會保障權予以了規定。如1874年瑞士聯邦憲法第34條第4項第1、2款規定：聯邦可采取措施設立充分的老年、死亡和殘廢救濟基金。該項基金來源于聯邦保險費、職業保險費和個人保險費。《希臘共和國憲法》第21條規定：國家關心公民的身體健康,并采取特別措施保護青年、老年人、失去勞動能力的人,并救濟窮人。我國《憲法》第四十五條第一款規定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。第3款規定：國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。在法律層面上，1601年，英國在伊麗莎白女王時代頒布了《濟貧法》，這一法令的出臺標志著國家對弱勢群體的制度回應。1883年，德國頒布了世界上首部《疾病保險法》，成為現代社會保障制度誕生的標志，這其中就包括了殘疾人保障的規定。我國有關殘疾人社會保障的專門規定主要集中于《中華人民共和國殘疾人保障法》第六章，該章是社會保障專題。因此，殘疾人的社會保障權作為殘疾人的基本權利，它的享有和行使它不僅停留在道德層面，而且是有憲法和法律的規范依據的。

(三)義務主體的特定性。如前文所述，社會保障權的實現需要國家提供幫助，它屬于公民的受益權，因此殘疾人社會保障權的義務主體單一的屬于國家。從其內涵可以看出,殘疾在享有社會保障權時，其處于生活陷入困境或生活質量降低的情形下，它內在地包含著殘疾人已經經過自己的行為或努力仍然沒有擺脫這種困境。因此，其社會保障權的實現是不能僅靠殘疾人自己的。單純從擺脫生活困境并保證生存安全的角度出發，殘疾人存在獲得他人或社會組織幫助的可能性，但從現實性來看，并不是十分樂觀。因為社會的幫扶存在覆蓋面窄，幫扶形式的單一以及獲得幫扶的不確定性等問題，讓他人或社會組織承載這種功能事實上功效甚微。此外，對照社會保障權的概念可以發現，他人的參與或協助這一途徑與社會保障權并不符合。因此，殘疾人社會保障權的實現根本上講要依靠國家權力的幫助。這不僅是國家權力，更是國家義務，即當符合條件的殘疾人提出幫助請求時，國家應當以積極作為的方式予以滿足。

(四)實現方式的多樣性。雖然殘疾人社會保障權的義務主體是國家，但是基于國家能力和資源的有限性，為了充分的實現殘疾人的權利要求，國家將采用各種方式和手段滿足殘疾人的利益需求。首先國家在促進殘疾人社會保障權實現中承擔主導責任。政府責任體現在政策、財政、法律等多方面。如我國為貧困殘疾人提供的最低生活保障費、殘疾專項補貼，福利性收養機構將殘疾人作為主要的收養對象，城市各公共服務機構為殘疾人提供優先服務和輔助等。其次，在國家政策和法律引導下拓展社會責任，因為社會對于殘疾人具有無可選擇的接納義務與保障責任，它對于殘疾人的保障責任應該是在國家之下的有力支撐。企業、事業單位、各社會組織、民間團體、中介組織向殘疾人提供各種輔的服務，以彌補政府幫扶的不足。如我國正大力提倡以社區為依托的護理、照料等殘疾人服務，讓家庭支持、社區支持和非政府支持共同起作用。這樣，通過多方式、多渠道的資金和服務支持，以彌補因單純依靠政府力量實施保障所產生的不足，使得殘疾人社會保障權得以真正實現。

四、殘疾人社會保障權的基本要素

(一)殘疾人社會保障權的主體。在法律關系中，殘疾人社會保障權的主體包括權利主體和義務主體。權利主體為殘疾人群體，義務主體是國家。因此，在這里我們分別對權利主體和義務主體進行探討。

1、權利主體。殘疾人社會保障權的權利主體當然是殘疾人群體，如前文所述，社會保障權是基本人權，而且被各國憲法所確認。因此，所有公民都應普遍、平等地享有社會保障權。然而并非所有的公民就因此可以直接主張該權利。相反只有在一定條件下才能運用社會保障權，即因為年老、疾病、傷殘、失業、生育、死亡、遭遇災害、面臨生活困難等因素，暫時或永久性地失去工作能力或工作機會，以至收入不能維持正常的生活水平或相當生活水準時，方可向義務主體國家主張該權利。也就是說，社會保障權的實際主體只是那些社會的弱者，是那些由于各種原因連最基本的生活水準都無法保持的弱勢群體。而殘疾人就屬于這類群體。殘疾人由于殘疾的影響，特別是外界的障礙而使他們在社會生活中處于不利的地位，使得他們權利的實現和能力的發揮受到很大的限制。殘疾問題并非僅限于殘疾預防和康復，更重要的是消除社會對殘疾人的歧視和殘疾人與社會的嚴重隔離，使殘疾人回歸社會，共享社會發展的文明成果。因此，需要國家為殘疾人提供特定的幫助和服務，以便使他們充分參與社會生活，共享社會物質文化成果，實現事實上的平等。

2、義務主體。殘疾人社會保障權的義務主體是國家。國家產生于人類的社會契約產生于人類自身局限性的克服。為了保護生命、自由和財產，人類成立了國家，所以國家的基本義務就是維護人類的權利和利益。現代國家政治、經濟和社會狀況的復雜性使得權利和自由不再是公民個人的事，完全排除國家干預的權利是根本無法實現的。殘疾人社會保障權正是充分體現了這種國家參與性，殘疾人群體要實現基本生存和進一步發展，單純依靠他們自身的努力有很大困難，如果不對他們施以援手，將變成嚴重的社會問題，影響社會的安定和秩序。而對他們予以援助的主體就是國家，只有國家才有法定義務，才有能力對他們的生存和發展予以持續、穩定、有效的援助，其他任何個人和組織的幫助都沒有這種實效性，而且也不具有法定的義務。但國家只是個抽象概念，具體到履行對殘疾人實施幫助義務的主體，主要包括立法、行政、司法三類國家機關。立法機關的義務主要在于：通過憲法確認殘疾人的社會保障權;制定有關殘疾人社會保障的單行法律，如專門的殘疾人保障法;在其他部門法中增添有關殘疾人權益保障的條款，如就業法、教育法等。行政機關的義務在于：作為殘疾人保障措施的具體實施機關，嚴格執行有關殘疾人社會保障的法律法規，對殘疾人提出的援助請求要及時答復，認真、有效的作出處理，對與殘疾人社會保障有關的政策和法規的實施進行監督，對違反殘疾人保障法規的行為和個人要依法進行處罰。司法機關的義務在于：殘疾人的社會保障權受到單位和他人侵犯，或者相關政府部門不履行保障義務時，殘疾人有權通過民事或行政訴訟的途徑進行救濟，法院有義務受理相關案件。

(二)殘疾人社會保障權的客體。 即殘疾人社會保障權指向的對象，也就是相關國家機關和殘疾人社會保障服務機構提供的，能夠滿足殘疾人某些方面需要的特定利益。由于殘疾人社會保障權的內容豐富，形式各異，但按照法學的一般理論，殘疾人社會保障權所體現的利益在于國家的物質幫助，這種幫助大體上可分為三類。一是貨幣形式的利益，如對殘疾人發放的救濟金，最低生活保障費，國家補貼的社會保障基金費用等。二是實物形式的利益。如提供免費的殘疾康復用具，對殘疾人的住房保障制度。三是國家和有關殘疾人保障機構向殘疾人提供的特定項目的服務，如醫療康復服務、就業培訓服務、城市無障礙設施的建設等。

(三)殘疾人社會保障權的內容。

基于社會保障權的內容大致為社會救濟權，社會福利權，社會保險權和社會優撫權四個方面，我們結合國內外殘疾人社會保障權的保障現狀，將殘疾人社會保障權的內容分為以下四個方面。

1、殘疾人社會救助權。公民獲得政府救濟的前提是，依靠自己的力量無法獲得最基本的生活費用，而且從其他途徑也無法獲得救濟。但殘疾人獲得社會救助的情況更特殊，殘疾人不同于簡單的貧困人群，他們可能在經濟困難、基本生存受到威脅的同時，還存在身體或心理的殘疾，他們獲得經濟來源的能力比健全貧困人群更差。因此，對于這類既殘且貧的群體，以及有殘疾人的家庭，他們享有的權利就不僅僅是簡單的金錢上的受益權，而且需要國家在為他們提供相關的幫扶。如德國聯邦救濟法規定，政府救濟機構的任務是，在沒有其他康復機構承擔康復義務和殘疾人的配偶、子女或者父母沒有經濟收入的情況下，向殘疾人提供參與救濟和生活費救濟。我國的相關法律法規也規定了符合條件的貧困殘疾人可以申領最低生活保障費，要將住房困難的低收入殘疾人家庭納入城市住房保障和城鄉住房救濟制度，對生活無著的殘疾人實施供養和托養，殘疾人子女入學享受減免學費待遇等等。

2、殘疾人社會保險權。社會保險權是指勞動者由于年老、疾病、失業、傷殘、生育等原因失去勞動能力或勞動機會因而沒有正常的勞動收入來源時，通過國家社會保險制度獲得物質幫助的權利。社會保險的項目大致包括養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等。西方發達國家一般都建立了比較完善的社會保險制度，我國的社會保險制度也日趨完善。當殘疾人失去勞動能力或勞動機會，沒有正常收入來源時，當然的享有社會保險權。但殘疾人的社會保險權的內容相比健全人，更為豐富。除了可以參與養老保險、醫療保險等傳統保險項目，還應當將殘疾人的康復、重度殘疾人的護理等項目納入社會保險的支付范圍。因為殘疾人如果要參與正常的社會生活，必須盡快恢復生理或心理的健康，生活不能自理的重度殘疾人要維持基本生存必須要有常年的護理，這些都需要資金的支持。而絕大部分的殘疾人的經濟狀況堪憂，無法支付大筆的康復治療或護理費用，這就需要國家的物質幫助，通過將殘疾人的康復治療和護理費用納入社會保險體系，由國家進行補貼，這樣才能起到最大限度的幫扶作用。如德國的《護理保險法》第一次把需要護理風險作為社會保險新項目社會護理保險加以確立。它的任務是，對嚴重護理需要者按照共同承擔援助義務的規定，提供需要護理救濟。

3、殘疾人社會福利權。社會福利是指國家和社會通過各種福利政策和設施，使一般社會成員、特定社會成員及特定社會領域的生活狀況不斷得到改善和提高的總稱。社會福利包括公共福利、職業福利和特殊福利等形式。公共福利享受的主體是全體社會成員，職業福利享受的主體是本單位的職工及其家屬。特殊福利則是國家和社會為殘疾人和無勞動能力的人專門舉辦的福利事業，包括殘疾人福利、兒童福利、老年人福利等。[4]因此，在這里，殘疾人的社會福利權是一種特殊的社會福利權，是殘疾人群體享受特殊福利以提高自身生活質量、發展自我的權利。這種特殊福利權包括幾個方面的內容。

一是醫療福利權。主要包括醫療保健和醫療康復兩個方面。殘疾人因身體存在缺陷，疾病對他們的威脅也就更大，他們對醫療保健的需要比身體健全者更為迫切。殘疾人醫療康復則是指通過醫療裝配假肢和心理疏導等手段，使殘疾人身體某方面的功能獲得恢復。這都需要國家的政策引導和資金支持。如在美國，各州設立健康護理住所，由州政府健康服務部門核發牌照，這些護理住所設有身體治療、職能治療、語言、康復娛樂治療等方面的顧問，同時也備有心理醫生、藥劑師及醫生等專職醫務人員。且由政府提供資金支持。[5]

二是就業福利權。殘疾人參加生產勞動是改善其自身社會地位、生活狀況和充分參與社會生活的基礎，也是殘疾人實現人生價值和權利的關鍵。而由于殘疾人生理缺陷的影響，以及社會對殘疾人的歧視因素的存在，單憑殘疾人個人找到合適的工作比較困難，這時就需要政府幫助殘疾人就業。如提供職業培訓、建立殘疾人福利企業等。在我國，通過政府制定相關法規，強制要求機關、團體和企事業單位按比例安置殘疾人就業，已成為解決殘疾人就業的主要渠道和根本措施。在德國，聯邦勞動局下設了勞動促進機構。通過職業促進措施達到使殘疾人不依靠別人幫助能獨立勞動的目的。[6]

三是教育福利權。提高殘疾人受教育水平是殘疾人全面實現自身價值的基本條件，也是其平等參與社會生活的必要前提。國家應該在義務教育、高等教育、職業教育、特殊教育等各方面提供制度保障和資金保障。如在我國，由政府出資為盲、聾、智殘少年兒童興辦特殊教育學校，在義務教育普通學校附設特教班，設立特殊教育普通高中和殘疾人中等職業教育機構。在美國，1975年制定的《所有殘疾兒童教育法》規定，必須向所有兒童，無論其殘疾程度如何(零拒絕原則)，提供一種無需其父母或監護人支付費用的、適合他們特別需要的教育。并為各州提供財政獎勵以促使其為學前殘疾兒童提供教育及相關服務。[7]

4、殘疾人特殊扶助權。殘疾人不同于健全人，在與其他生理、心理健全的普通公民享受一樣的社會救助權、社會保險權等權利的同時，還需要政府采取一些措施來滿足殘疾人的特殊需求，為其生活提供便利，以提高其生活質量。我們稱之為殘疾人的特殊扶助權。這項權利的內容主要包括：其一，設立專項補助項目解決特定殘疾對象的生活、就業、子女入學、配用輔助用具等困難。在我國，許多地方政府出臺了針對重病、大病、慢性病殘疾人提供醫療救助金的政策。在德國，法律規定重度殘疾人可以享受除額外年假和免費交通之外的重度殘疾人保障待遇。[8]其二，城市各公共服務機構為殘疾人提供優先服務和輔助，如優先購票或免費搭乘與寄遞等(盲人)。如德國法律規定殘疾人可以享受稅收優惠、免費的公共交通、減額的車輛使用稅、特殊的停車設施，以及電視和廣播許可費免除等。其三，無障礙壞境的建設。由國家制定無障礙法規，規定城市道路、建筑物、文化體育場所、住宅社區和公共交通等，均建立無障礙設施;辦公設備、電子產品和通訊工具等，均采用無障礙技術，并由政府監督實施。英國的反殘疾人歧視法規定，所有提供服務的服務商依照法律務必對出人場地進行調整，撤出或改變阻礙殘疾人出人的任何固體障礙，以及妨礙殘疾人使用服務設施及建筑結構。[9]

【注釋】

[1]林嘉.社會保障法的理念、實踐與創新[M].北京：中國人民大學出版社，2002：8.

[2]徐建一主編.中國人權狀況(白皮書)問題解答[M].北京：中國青年出版社，1992：23.

[3]汪習根.法治社會的基本人權發展權法律制度研究[M].北京：中國公安大學出版社，2002：60.

[4]李樂平.論社會保障權的權項、權限和價值[J].樂山師范學院學報，2006(7).

[5]上海市民政系統赴美考察團.美國殘疾人社會福利考察[J].上海外事，2000(1).

[6]劉翠霄，玫思娜.德國殘疾人社會保障法[J].外國法評議，1996(5).

[7]楊柳.美國殘疾人教育法探析[J].比較教育研究，2008(6).

篇4

近年來，越來越多的殘疾人通過高考邁入了大學的校門。他們畢業后與健全人一樣有了平等參與社會競爭，為社會服務、實現自我價值的機會。同時，國家也對殘疾大學生群體的學習生活給予了高度重視，制定多項支持性政策，幫助殘疾大學生實現就業。但是，殘疾大學生的就業與健全大學生相比仍然十分困難，他們的就業率、就業質量都遠不及于同類和同專業的健全大學生，即使就業也大多學非所用。

影響殘疾大學生就業的因素有很多，而高校的就業指導工作的落實直接影響到殘疾大學生的就業，因此完善高校對殘疾大學生的就業指導工作，有利于從根本上解決殘疾大學生就業難的問題。本文作者對武漢理工大學殘聯相關老師進行走訪，以武漢理工大學為例，對高校殘疾大學生就業指導的現狀、問題以及如何在融合教育的背景下推進殘疾大學生就業指導進行分析。

一、現狀

殘疾人就業是全世界的一個焦點問題，我國也不例外。據了解，目前在普通高校和特殊教育學院的殘疾大學生不足2萬人，僅占我國殘疾人群體的約0.2%[1]。目前，舉辦殘疾人高等教育的形式有：（一）普通高等學校建立特殊教育學院或開設系，采取單獨考試錄取的方式，主要招收盲、聾生；（二）普通高校招收殘疾青年，與健全學生共同學習；（三）一些獨立設置的殘疾人中等職業學校采取與成人高校合作辦學的方式，舉辦一些殘疾青年大專班；（四）通過自學考試、電視大學、網絡等渠道進行[2]。具體狀況如下：

1、沒有針對殘疾學生本身特點設定個別的培養計劃

由于普通高等院校錄取的殘疾大學生數量比較少，采取隨班就讀的融合教育模式，并沒有針對殘疾學生本身特點設定個別的培養計劃。殘疾學生的就業指導工作由學校殘聯和就業指導中心負責。部分殘疾學生畢業后進入政府政策支持的福利性企業工作。

以武漢理工大學為例，該校在2010、2011、2012年分別招收12、11、10名殘疾大學生。殘疾種類有聽障、視障、肢殘、腭裂幾種。這些殘疾大學生畢業后有三分之一就職于福利性企業，例如湖南精城特種陶瓷有限公司等。學校對殘疾大學生采取隨班就讀，未針對殘疾大學生自身狀況制定“個別培養計劃”。學校每年都會由殘聯和教就處定期開辦就業指導，包括講座、培訓等形式，內容包括法律維權意識，就業相關法律法規政策宣傳、心理輔導等。學校目前還沒有為殘疾大學生專門設置就業信息渠道，沒有進行過殘疾大學生創業指導。現有的就業指導服務工作的實效性有待加強，需進一步加大創業指導工作的力度。

2、多數殘疾大學畢業生面臨著畢業即失業的尷尬局面

雖然我國勞動福利型殘疾人事業不斷發展，殘疾人就業由計劃向市場導向機制轉軌，就業方式從集中就業為主向多樣化發展，但殘疾大學生就業仍然面臨困境。以殘疾人高等教育為例，據2006年的統計，全國有4148名殘疾人被普通高等院校錄取，986名殘疾人進入特殊教育學院學習；2009年，全國有6586名殘疾人被普通高等院校錄取，1196名殘疾人進入特殊教育學院學習[3]。在越來越多的殘疾兒童接受到教育的同時，就業的壓力也不可避免。多年以來，殘疾人就業率一直徘徊在一個較低的水平上。入學率不斷攀升并沒有帶動其就業率的攀升，多數殘疾大學畢業生面臨著畢業即失業的尷尬局面。

二、問題

1、就業率不高

雖然調查對象武漢理工大學的殘疾大學生就業率達到百分百，但這只是個別現象。大多數高校的殘疾大學生就業率只達到近70%左右，這一數字比普通大學生就業率的80%以上要低10多個百分點[4]。

2、用人單位歧視

社會扶助殘疾人就業的政策效應明顯，但是不少殘疾人大學生就業仍充滿曲折。國家實施分散按比例安排殘疾人就業的政策，規定用人單位有義務按一定比例接納殘疾人就業，達不到比例的要交納殘疾人就業保障金。這一政策調動了用人單位的積極性。但仍有不少單位寧可交費也不愿意安排殘疾人，更多的地方執行這一政策力度不夠，用人單位既不安排人就業，也不交納保障金。

3、待遇較差，同工不同酬

除工資低于同等學歷的普通畢業生外，往往還附加一些普通大學畢業生沒有的條件，如不準考研等。殘疾人群體無法獲得獨立的工作空間，他們就業后和普通人群融合在一起。而與普通人相比，他們之間的勞動報酬存在較大的差距。

4、不同專業學生的就業情況差距較大，專業不對口率大大高于普通大學畢業生

例如，盲人針灸推拿專業就業率為100%，相比之下計算機科學與技術專業的畢業生專業對口率較低。因為對聽力的要求不高，聾人大學生入學時選擇比例較高的是計算機專業，然而畢業后能夠如愿從事計算機文字處理，編程和游戲開發的人并不多，很多計算機專業畢業的殘疾人大學生，為了生存，不得不放棄所學專業，投入到印刷廠的生產線上從事簡單重復的機械勞作，或者從事服務工作[5]。

5、用人單位的需求和殘疾畢業生實際情況之間的矛盾

殘疾大學生是否掌握了崗位的核心技能是用人單位錄用人才的重要指標。以上海為例，從上海市2007年“助殘成才就業”調研的結果來看，IT、多媒體等行業殘疾大學生的崗位主要有動畫設計、電腦上色，模型設計等等，各企業對員工的崗位核心技能要求各有側重[6]。因此，殘疾大學生提高自身綜合素質和專業能力十分迫切。

6、高校教學形式與效果和就業指導不到位

在調查中發現，雖然高校有專門的就教處和殘聯來負責殘疾人的就業指導工作，但是仍然有不夠完善之處。如是否符合學生的需求；高校教學方式與學習效果是否達到了最佳優化配置。有的高校對殘疾大學生采取隨班就讀教育的方式，卻沒有為他們提供“個別培養計劃”。有的高校在教學內容上重理論教學，輕實驗實習；重學科知識傳授，輕應用能力培養。這些高校主要采取課堂教學組織形式，殘疾大學生在校期間，很少有機會走向社會。

總的來說，殘疾大學生的就業之路十分坎坷，面臨許多困境。社會、用人單位、高校和殘疾大學生自身四個維度都影響著殘疾大學生的就業。要想改變目前的種種現狀，高校作為培養輸送殘疾大學生進入社會各個崗位的基地起著直接并且十分關鍵的作用。而高校對殘疾大學生開展合理有效的就業指導工作對于殘疾大學生提高就業能力順利就業就更為重要。

三、如何在融合教育下推進殘疾大學生就業指導工作

融合教育是基于滿足所有學生的多樣需要的信念，在具有接納、歸屬和社區感文化氛圍的鄰近學校內的高質量、年齡適合的班級里為特殊兒童提供平等接受高效的教育與相關服務的機會。目前普通高校對所招收的殘疾大學生都是采取融合教育下的隨班就讀形式，隨班就讀讓殘疾大學生可以和普通大學生在同等的環境下接受同質量的專業知識的學習，有利于殘疾大學生專業水平的提高。但是殘疾大學生畢竟有其特殊性，和普通大學生完全一樣的教育形式和就業指導不能很恰當的滿足殘疾大學生的需要，就業指導工作也因根據殘疾大學生的特點有別于一般形式。這就需要普通高校在融合教育的前提下根據殘疾大學生就業所處的困境制定特殊的就業指導方案。

1、高校就業指導中心針對殘疾大學生特點制定“個別就業計劃”

針對殘疾大學生的就業指導不應只是一些零散的講座、培訓，應該對殘疾大學生系統的制定不同的就業計劃。通過了解他們具體的殘障狀況制定最適合他們的就業規劃，為殘疾大學生畢業后立即融入社會，成為適應社會發展需求的復合型、應用技能型人才做準備。

2、高校為殘疾大學生設置專門的就業信息渠道

在當今高速發展的信息化時代，就業信息的流通渠道是否暢通頗為重要。單獨的就業信息渠道可以及時的把相關就業信息傳達給殘疾大學生。另外，單獨的就業渠道可以更好的把更全面的就業信息集中在一起，既節省了時間也提高了效率，讓殘疾大學生有更多選擇的機會，對當下社會招聘信息有更全面的了解。

3、高校就業指導中心幫助殘疾大學生尋找實習機會

實習機會對殘疾大學生未來的職業發展意義尤其重大，能有效地幫助殘疾學生將所學的知識運用于實踐。高校應該為殘疾學生提供單獨服務，幫助他們尋找合適的實習機會。高校可以派專人與實習單位取得溝通，幫助學生尋找適合個人特點的實習機會；在實習初期積極與實習單位溝通，獲取殘疾學生工作表現的反饋，以幫助學生克服困難。高校就業指導工作應加強殘疾學生職業決策能力的培養，并專門幫助殘疾學生制定個人職業規劃[7]。

4、高校加強對殘疾大學生的創業指導工作

當今社會重視個體的自我發展及其內在價值與社會價值的體現，大學生創業者正不斷涌現出來。殘疾大學生在身體條件、經濟條件具備的情況下，也可把創業作為就業的途徑之一。由于殘疾大學生創業比普通大學生需要更多的指導和幫助，高校的創業指導工作也就顯得更加重要。學校可以從一年級起對殘疾學生開展職業生涯規劃設計和指導，對他們進行創業教育。另外，高校還可以邀請歷屆有過創業經歷的殘疾畢業生回母校與在校的殘疾生分享經驗和教訓。學校應真正的將創業深入到殘疾大學生的內心，幫助他們樹立信心，根據自己的情況選擇合適的就業方式。

【注 釋】

[1] 王婭萍.探析殘疾大學生就業之困境與對策[J].法制與社會，2008.7.

[2] 劉志敏.殘疾人大學生就業的問題與對策[J].中國殘疾人，2005.5.

[3] 許敏.殘疾大學生就業創業存在的問題與解決對策及措施[J].白城師范學院學報，2012.6.

[4] 慶祖杰，周春梅.聾人大學生就業現狀、影響因素及對策[J].中國特殊教育，2002.6.

[5] 慶祖杰.殘疾人大學生就業問題及對策研究[D].南京師范大學2011年碩士論文.

[6] 上海市殘疾人職業技能培訓中心.高科技行業中可以容納殘疾人就業的崗位現狀及崗位技能要求調查報告.2007年“助殘成才就業”暑期調研社會實踐活動報告集，2007.8.

[7] 閆晶晶.影響殘疾大學生就業的因素研究—以上海市三所高校為例[D].華東師范大學，2008年碩士論文.

【參考文獻】

篇5

論文摘要：社區服務作為社區建設的基礎和龍頭以及作為社會保障體系和社會化服務體系中的重要行業，仍存在諸如服務資金不足、服務工作者素質不高以及社區服務法律法規不健全等問題，在國外社區服務的理論和實踐指導下并結合我國的實際情況，提出了我國城市社區服務業運行機制改革的設想和重構我國城市社區服務業的運行模式和運行模式下具體路徑選擇。

近年來，全國大部分城市都在努力提倡構建“和諧社會、和諧社區”，大力推進城市社區建設。社區服務作為社區建設的基礎和龍頭以及作為社會保障體系和社會化服務體系中的重要行業，加強社區服務的建設對于維護社會穩定，轉變政府職能，增強黨和政府與人民的溝通，擴大社區居民就業，發展我國新的經濟增長點，提高居民的生活水平都具有十分重要的意義。但由于我國城市社區服務業的發展還處于起步階段，社區服務業在發展中存在的問題還比較突出。如何搞好城市社區服務業，為社區居民提供優質便捷的服務，改善居民的生活水平，推進“和諧社區”的構建成為我們需要關注和解決的一個重要的理論和實踐性課題。

一我國社區服務業的發展現狀

“社區服務”是指在政府倡導和扶持下，為滿足社區成員的各種需求，依托街道和居委會，發動社區力量開展具有社會福利性質的服務活動。“社區服務業”是社區服務的延伸，包括兩個部分：一是社區服務事業，是指在政府的倡導下，依托街道和居委會，為滿足社區居民尤其是低收入家庭的需要，培養良好的人際關系，使人們安居樂業，維護社會穩定為目標的城市基層工作。二是社區服務產業，隨著人們水如水平的提高和市場經濟、消費觀念的發展，計劃經濟體制下形成的由政府和街居行政組織包攬的部分社區服務工作，可以通過市場化運作方式來完成，從而形成一種以滿足社區生活需求為對象的新興行業，如“保潔公司”“保安公司”、“物業公司”、“家政服務公司”等。自20世紀8O年代后期民政部首次提出在城市開展社區服務以后，隨著經濟社會發展和改革的不斷深化，特別是構建和諧社區重大任務的提出，各地對社區服務業的重視程度顯著提高，社區服務的形式日趨多樣，內容日漸豐富，取得了很大的成績，主要表現在以下幾個方面：

1．社區服務設施有了較快的發展

社區服務設施是發展社區服務業的物質保證，為此我國各級政府加大資金投入，快速建設社區服務設施。截至2005年底，已建成社區服務中心8479個，各類社區服務設施19．5萬個，便民利民生活服務網點66．5萬個，初步建立起以“一站式”服務為核心的街道社區服務中心；以提供綜合和覆蓋廣泛為特點的社區服務站(所)；以街道和社區服務設施為依托的便民利民服務網絡。據民政部門初步統計，全國至少80％多的居民委員會建立了社區警務室，6o％多的居民委員會建立了社區圖書室，85％的社區設立了社區衛生服務點(站。2004年，上海市成立社區文化服務中心，指導全市社區文化設施的建設和管理，并提供大量的文娛活動，借此豐富居民的日常生活。

2．社區服務范圍有了新的拓展

社區服務的對象由單純地為民政救撫對象擴展到了全體社區居民，服務范圍也從特定的政策幫助轉向了社區居民需求，從單純的生活服務拓展到精神文化服務。目前，社區服務內容包括養老、助殘、優撫、青少年教育、醫療康復、居民生活、家政、信息及治安防范等多層次、多方位的系列化服務．

3．社區服務向專業化發展

社區服務專業化主要表現在兩個層面：一是社區服務隊伍有了一定的專業化。許多城市對選舉或應聘上來的社區工作者進行了業務培訓，如北京、南京、重慶、青島等地。有的地方像江蘇省還組織全省制定統一的社會工作者水平等級考試，通過考試的人員才可以作為社區聘用工作者的候選人，這有助于提高其專業素質和工作能力。二是出現了專業化的社區服務。一些家政服務業將鐘點工、保姆介紹、租賃業務等多種服務擴展開來，把具有這方面專長的人員納入服務隊伍網絡，根據需要統籌安排，隨時調遣，使社區服務更具有專業化的特點。

4．社區服務方式多樣化

社區服務突破傳統的無償、低償服務的框架，創造出了無償、低償、有償服務相結合的社區服務形式。根據社區成員生活需求和市場服務需求確立服務項目，對不同的服務對象、服務內容采取不同的服務形式，對民政救撫的對象實行福利，只服務不收費；對老年人、殘疾人等需要社會幫助的群體實行低償服務，只收取成本費；對有經濟支付能力的居民和單位則實行有償服務。

5．社區服務向網絡化發展

社區服務利用網絡來實現社區服務資源的共享，提高社區服務產業規模化水平。上海、天津等地通過設立覆蓋全社區或全城市的服務求助系統，把各經營網點連接起來，在交流信息、調劑余缺、平衡供需等方面實行網絡化經營，促使社區服務業從分散型、個體化向集團化、群體化方向發展。例如，一些與社區居民日常生活相關的水、電、氣等的服務也開始實行網絡化收費和管理。

二當前我國城市社區服務業存在的問題

雖然，我國的城市社區服務業取得了很大的發展，但是隨著經濟體制的改革和市場化進程的加快，“單位辦社會”逐步瓦解，同時人民生活水平的提高和老齡社會的到來，家庭結構的小型化和城市人口的不斷膨脹，社區服務業在發展中存在的問題也日漸凸現出來，主要表現在以下幾個方面：

1．社區服務資金短缺

多年來，資金缺乏一直是困擾社區服務發展的棘手問題。首先，政府的投入不夠，社區服務是一項帶有社會福利性的事業，政府是社會福利的謀求和代表者，發達國家都是以政府經費的投入為主。但是我國政府對社區的投入非常有限。以湘潭市雨湖區平政街道新景社區為例，上級政府每年對該社區撥款的財政總額是3萬元左右，這其中包括社區工作人員的工資、獎金福利等各種費用，真正用于社區服務的不足1萬元，而社區每年的費遠大于政府的撥款。

該社區負責人侯錫華書記表示，由于沒有足夠的資金，居委會不得不向居委會的成員下任務來進行創收，因此居委會80％的時間放在應付上級的檢查和業務方面，而真正放在為居民服務的時間不足20％，嚴重影響了社區服務的質量和效率。社區的環境衛生所需要的費用大部分是靠居民集資來維持的，這也在某種程度加深了社區居民和居委會之間的矛盾，影響了服務工作的開展；其次，民間資金注入有限。由于我國社區非營利組織力量薄弱，還沒有形成一定的規模，資金缺乏，用非營利組織所得的收入來反哺社區服務的情況相當少。同時受計劃經濟體制和行政體制的影響，社會團體和其他民間組織投資社區服務的意識性和積極性也較差，這必然影響到社區服務業的開展；最后個人的投入有限。由于社區服務很長一段時間是在政府的主導下完成的，個人對社區服務意識比較淡薄，捐助主動性不強。因此資金短缺是制約我國社區服務業發展的關鍵因素。

2．社區服務投資主體的一元化難以滿足居民多元化的需求

隨著經濟的發展和人們生活水平的提高，居民對物質生活和精神生活有了更高的追求，社區服務的接受者不再完全是弱勢群體，一些高消費、高收入的群體希望社區能夠提供一些與之相適應的精神生活服務。但是我國現行社區服務體系是在政府的主導下形成的，政府作為社區服務業的主要提供者，財力和物力畢竟非常有限，難以滿足居民的多元化需求，服務的數量和質量也有待增加和提高。社區服務業長期在政府的推動下，總是在低水平上運行，難以滿足全體社區成員多元化、個性化以及現代化的需求。

3．社區服務人員的專業素質不高，社區服務水平有限

雖然近年來我國社區服務工作者的素質有了一定程度的提高，但是隨著社區服務業的不斷深入，社區服務人員整體素質與社區服務業發展的要求越來越不適應，難以以滿足居民日常生活的多種需要。國外發達國家的社區服務要求從業人員具有相當高的專業知識和技能，如英國，從事社區照料的管理人員、關鍵工作人員和照顧人員均受過水平不等的專業訓練。然而，我國社區服務工作人員主要由家庭婦女、離退休人員、下崗待業人員等組成，他們大都沒有接受過比較系統的社區服務工作的專業訓練，素質不高，知識結構不合理，不能很好地根據居民的實際需求設置服務項目和應采用的服務方式，一些服務設施處于閑置半閑置狀態，服務質量也不盡人意。雖然我國也有一定數量的專業社會工作者，但社區工作專業人員和管理人員、專業技術人員的構成比例很低，全國119萬社區服務隊伍中專業技術人員和專業管理人員分別僅占10％和6％。

4．志愿者隊伍薄弱。無法推動社區服務的自覺發展

志愿服務既是公共服務的重要資源，又是培養社區志愿文化、形成社區信念共同體的社區文明的基石。由于志愿服務的范圍很廣，不僅可以豐富我國社區服務的內容，提高服務的質量和效率，還可以減輕政府的負擔，但是我國的志愿者服務隊伍與日本以及一些發達國家相比還存在很大的差距。資料顯示，日本約50％的國民參加過社區志愿服務活動；美國每年有9000千萬人參加社區服務工作；人口僅3000萬的加拿大，也擁有1300萬志愿者，而到2002年我國志愿者服務組織為9萬個，志愿者人數為540萬。造成我國志愿者隊伍相對薄弱的原因主要有：一是由于我國的社區服務業長期是在政府的主導下完成的，公眾只是簡單的接受服務，對政府的依賴性很強，自覺參與社區服務的意識不高；--是社區志愿服務的活動及其組織機制、運行機制的行政化色彩太濃，過多的政治動員降低了服務的自愿性；三是相關的政策不完善，志愿者缺乏規范化、制度化的參與機制和長效激勵機制，致使志愿者服務活動無法持久的開展。

5，我國非營利組織力量薄弱難以形成多元化的社區服務投資主體

社區服務業在發展初期由政府起主導作用是必不可少的，但是國外的經驗表明，開展大量、具體的社區服務的內容和項目，應由民問團體或組織來實施。因為作為第三部門的社會團體對完善和發展社區服務有積極的意義，一方面，社會團體及其活動可以提高政府工作的效率，充分利用社區內的社會資本，減輕政府投資社區服務的負擔，并可以擴大社區居民的就業渠道。另一方面，非營利組織致力于提供的各種社區服務，如就業培訓、撫養貧困兒童、成人教育等可以更好地滿足社區居民多層次需求，提高社區服務的質量，增強社區的凝聚力，加強社區居民的歸屬感。但是在我國卻忽視了對社區非營利組織的培養。據資料顯示，中國每萬人擁有的社團數量為1．45家，這個數字遠遠低于發達國家甚至其他發展中國家。法國的每萬人非營利組織數是l1O．a5，日本是97．19，美國是51．79，印度為lO．2l，巴謠是l2．66。這就使得社區基本不具備一個相對獨立的實體進行經濟活動的能力，自我發展相對緩慢，不能有效地開展社區活動。我國社區非營利組織力量薄弱的原因主要有：一是我國政府對非營利組織的不重視，在政策上尤其在稅收政策上沒有給予相應的扶持和幫助，在立法上沒有明確界定非營利組織的地位。二是我國許多非營利組織的產生不是社會選擇，而是政府選擇的結果，多少還存在著對政府的依賴，致使非營利組織自身的服務意識不強。三是我國社區非營利組織的從業人員的社會地位相對不高也制約了我國非營利組織的發展。

6．社區服務業的相關法律法規不健全

在由計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，社區服務業相關法律法規不完善的現象日益突出。主要表現在以下幾個方面：(1)社區服務業法律法規的空缺。例如我國非營利組織有了一定的發展，但至今還沒有一部完整的《非營利組織法》；我國也沒有相應的《慈善法》和《捐助法》，捐助者在捐助的同時還要擔心被稅務部門盯住，以免查稅和征稅；另外政府部門也沒有出臺企業向志愿服務組織捐助的稅收優惠法規。

(2)現有的法律法規不夠細化、缺乏操作性。1993年民政部與中央13個部委局出臺的《關于加快發展社區服務業的意見》要求有關部門對社區服務中的經營提供營業執照、稅收減免和用房優惠等政策支持，但在具體落實時遇到了很大的困難。主要是因為對便民利民服務項目沒有作出明確界定，不少便民服務掛社區服務的名就享受優惠不掛就沒有優惠。另外對有償服務或經營養無償服務的標準和比例也沒有明確的法律規定，這就使得社區服務中大量開展的便民利民服務與有關職能部門的登記、審批、繳稅、許可等管理規定發生沖突，使優惠政策落實不下去。

(3)法律沒有明確規定物業管理公司、居委會、業主委員會之間責、權、利的關系，使得三者權責不明，發生問題時存在相互推逶的現象。例如政府沒有明確規定每個物業小區都要成立業主委員會，一些小區業主與物業管理公司在收費、服務等問題發生糾紛鬧上法庭時，法院難以解決2005年6月北京市石景山區某小區的物業管理公司將小區內要求緩交物業費的業主告上法庭，法院至今還沒有作出判決。由于沒有明確業主委員會的法律地位，業主委員會也無法參與制定、修改物業管理區域內物業共用部位和共用設施、設備的使用、公共秩序和環境衛生的維護等方面的規章制度，并無法對物業管理公司的職責和權限進行有效監督，進而影響到物業管理公司為社區提供服務的質量和效率。

三改革我國城市社區服務業運行機制的

設想基于社區服務業存在的問題，要進一步發展我國社區服務業，就必須完善我國城市社區服務業的運行模式，改變過去由政府統一包辦的模式，走政府、企業、個人三者相結合的道路，走社區服務社會化和產業化的道路。

(一)重構我國城市社區服務業運行模式的設想由于社區服務產業包含社區服務事業和社區服務產業兩部分，它們都以社區生活為服務對象，但兩者在性質和運行模式上具有本質差別，前者是社會行政事業，其運行注重社會效益，后者是新興的社會經濟產業，其運行遵循市場經濟規則，追求最大的經濟效益。所以構想我國社區服務業運作模式可以從兩個層次去考慮。

1．政府主導，社會參與的運行模式

社區服務事業主要以低收入家庭和社會弱勢群體維對象，是一項政策性很強的工作。對于社區服務事業，應采取強化政府主導和社會參與的運行模式。由于我國是社會主義國家，政府作為社會資源的擁有者，應加大對社區服務中的“公益性”和“福利性”服務的投資力度，應擔負起對困難群體的救扶工作，這樣對于保證社區服務事業社會效益方向和整合社會資源，緩解社會矛盾，維護社會安定具有重要的意義。但社區服務業僅僅依靠國家的努力是不夠的，社會各界人士應該作為政府職能的補充積極參與到社區服務事業中來，這樣有利于改革社區服務資金來源單一的局面，通過社會集資、公眾捐款等來拓寬資金來源；社會積極參與服務設施的建設還有利于形成多元化的社區服務內容，也可以在某種程度上減少因政府管理不善而帶來的資源損耗，減輕政府辦社區的負擔；最為重要的是社會積極參與有利于建立一支由專職人員、兼職人員和志愿者為基礎的龐大服務隊伍，提高服務的質量和效率，提升居民互幫互助服務意識，促進和諧社區發展。

2．社區服務引入市場機制，走產業化的運行模式

這是就社區服務產業而言的，社區服務產業化，是指社區服務從行政性經營到市場化經營，從事業化管理到企業化管理，從非經濟實體到經濟實體，從財政維持到自負盈虧的過程。它以市場為導向，以居民組織體系為載體，經過商品化、規模化、專業化發展，形成一個全新的產業，成為國民經濟中新的經濟增長點，是社區服務業尋求可持續發展的必然選擇。

社區服務產業化，首先能夠提供大量的就業機會，從而在一定程度上緩解我國的就業壓力；其次可以提高社區服務的質量和效率，作為產業化的社區服務不只具有無償的性質，它在為居民提供服務的同時還要考慮是否營利。社區居民與提供服務的機構不再是一種簡單的提供與被提供關系而是一種雙向選擇，這在很大程度上促使從事社區服務的企業提高服務質量和效率，以吸引更多的顧客，獲得更多的利潤；此外政府將這些企業上繳的稅收用于公益性、福利，還可以增加社區服務的資金。

(二)我國社區服務業運行模式實施的路徑選擇

1．多渠道籌集資金

首先，政府應加大對社區服務資金的投入。政府是社會資源的最大所有者，是社會福利的最大投資者，因此政府一定要在“社區服務社會辦”的前提下加大財政投入。根據社區的發展狀況區別對待，對一些經濟發達的社區少撥款或不撥款，對一些經濟落后的社區加大撥款力度。其次，動員社會捐助。比如利用一些節假日如“六-)L童節”等發動和鼓勵社會人士向社區的特殊兒童捐款、捐物；通過發行社會福利彩票等來籌集福利基金，專項用于社區福利事業。

在英國和德國，社會募捐是社區資金的一個重要來源渠道，宗教組織和慈善機構也會給予資助。第三，通過引入市場機制來吸收社會資金。以加拿大為例，加拿大通過引入市場機制，吸引社會組織和個人參與社區服務建設，使社區與社區企業的關系向合作伙伴方向發展。社區請企業作為出資合伙人，當社區盈利時，按比例分配收益。社區服務的設施和項目也采取企業式經營，一方面有利于服務質量的提高，另一方面也有利于社區服務資金的籌集。

2．轉變政府職能。建立多元化的社區服務投資主體

隨著經濟體制改革的深化和市場經濟體制的完善，單純依靠政府的資金支持是遠遠不能滿足社區發展需要的，社區服務繼續走計劃經濟時期政府包辦福利的老路是行不通的，必然要從單純的“行政化”向“行政化”、“社會化”和“市場化”相結合的狀態轉變。這就要求各級政府按照“小政府，大社會”的要求轉變職能，將一些社區服務的經營權交給社會團體和個人來經營，政府從具體的事務中解脫出來，在宏觀層面上對社區企業進行調控和監督。

特別是政府的基層組織要改變傳統的科層制管理模式，建立適應社區橫向聯系為主的服務網絡，理順地方政府與社區內各種社會組織成員的相互關系，讓社區居民和社區自治組織充分參與社區服務和管理，從而在更大范圍內構建規模不同、形態各異、功能明確的社區自治組織參與的新模式。政府通過遵循市場經濟規律，根據市場法則合理配置社區資源，將服務項目推向社會，推向市場，積極吸引社會團體和個人參與社區服務的提供，從而建立多元化的社區服務投資主體，提供多元化的社區服務。

3。提高社區服務工作者的專業素質

社區服務工作并不是權宜之計和短期行為，是一項長期的社會服務工作，這就需要提高社區服務工作者的專業素質。社區服務不是單一的體力勞動，它需要有一定的服務技能，講求技巧和文化素質，講求服務質量和服務藝術(如維修、家教等)。首先要通過公開招聘、競爭上崗等形式，吸納不同層次的社會勞動力進入社區服務行業，特別是要鼓勵、引導大中專畢業生和有一技之長的專業人才充實社區服務隊伍，提高社區服務的專業化水平。其次要進一步強化員工素質培訓、專業培訓和思想道德教育，提高他們的專業技能、服務質量和整體素質，推動社區服務業不斷向前發展。另外政府通過制定社區服務專業化隊伍、組織培育和管理的政策法規，將社區服務工作納入正規的職業范疇，并建立相應的職業資格認定、專業技術職務和職稱評定等制度和鼓勵有條件的大專院校和培訓機構開設社會工作專業、社區服務課程，培養專業人才。

4。發展和壯大非營利組織和志愿者隊伍

國外的經驗表明，發展和壯大社區非營利性組織將可改變現行社區服務的某些被動狀態，提高社區服務的質量。因此我國政府要大力扶持非政府組織的發展，首先制定有關稅收政策，對大量非營利組織的公益性社區活動，分別給以免稅、減稅、先征后返、稅收抵扣等政策性扶持，加強對社區活動過程和結果的監控管理；其次應配合制定以政府指導價格、協議價格為主的價格政策，保證社區服務能在低成本基礎上快速發展；第三，加強對非營利組織的監督管理。

5．加強相關社區服務立法，依法管理

社區服務業作為一種新興的行業，我國的政府應該在法律法規上為它們創造一個良好的環境。一是完善社區服務立法，使社區服務發展有法可依，同時要加強執法力度，細化各項法則。只有細化現行相關社區服務法律法規，才能保障社區服務主體健康有序運行。比如對便民利民服務的項目作出明確界定，明確那些項目可以享受優惠政策；對提供社區服務的企業在稅收方面給予優惠等，同時明確物業管理公司、業主委員會、居委會三者責、權、利的關系。加強法制宣傳，提高居民法制意識和依法保護自身權益的能力，推進社會監督。

篇6

近年來，全國大部分城市都在努力提倡構建“和諧社會、和諧社區”，大力推進城市社區建設。社區服務作為社區建設的基礎和龍頭以及作為社會保障體系和社會化服務體系中的重要行業，加強社區服務的建設對于維護社會穩定，轉變政府職能，增強黨和政府與人民的溝通，擴大社區居民就業，發展我國新的經濟增長點，提高居民的生活水平都具有十分重要的意義。但由于我國城市社區服務業的發展還處于起步階段，社區服務業在發展中存在的問題還比較突出。如何搞好城市社區服務業，為社區居民提供優質便捷的服務，改善居民的生活水平，推進“和諧社區”的構建成為我們需要關注和解決的一個重要的理論和實踐性課題。

一我國社區服務業的發展現狀

“社區服務”是指在政府倡導和扶持下，為滿足社區成員的各種需求，依托街道和居委會，發動社區力量開展具有社會福利性質的服務活動。“社區服務業”是社區服務的延伸，包括兩個部分：一是社區服務事業，是指在政府的倡導下，依托街道和居委會，為滿足社區居民尤其是低收入家庭的需要，培養良好的人際關系，使人們安居樂業，維護社會穩定為目標的城市基層工作。二是社區服務產業，隨著人們水如水平的提高和市場經濟、消費觀念的發展，計劃經濟體制下形成的由政府和街居行政組織包攬的部分社區服務工作，可以通過市場化運作方式來完成，從而形成一種以滿足社區生活需求為對象的新興行業，如“保潔公司”“保安公司”、“物業公司”、“家政服務公司”等。自20世紀8O年代后期民政部首次提出在城市開展社區服務以后，隨著經濟社會發展和改革的不斷深化，特別是構建和諧社區重大任務的提出，各地對社區服務業的重視程度顯著提高，社區服務的形式日趨多樣，內容日漸豐富，取得了很大的成績，主要表現在以下幾個方面：

1．社區服務設施有了較快的發展

社區服務設施是發展社區服務業的物質保證，為此我國各級政府加大資金投入，快速建設社區服務設施。截至2005年底，已建成社區服務中心8479個，各類社區服務設施19．5萬個，便民利民生活服務網點66．5萬個，初步建立起以“一站式”服務為核心的街道社區服務中心；以提供綜合和覆蓋廣泛為特點的社區服務站(所)；以街道和社區服務設施為依托的便民利民服務網絡。據民政部門初步統計，全國至少80％多的居民委員會建立了社區警務室，6o％多的居民委員會建立了社區圖書室，85％的社區設立了社區衛生服務點(站。2004年，上海市成立社區文化服務中心，指導全市社區文化設施的建設和管理，并提供大量的文娛活動，借此豐富居民的日常生活。

2．社區服務范圍有了新的拓展

社區服務的對象由單純地為民政救撫對象擴展到了全體社區居民，服務范圍也從特定的政策幫助轉向了社區居民需求，從單純的生活服務拓展到精神文化服務。目前，社區服務內容包括養老、助殘、優撫、青少年教育、醫療康復、居民生活、家政、信息及治安防范等多層次、多方位的系列化服務．

3．社區服務向專業化發展

社區服務專業化主要表現在兩個層面：一是社區服務隊伍有了一定的專業化。許多城市對選舉或應聘上來的社區工作者進行了業務培訓，如北京、南京、重慶、青島等地。有的地方像江蘇省還組織全省制定統一的社會工作者水平等級考試，通過考試的人員才可以作為社區聘用工作者的候選人，這有助于提高其專業素質和工作能力。二是出現了專業化的社區服務。一些家政服務業將鐘點工、保姆介紹、租賃業務等多種服務擴展開來，把具有這方面專長的人員納入服務隊伍網絡，根據需要統籌安排，隨時調遣，使社區服務更具有專業化的特點。

4．社區服務方式多樣化

社區服務突破傳統的無償、低償服務的框架，創造出了無償、低償、有償服務相結合的社區服務形式。根據社區成員生活需求和市場服務需求確立服務項目，對不同的服務對象、服務內容采取不同的服務形式，對民政救撫的對象實行福利，只服務不收費；對老年人、殘疾人等需要社會幫助的群體實行低償服務，只收取成本費；對有經濟支付能力的居民和單位則實行有償服務。

5．社區服務向網絡化發展

社區服務利用網絡來實現社區服務資源的共享，提高社區服務產業規模化水平。上海、天津等地通過設立覆蓋全社區或全城市的服務求助系統，把各經營網點連接起來，在交流信息、調劑余缺、平衡供需等方面實行網絡化經營，促使社區服務業從分散型、個體化向集團化、群體化方向發展。例如，一些與社區居民日常生活相關的水、電、氣等的服務也開始實行網絡化收費和管理。

二當前我國城市社區服務業存在的問題

雖然，我國的城市社區服務業取得了很大的發展，但是隨著經濟體制的改革和市場化進程的加快，“單位辦社會”逐步瓦解，同時人民生活水平的提高和老齡社會的到來，家庭結構的小型化和城市人口的不斷膨脹，社區服務業在發展中存在的問題也日漸凸現出來，主要表現在以下幾個方面：

1．社區服務資金短缺

多年來，資金缺乏一直是困擾社區服務發展的棘手問題。首先，政府的投入不夠，社區服務是一項帶有社會福利性的事業，政府是社會福利的謀求和代表者，發達國家都是以政府經費的投入為主。但是我國政府對社區的投入非常有限。以湘潭市雨湖區平政街道新景社區為例，上級政府每年對該社區撥款的財政總額是3萬元左右，這其中包括社區工作人員的工資、獎金福利等各種費用，真正用于社區服務的不足1萬元，而社區每年的費遠大于政府的撥款。

該社區負責人侯錫華書記表示，由于沒有足夠的資金，居委會不得不向居委會的成員下任務來進行創收，因此居委會80％的時間放在應付上級的檢查和業務方面，而真正放在為居民服務的時間不足20％，嚴重影響了社區服務的質量和效率。社區的環境衛生所需要的費用大部分是靠居民集資來維持的，這也在某種程度加深了社區居民和居委會之間的矛盾，影響了服務工作的開展；其次，民間資金注入有限。由于我國社區非營利組織力量薄弱，還沒有形成一定的規模，資金缺乏，用非營利組織所得的收入來反哺社區服務的情況相當少。同時受計劃經濟體制和行政體制的影響，社會團體和其他民間組織投資社區服務的意識性和積極性也較差，這必然影響到社區服務業的開展；最后個人的投入有限。由于社區服務很長一段時間是在政府的主導下完成的，個人對社區服務意識比較淡薄，捐助主動性不強。因此資金短缺是制約我國社區服務業發展的關鍵因素。

2．社區服務投資主體的一元化難以滿足居民多元化的需求

隨著經濟的發展和人們生活水平的提高，居民對物質生活和精神生活有了更高的追求，社區服務的接受者不再完全是弱勢群體，一些高消費、高收入的群體希望社區能夠

提供一些與之相適應的精神生活服務。但是我國現行社區服務體系是在政府的主導下形成的，政府作為社區服務業的主要提供者，財力和物力畢竟非常有限，難以滿足居民的多元化需求，服務的數量和質量也有待增加和提高。社區服務業長期在政府的推動下，總是在低水平上運行，難以滿足全體社區成員多元化、個性化以及現代化的需求。

3．社區服務人員的專業素質不高，社區服務水平有限

雖然近年來我國社區服務工作者的素質有了一定程度的提高，但是隨著社區服務業的不斷深入，社區服務人員整體素質與社區服務業發展的要求越來越不適應，難以以滿足居民日常生活的多種需要。國外發達國家的社區服務要求從業人員具有相當高的專業知識和技能，如英國，從事社區照料的管理人員、關鍵工作人員和照顧人員均受過水平不等的專業訓練。然而，我國社區服務工作人員主要由家庭婦女、離退休人員、下崗待業人員等組成，他們大都沒有接受過比較系統的社區服務工作的專業訓練，素質不高，知識結構不合理，不能很好地根據居民的實際需求設置服務項目和應采用的服務方式，一些服務設施處于閑置半閑置狀態，服務質量也不盡人意。雖然我國也有一定數量的專業社會工作者，但社區工作專業人員和管理人員、專業技術人員的構成比例很低，全國119萬社區服務隊伍中專業技術人員和專業管理人員分別僅占10％和6％。

4．志愿者隊伍薄弱。無法推動社區服務的自覺發展

志愿服務既是公共服務的重要資源，又是培養社區志愿文化、形成社區信念共同體的社區文明的基石。由于志愿服務的范圍很廣，不僅可以豐富我國社區服務的內容，提高服務的質量和效率，還可以減輕政府的負擔，但是我國的志愿者服務隊伍與日本以及一些發達國家相比還存在很大的差距。資料顯示，日本約50％的國民參加過社區志愿服務活動；美國每年有9000千萬人參加社區服務工作；人口僅3000萬的加拿大，也擁有1300萬志愿者，而到2002年我國志愿者服務組織為9萬個，志愿者人數為540萬。造成我國志愿者隊伍相對薄弱的原因主要有：一是由于我國的社區服務業長期是在政府的主導下完成的，公眾只是簡單的接受服務，對政府的依賴性很強，自覺參與社區服務的意識不高；--是社區志愿服務的活動及其組織機制、運行機制的行政化色彩太濃，過多的政治動員降低了服務的自愿性；三是相關的政策不完善，志愿者缺乏規范化、制度化的參與機制和長效激勵機制，致使志愿者服務活動無法持久的開展。

5，我國非營利組織力量薄弱難以形成多元化的社區服務投資主體

社區服務業在發展初期由政府起主導作用是必不可少的，但是國外的經驗表明，開展大量、具體的社區服務的內容和項目，應由民問團體或組織來實施。因為作為第三部門的社會團體對完善和發展社區服務有積極的意義，一方面，社會團體及其活動可以提高政府工作的效率，充分利用社區內的社會資本，減輕政府投資社區服務的負擔，并可以擴大社區居民的就業渠道。另一方面，非營利組織致力于提供的各種社區服務，如就業培訓、撫養貧困兒童、成人教育等可以更好地滿足社區居民多層次需求，提高社區服務的質量，增強社區的凝聚力，加強社區居民的歸屬感。但是在我國卻忽視了對社區非營利組織的培養。據資料顯示，中國每萬人擁有的社團數量為1．45家，這個數字遠遠低于發達國家甚至其他發展中國家。法國的每萬人非營利組織數是l1O．a5，日本是97．19，美國是51．79，印度為lO．2l，巴謠是l2．66。這就使得社區基本不具備一個相對獨立的實體進行經濟活動的能力，自我發展相對緩慢，不能有效地開展社區活動。我國社區非營利組織力量薄弱的原因主要有：一是我國政府對非營利組織的不重視，在政策上尤其在稅收政策上沒有給予相應的扶持和幫助，在立法上沒有明確界定非營利組織的地位。二是我國許多非營利組織的產生不是社會選擇，而是政府選擇的結果，多少還存在著對政府的依賴，致使非營利組織自身的服務意識不強。三是我國社區非營利組織的從業人員的社會地位相對不高也制約了我國非營利組織的發展。

6．社區服務業的相關法律法規不健全

在由計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，社區服務業相關法律法規不完善的現象日益突出。主要表現在以下幾個方面：

(1)社區服務業法律法規的空缺。例如我國非營利組織有了一定的發展，但至今還沒有一部完整的《非營利組織法》；我國也沒有相應的《慈善法》和《捐助法》，捐助者在捐助的同時還要擔心被稅務部門盯住，以免查稅和征稅；另外政府部門也沒有出臺企業向志愿服務組織捐助的稅收優惠法規。

(2)現有的法律法規不夠細化、缺乏操作性。1993年民政部與中央13個部委局出臺的《關于加快發展社區服務業的意見》要求有關部門對社區服務中的經營提供營業執照、稅收減免和用房優惠等政策支持，但在具體落實時遇到了很大的困難。主要是因為對便民利民服務項目沒有作出明確界定，不少便民服務掛社區服務的名就享受優惠不掛就沒有優惠。另外對有償服務或經營養無償服務的標準和比例也沒有明確的法律規定，這就使得社區服務中大量開展的便民利民服務與有關職能部門的登記、審批、繳稅、許可等管理規定發生沖突，使優惠政策落實不下去。

(3)法律沒有明確規定物業管理公司、居委會、業主委員會之間責、權、利的關系，使得三者權責不明，發生問題時存在相互推逶的現象。例如政府沒有明確規定每個物業小區都要成立業主委員會，一些小區業主與物業管理公司在收費、服務等問題發生糾紛鬧上法庭時，法院難以解決2005年6月北京市石景山區某小區的物業管理公司將小區內要求緩交物業費的業主告上法庭，法院至今還沒有作出判決。由于沒有明確業主委員會的法律地位，業主委員會也無法參與制定、修改物業管理區域內物業共用部位和共用設施、設備的使用、公共秩序和環境衛生的維護等方面的規章制度，并無法對物業管理公司的職責和權限進行有效監督，進而影響到物業管理公司為社區提供服務的質量和效率。

三改革我國城市社區服務業運行機制的

設想基于社區服務業存在的問題，要進一步發展我國社區服務業，就必須完善我國城市社區服務業的運行模式，改變過去由政府統一包辦的模式，走政府、企業、個人三者相結合的道路，走社區服務社會化和產業化的道路。

(一)重構我國城市社區服務業運行模式的設想由于社區服務產業包含社區服務事業和社區服務產業兩部分，它們都以社區生活為服務對象，但兩者在性質和運行模式上具有本質差別，前者是社會行政事業，其運行注重社會效益，后者是新興的社會經濟產業，其運行遵循市場經濟規則，追求最大的經濟效益。所以構想我國社區服務業運作模式可以從兩個層次去考慮。

1．政府主導，社會參與的運行模式

社區服務事業主要以低收入家庭和社會弱勢群體維對象，是一項政策性很強的工作。對于社區服務事業，應采取強化政府主導和社會參與的運行模式。由于我國是社會主義國家，政府作為社會資源的擁有者，應加大對社區服務中的“公益性”和“福利性”服務的投資力度，應擔負起對困難群體的救扶工作，這樣對于保證社區服務事業社會效益方向和整合社會資源，緩解社會矛盾，維護社會安定具有重要的意義。但社區服務業僅僅依靠國家的努力是不夠的，社會各界人士應該作為政府職能的補充積極參與到社區服務事業中來，這樣有利于改革社區服務資金來源單一的局面，通過社會集資、公眾捐款等來拓寬資金來源；社會積極參與服務設施的建設還有利于形成多元化的社區服務內容，也可以在某種程度上減少因政府管理不善而帶來的資源損耗，減輕政府辦社區的負擔；最為重要的是社會積極參與有利于建立一支由專職人員、兼職人員和志愿者為基礎的龐大服務隊伍，提高服務的質量和效率，提升居民互幫互助服務意識，促進和諧社區發展。

2．社區服務引入市場機制，走產業化的運行模式

這是就社區服務產業而言的，社區服務產業化，是指社區服務從行政性經營到市場化經營，從事業化管理到企業化管理，從非經濟實體到經濟實體，從財政維持到自負盈虧的過程。它以市場為導向，以居民組織體系為載體，經過商品化、規模化、專業化發展，形成一個全新的產業，成為國民經濟中新的經濟增長點，是社區服務業尋求可持續發展的必然選擇。

社區服務產業化，首先能夠提供大量的就業機會，從而在一定程度上緩解我國的就業壓力；其次可以提高社區服務的質量和效率，作為產業化的社區服務不只具有無償的性質，它在為居民提供服務的同時還要考慮是否營利。社區居民與提供服務的機構不再是一種簡單的提供與被提供關系而是一種雙向選擇，這在很大程度上促使從事社區服務的企業提高服務質量和效率，以吸引更多的顧客，獲得更多的利潤；此外政府將這些企業上繳的稅收用于公益性、福利，還可以增加社區服務的資金。

(二)我國社區服務業運行模式實施的路徑選擇

1．多渠道籌集資金

首先，政府應加大對社區服務資金的投入。政府是社會資源的最大所有者，是社會福利的最大投資者，因此政府一定要在“社區服務社會辦”的前提下加大財政投入。根據社區的發展狀況區別對待，對一些經濟發達的社區少撥款或不撥款，對一些經濟落后的社區加大撥款力度。其次，動員社會捐助。比如利用一些節假日如“六-)L童節”等發動和鼓勵社會人士向社區的特殊兒童捐款、捐物；通過發行社會福利彩票等來籌集福利基金，專項用于社區福利事業。

在英國和德國，社會募捐是社區資金的一個重要來源渠道，宗教組織和慈善機構也會給予資助。第三，通過引入市場機制來吸收社會資金。以加拿大為例，加拿大通過引入市場機制，吸引社會組織和個人參與社區服務建設，使社區與社區企業的關系向合作伙伴方向發展。社區請企業作為出資合伙人，當社區盈利時，按比例分配收益。社區服務的設施和項目也采取企業式經營，一方面有利于服務質量的提高，另一方面也有利于社區服務資金的籌集。

2．轉變政府職能。建立多元化的社區服務投資主體

隨著經濟體制改革的深化和市場經濟體制的完善，單純依靠政府的資金支持是遠遠不能滿足社區發展需要的，社區服務繼續走計劃經濟時期政府包辦福利的老路是行不通的，必然要從單純的“行政化”向“行政化”、“社會化”和“市場化”相結合的狀態轉變。這就要求各級政府按照“小政府，大社會”的要求轉變職能，將一些社區服務的經營權交給社會團體和個人來經營，政府從具體的事務中解脫出來，在宏觀層面上對社區企業進行調控和監督。

特別是政府的基層組織要改變傳統的科層制管理模式，建立適應社區橫向聯系為主的服務網絡，理順地方政府與社區內各種社會組織成員的相互關系，讓社區居民和社區自治組織充分參與社區服務和管理，從而在更大范圍內構建規模不同、形態各異、功能明確的社區自治組織參與的新模式。政府通過遵循市場經濟規律，根據市場法則合理配置社區資源，將服務項目推向社會，推向市場，積極吸引社會團體和個人參與社區服務的提供，從而建立多元化的社區服務投資主體，提供多元化的社區服務。

3。提高社區服務工作者的專業素質

社區服務工作并不是權宜之計和短期行為，是一項長期的社會服務工作，這就需要提高社區服務工作者的專業素質。社區服務不是單一的體力勞動，它需要有一定的服務技能，講求技巧和文化素質，講求服務質量和服務藝術(如維修、家教等)。首先要通過公開招聘、競爭上崗等形式，吸納不同層次的社會勞動力進入社區服務行業，特別是要鼓勵、引導大中專畢業生和有一技之長的專業人才充實社區服務隊伍，提高社區服務的專業化水平。其次要進一步強化員工素質培訓、專業培訓和思想道德教育，提高他們的專業技能、服務質量和整體素質，推動社區服務業不斷向前發展。另外政府通過制定社區服務專業化隊伍、組織培育和管理的政策法規，將社區服務工作納入正規的職業范疇，并建立相應的職業資格認定、專業技術職務和職稱評定等制度和鼓勵有條件的大專院校和培訓機構開設社會工作專業、社區服務課程，培養專業人才。

4。發展和壯大非營利組織和志愿者隊伍

國外的經驗表明，發展和壯大社區非營利性組織將可改變現行社區服務的某些被動狀態，提高社區服務的質量。因此我國政府要大力扶持非政府組織的發展，首先制定有關稅收政策，對大量非營利組織的公益性社區活動，分別給以免稅、減稅、先征后返、稅收抵扣等政策性扶持，加強對社區活動過程和結果的監控管理；其次應配合制定以政府指導價格、協議價格為主的價格政策，保證社區服務能在低成本基礎上快速發展；第三，加強對非營利組織的監督管理。

5．加強相關社區服務立法，依法管理

社區服務業作為一種新興的行業，我國的政府應該在法律法規上為它們創造一個良好的環境。一是完善社區服務立法，使社區服務發展有法可依，同時要加強執法力度，細化各項法則。只有細化現行相關社區服務法律法規，才能保障社區服務主體健康有序運行。比如對便民利民服務的項目作出明確界定，明確那些項目可以享受優惠政策；對提供社區服務的企業在稅收方面給予優惠等，同時明確物業管理公司、業主委員會、居委會三者責、權、利的關系。加強法制宣傳，提高居民法制意識和依法保護自身權益的能力，推進社會監督。超級秘書網