公共管理的核心模板(10篇)

導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇公共管理的核心，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

根據《辭海》的解釋，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對。《禮記·禮運》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意。《漢語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來，“公共”的中文語義強調多數人共同或公用。也有人認為“公眾”一詞有兩個起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強調個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務的標志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關心的一種狀態。在古希臘社會里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責是建立一些永久的標準和規則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會層面的非個體性，在古希臘政治社會里與早期民主相關聯。這也應證了，隨著時展，當代的“公共”概念已發生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點。

哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領域不是指行使公共權力的公共部門，而是指一種建立在社會公／私二元對立基礎之上的獨特概念，它誕生于成熟的資產階級私人領域基礎上，并具有獨特批判功能。關于公共性的演變，哈貝馬斯認為，自古希臘以來，社會有明確的公私劃分，公代表國家，私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領域是公眾發表意見或進行交往的場所，那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領域。在中世紀，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權”。直到近代（17、18世紀）以來，在私人領域之中誕生了公共領域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛東等譯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版。）。

受到國外對這一問題研究的啟發，國內也有學者從社會領域分化的角度分析公共性的產生。他們認為，公共領域與私人領域，國家與市民社會，政治生活與經濟活動具有對應的相關性。整個近代社會發展史的客觀進程，都在于使公共領域與私人領域日益分化，這樣一來，整個社會就成了公共領域與私人領域的整合體。在社會分化為公共領域與私人領域的過程中，國家的職能也開始了分化的歷程，除出現了國家職能的多樣化趨勢，其中統治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統治職能是在統治集團和被統治集團的關系中實現的，所以，雖然它表現出一定的現代公共性的內容，但本質上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領域。因此，社會領域的分化引發國家職能的分解，從而導致公共性的彰顯。

在論及公共性在近代的演變時，國內外學者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認為，在近代功利哲學和市場經濟的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進一步喪失，現時情況是，“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術和科學的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國公共行政對于如何實現公共性有過幾種理論，包括以利益集團形式表現出來的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現出來的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現出來的公共（立法的視角）；以消費者形式表現出來的公共（提供服務的視角）；以公民權形式表現出來的公共（公民權視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構應是以憲法為基礎，公共概念必須建立在公民權、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統和程序的保持及發展，及對集體公共群體和弱勢群體的關懷，等等。

哈貝馬斯也認為，隨著資產階級社會的發展變化，出現了公共領域的結構轉型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領域，二者沒有實質差異。但傾向于用公共性指稱政治層面，而用公共領域指稱社會層面。——筆者注），由此導致公共性喪失。“兩種相關的辯證趨勢表明公共性已經瓦解：它越來越深入社會領域，同時也失去了其政治功能，也就是說，失去了讓公開事實接受具有批判意識的公眾監督的政治功能。”在這里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領域與私人領域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛東等譯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版。）。

在我看來，關于“公共性”本源及演變，其實離不開整個社會環境的變化背景，這一背景包括社會的、經濟的和政治的因素。首先，最早意義上產生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會，由于沒有明確的公／私領域劃分，在政治領域，代表國家權力的“公”吞沒了“私”，在經濟領域，表現為國家對經濟生活的全面控制，因而公共性等同于國家權力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨有領域，與此同時，經濟領域盛行自由主義和市場經濟理論，在政治領域采取國家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對純粹管理技術和效率的追求，從而形成對公共行政的公共精神和公共價值的沖擊，于是就有新公共行政學強調公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現代社會“公”與“私”出現相互融合的趨勢，經濟領域表現為國家干預與自由經濟并存，而在政治領域，以第三部門為核心的公民社會成長壯大，社群主義盛行，引發大規模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問題再一次被重視起來，此時，突出“公共性”不僅是公共部門的內在要求，同時也是公民社會外力推動的結果。

三、公共管理的“公共性”內涵

在對國內外關于“公共性”起源和演變問題的相關論述做一番考察之后，我們仍然不得不面臨一個根本性的問題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒有給出自己明確的答案之前，我們發現，對公共性問題的闡述可以有很多角度，不同學科也有不同的認可。僅從公共行政與哲學等角度對“公共性”的內涵進行闡述的觀點，就可以歸納為以下六個方面：

1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認為，“公共性”是用于描述現代政府活動基本性質和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權力的授予者和委托權力的執行者，應按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發，制定與執行公共政策。具體表現為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此，衡量政府活動是否達到公共性的基本標準是，公共政策及其執行是否堅持和維護了公民的基本權利，是否在輿論中充分體現和表達了公民的意志，政策與執行的出發點是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠利益等。在道德層面上，“公共性”應是每一個政府公職人員的職業態度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執行過程中，防止部門和個人偏私的利益驅動。在政治過程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導向的選擇過程，它包含政府的政策制定與執行是否具有開發性，以使公民能夠充分了解有關政策的信息，并能夠與政策制定者進行磋商；公民的利益能否通過民主的程序得到表達與整合；公民依靠怎樣一組規則來決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務的提供等。在政府的財政活動中，評價“公共性”價值是否滿足的核心要素，應是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關的政府收支行為的基本取向和政策目標，以及相關的財政制度和規則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財政活動的價值基礎》，《中國行政管理》2001年第1期。）。

2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認為，公共行政的“公共性”內涵可以歸結為公共精神。現代公共行政的公共精神應包括四個方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源；法的精神，它意味著政府的一切活動應受到預先確定并加以宣布的規則制約；公正的精神，即承認社會公民應具有平等的權利并不受公共權力所侵害；公共服務的精神，即政府的公共服務應盡可能公平分配，政府的施政過程應平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現方式應是：逐步實現政府與公民平等化；行政權力既受到保護又受到制約；行政活動既有效率又有責任；公共行政是由民眾驅動的、積極的、合作主義的、參與的過程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國行政管理》1995年第5期。）。

3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強調了為公眾服務的出發點；它明確了管理的范圍是那些公共事務，揭示了管理所依據的權力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監督，以公民認定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現著行政過程中的責任，要求行政行為必須對其后果無條件承擔責任；它強調了行政過程中必須有公民參與，強調注意聽取公民的意見，這就要求行政過程中的公開性與透明性；它強調公共行政的結果必須取得公民的認可，這就要求有向公民報告的制度，工作一定周期后，政府應按程序向公民報告，以接受公民審查并予以通過，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國地方行政機構改革面臨的三個轉變》，《人民論壇》2000年第7期。）。

4.作為一種價值基礎的“公共性”。該理論認為，由于行政體系的價值基礎是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說，政府把自我表達存在的公共性作為至高無上的原則，政府的組織機構、行為方式、運行機制、政策規范等，都無條件地體現出其公共性。政府組織是掌握公共權力的實體，但這個實體卻沒有自己的獨立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現出來的是整個社會的公共利益和政治要求。政府價值公共性最直接的表現是政府的規范體系和行政行為系統的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機制之中的，有法律法規和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統公共行政過分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會公平。強調所有公民平等的政治和社會機會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機構負責，以及對公共部門經決策和實施項目負責。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵因素，需要考慮其他價值觀的積極參與。(3)響應性。主張政府需要更多地響應公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務中廣泛程度的公民與公務員參與。(5)社會責任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創造高效率同時又是平等的服務（注：參見［美］張夢中等《尋求社會公平與民主價值》，《公共行政》2001年第3期。）。

6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產階級公共性的本質。他認為，“公共性應當貫徹一種建立在理性基礎上的立法”，從而“公共性成為國家機構本身的組織原則”。他進一步提出，在資產階級哲學那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達出來。而在法哲學那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據18世紀的范型把公共性的功能界定為統治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨立領域的批判力量和促進資產階級統治合法化的獻身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛東等譯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版。）。

綜合起來，有關“公共性”內涵的觀點主要集中在以下方面：首先，在倫理價值層面上，“公共性”必須體現公共部門活動的公正與正義。其次，在公共權力的運用上，“公共性”要體現人民和政府行為的合法性。第三，在公共部門運作過程中，“公共性”體現為公開與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在理念表達上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會及其公共輿論的監督作用（哈貝馬斯）。總之，傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀，在此之下，才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責任等一系列價值體系。

盡管在公共性問題上，不同時期、不同角度的理解存在差異，但對于公共管理，基于它是一種為實現公共利益而進行的公共部門管理活動，我們把這種管理活動的公共性內涵歸納為以下四個方面：一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構成公共管理的主體（這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現在組織的代表性、行為的公務性、宗旨的公益性、權力的法定性等方面。二是公共管理價值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經濟地和富有效率地實現管理目標不同，公共管理的價值觀更主要體現在平等、正義、公平、民主、倫理以及責任心等方面。私人管理建立在個人本位主義和自利性本質之上，把追求個人效率或利益最大化作為目標取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實現公眾的高度參與、社會公平以及承擔為公眾謀求福利的責任。三是公共管理手段的公共性。權力是政治社會的基石，是理解一切政治現象的基礎。就如霍布斯所言，“契約，沒有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認為，國家本質上是同人民大眾相分離的公共權力。公共管理是管理主體運用公共權利實現管理目標的社會活動，因此，公共權力是公共管理活動的后盾和基礎，公共力的公共性充分體現了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標的公共性。公共管理的客體或對象是公共事務，即國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務，無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務的管理首先從公共問題入手，公共問題是公共管理的邏輯起點。同時，由于對公共事務的管理，最終要達到的目標或宗旨是實現社會公眾的公共利益，因此，公共事務、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應有之意。

四、公共管理的公共性與社會性的異同

“公共性”作為公共管理的一種基礎性內涵，與公共管理在本質上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯系，這是個至關重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價值取向，即它是實證的過程還是規范的研究，或是兩者兼而有之。

我們認為，就總體而言，作為公共管理的本質內涵，公共性與社會性既有區別又有聯系。在階級與國家產生之前的原始社會時期，公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領域是重合的；隨著階級與國家的產生，國家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會領域中凸顯并獨立出來；而在階級與國家消亡之后，公共性與社會性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級與國家產生到消亡這一歷史時期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發展過程可以得出，社會性是公共性的存在基礎，公共性則是社會性的特殊體現；社會性具有量的規定性，公共性則有質的規定性。隨著人類社會不斷發展，公共性將不斷擴張與壯大，最后發展成為社會性。

1.公共性與社會性的區別

首先，從概念的定義上看，社會是具有多重性含義的。在現代漢語詞典中，社會有兩層意思，一是指由一定的經濟基礎和上層建筑構成的整體；二是泛指由于共同物質條件而互相聯系起來的人群。我們平常所說的社會，既可以指最廣義的“人類社會”，也可以指狹義的社會性事務，如與人們生活息息相關的教育、文化、衛生等事務。因此，理論上對社會這個概念作界定并不簡單，從不同的角度都可以定義社會。認為，物質實踐創造了社會，社會本質上是一種人與人之間的關系，“生產關系總和起來就構成所謂社會關系，構成所謂社會，并且是構成一個處于一定歷史發展階段上的社會，具有獨特的特征的社會。”（注：孫曉莉：《中國現代化進程中的國家與社會》，中國社會科學出版社2001年版，第9頁。）

政治科學常用的社會概念，最初在思想家眼里是與國家等同的，例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀以后，大多數資產階級理論家才開始把社會當作與國家對立的社會領域，即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個前提：即一切政治形態都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學意義而言。這兩種方式的基礎有根本的區別。按時間順序說，先出現的第一種方式以人身、以純人身關系為基礎，我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財產為基礎，我們可以名之為國家。這種組織的基礎或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉或區及其所轄之財產，政治社會即由此而產生。”（注：（美）摩爾根：《古代社會》，楊東莼等譯，商務印書館1995年版，第6頁。）把社會性看成是人的本質屬性，并認為社會的產生先于國家，因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認為的那樣可以等同或渾然一體。

其次，在公共管理實踐中，公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式，是我們區分政府所代表的“公共性”與社會性的實際體現，表明在政府與社會二元對立的情況下，政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關系的狀況。一般而言，公共性表示一種權力或權威，而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。

2.公共性與社會性的聯系

其主要表現在于：公共性來源于社會性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級社會里，公共性實際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現出公共管理區別于其他管理的本質特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會性。二者的聯系具體表現在：

首先，從起源看，早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認為等同的，表現在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認為，國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達到正義或公道的手段。在這里，他是把國家與社會等同起來，混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結合，因為還沒有出現與人民相分立的公共權力（注：鄒永賢主編：《國家學說史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁。）。直到亞里士多德那里，才區分了國家與社會，認為國家起源于社會，是社會自然發展的結果。恩格斯肯定國家源于社會說，同時指出，“在這里，國家是直接地和主要地從氏族社會本身內部發展起來的階級斗爭中產生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁。）。因此，我們認為，國家所代表的公共性與整個社會所代表的社會性是具有產生的異時性的。

其次，從哲學意義上講，社會性與公共性是一般與特殊的關系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個人），私中也有公（共同事務和利益）”（注：夏書章：《現代公共管理概論》，長春出版社2000年版，第3頁。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構成了廣義的社會性。與此同時，公共性作為共性是對社會群體中的個性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎上的群體一致的意志或者意識表達，因此，公共性脫離了社會個體的雜亂無章和無序，成為一定團體的集中意志。還應看到，在發展趨勢上，隨著社會自治的完善和國家作為統治工具的最后消亡，公共性與社會性將再次趨同，達到終級目標的社會性，實現古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運》所說，“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，……故外戶而不閉，是謂大同。”公共性與社會性由混沌統一到分離對立，再到在新的社會領域內的統一，體現了公共性與社會性及其相互關系具體的和歷史的辯證演進過程。

再次，在具體實踐中，公共管理的公共性以社會性為參考坐標。表現為公共部門的活動越是接近社會，其公共性越明顯；越遠離社會，其公共性越弱。如公共管理從權力中心向社會中心轉變，從管理中心向服務中心轉變，管理原則從對上負責向對下負責轉變，如此等等，其結果都使公共管理活動更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來效益。

五、公共管理的公共性及其與社會性關系問題研究的現實意義

公共性與社會性是各有其特定內涵的復雜概念，同時二者的異同在一定程度上體現出國家（政府）與社會之間的相互關系，由此我們可以用它們作為分析現實問題的理論工具，從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義，更有實踐上的方法論意義。

篇2

治理理論具有兩方面的涵義：政治意義上的“治理”指的是集體行動的制度安排，通過此制度安排重新分配資源，建構公共責任；管理意義上的“治理”指的是政府組織有效、高效提供公共服務的能力。新公共管理是“治理”的管理維度上的體現，其核心是強調政府組織的管理技術、效率和能力。治理理論在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被認為是新公共管理運動的深化。［1］對治理理論的此種理解和認識是其公共行政維度的體現，也表明了政治學的管理主義走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治學意義上，是對國家與社會關系的重新思考與闡釋，是人類集體行動機制和方式的改變。因而，社會管理模式的創新，便是對新的人類集體行動的政府組織和管理理念、方式和工具的追求。

一、新公共管理對傳統公共行政模式的批判

20世紀70年代末在西方發達國家開始的新公共管理運動（NPM），通過將市場機制和管理主義引入公共行政，引發了公共管理模式的革命性改變。傳統的公共行政實踐模式有四個基本特征：一是政府組織及其結構應根據韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴格遵守這一原則是政府運行的最佳方式；二是公共物品及服務應由政府機構（官僚機構）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有利于責任制的落實；四是行政被認為是一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業化的官僚來擔任。［2］隨著西方世界由工業社會向后工業社會或信息社會的轉變，傳統公共行政管理模式的基本原則受到了嚴峻挑戰，并在實踐中逐漸失效或被認為過時。首先，作為傳統的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過時、僵化和無效率的政府體制模式，［3］123如奧斯本在《改革政府》一書中所說：工業時展起來的官僚體制，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統……變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的20世紀90年代已經不能有效地運轉了。［4］其次，政府機構作為公共物品及服務的唯一提供者的壟斷地位已經動搖，各種私人公司、獨立機構和社會團體參與公共物品及服務的提供，不同的政府機構也為提供相同的公共物品和公共服務而展開競爭。最后，政治與行政的分開在實踐中是難以做到和不現實的。而且，傳統的人事行政模式也已經發生了重大變化。新公共管理運動正是為了克服這些弊端而出現的，旨在為傳統的官僚制注入類似于市場機制的因素，提高公共部門的效率和服務質量。新公共管理運動在新西蘭、澳大利亞、美國等發達國家影響很大，成為改造政府治理結構、重新塑造政府形象的指導思想。其理論基礎是公共選擇理論。公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統自由主義，或是激進市場主義的價值理想”，［1］以現代經濟學的方法來研究民主立體的政治運作和決策的過程，以理性經濟人假設為出發點，研究選民、政治人物以及政府官員們的行為。公共選擇理論否定抽象的公共利益的存在，公共利益不過是個人利益的總和。個人的決策是追求個人利益最大化的結果。

雖然這場運動在國家之間甚至一國內部不同時段區別很大，但有幾個共同的主題，凱特爾將其歸納為六個核心要素［5］：生產力。改革關注的焦點是如何使政府以較少的資源維持甚至擴張公共服務；市場化。政府運用市場機制克服傳統官僚制的弊端；服務導向。改革的一個共同目標是改善政府與公民關系，提升公共服務的顧客滿意度；分權。不只是簡單的決策權向底層的轉移，也是使得決策者盡可能地接近受政策影響的普通公民的努力，從而使政府更貼近公民，對他們的偏好更敏感，具有回應性；政策。改革運動目的是改善政府創新、完善和執行公共之策的能力；問責制。改革要求政府更好地兌付其諾言。胡德將新公共管理看作是一種以強調明確的責任制、產出導向和績效評估，以準獨立的行政單位為主的分權結構（分散化），采用私人部門管理、技術、工具、引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。［6］奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將“新公共管理”看做單一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原則或基本內容，即起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；社區擁有的政府：授權而不是服務；競爭性政府：把競爭機制引入到提供服務中去；有使命的政府：改變按章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要而不是官僚政治需要；有事業心的政府：有收益而不浪費；有預見的政府：預防而不是治療；分權的政府：從等級制到參與和協作；以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。為此，必須用企業家精神去改造政府，把企業經營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業一樣提高效率。其中最重要的一點就是以顧客為中心，即強調服務提供者應對他們的顧客負責，在提供服務過程中不斷進行革新，尋求減少成本和增進質量的方法，授權顧客進行選擇。休斯概括了新公共管理模式的六大要點：該模式意味著傳統行政管理模式的重大改變，注重結果的實現和管理者負個人責任；一種脫離官僚制的趨勢。目的是使組織、人事、任期等更具靈活性；明確規定組織和人事目標，以便用明確的績效指標來衡量工作業績，以及對項目進行系統評估；公共管理人員更具政治色彩，而不是政治中立或無黨派的；政府職能更有可能受市場檢驗（如合同外包），或奧斯本說的“將掌舵和劃槳分開”，政府介入并不一定指政府非通過官僚制方式不可；通過民營化或市場檢驗以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢。［7］Ferlie等人在《行動中的新公共管理》中認為，在當代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驅動模式，小型化與分權模式，追求卓越模式，公共服務取向模式。［8］總體而論，相比傳統的官僚制，分權化、服務外包、市場化的激勵方式和更徹底的績效考核等新公共管理秉承的管理主義理念成為當今西方國家政府改革的潮流。

二、作為制度安排的治理理論

治理（governance）與統治（government）來源于同樣的詞根。統治指的是民族國家創造和維持公共秩序、實現集體性行動的正式制度化的過程，它的主體是政府。治理也是指一種過程，但與統治相比，這一過程的主體發生了變化。治理是指“統治方式的一種新發展，其中公私部門之間以及公私部門各自內部的界限均趨于模糊。治理的本質在于，它所偏重的統治機制并不依靠政府的權威或制裁”。［9］從治理實踐上看，“‘治理’的概念最初源于城市環境背景，是用來更有效地解決地方上的問題的”。［10］概言之，“治理”和“統治”雖然都是指公共管理過程，但“治理”更強調技術性的權力或權威的運作績效。有學者認為，在公共管理領域，治理一詞已逐漸獲得了話語霸權，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一個規則體系和制度安排。在國家與社會關系發生深刻嬗變的背景下，治理是一種新的人類行為的制度安排。這一制度安排不僅包括正式的組織、制度，還包括非正式的組織和制度、規則等。治理要回答的問題是：既然有同時存在“市場失靈”和“政府失靈”的可能，那么能否有新的制度安排？面對現代國家與社會關系的變遷、社會政治秩序與結構變化的變化，治理理論成為分析現代政治、行政權力構架及公共政策體系特征的有力工具和思想體系。

全球治理理論的主要創始人詹姆斯·N．羅西瑙將治理界定為各個層次的人類活動———從家庭到國際組織———的規則體系。羅西瑙認為，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。與統治相比，治理的內涵更豐富，既包括政府機制，也包括非正式、非政府的機制。［11］海登也將治理定義為對正式和非正式的政治規則的管理：“治理指的是一些措施，這些措施涉及到運用權力的規則制定和解決規則之間的沖突。”［12］羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈認為，“治理是正式和非正式的指導并限制一個團體集體行動的程序和機制。政府是治理的一個分支，其行動具有權威性，并產生正式的約束關系。而私人企業、企業聯合會、非政府組織、非政府組織聯合會等都參與到治理之中，這些組織常常與政府攜手創造治理機制，有時甚至沒有政府機構的參與。［13］林恩認為，治理是指“法律、規則、司法裁決和行政實踐的機制，這些機制約束、規定和履行公共物品和服務的提供”。通過這個定義可以看出，治理由獨立但相互關聯的元素構成，這些元素包括組織的、財政的和項目的結構；慣例和法律；政策許可；可獲得的資源；機制規則和規范。這個定義也意味著治理是政治性的，涉及到不同利益的行為體之間的討價還價和妥協。［14］安妮·麥蒂·K考察了各個學科中的治理涵義，認為治理是比政府統治更寬泛的概念，治理過程包括結合在一個多元網絡中的國家和非國家行為主體。治理理論有一個深厚的制度主義背景。治理是規則設定、規則應用和規則強化的統稱，是一種改變了的制度安排。隨著國家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理論的核心概念是合法性、有效性、民主和責任。［15］在全球化和分權化的背景下，合作網絡開始成為治理公共事務的重要組織形式。在網絡中，各行為者通力合作，使公共管理成為真正的社會聯合行動。正如瓦爾特所言：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰是處理網絡狀，即相互依存的環境。公共管理因而也是網絡管理。”［16］

三、新公共管理運動與治理理論的關聯與區別

新公共管理運動要回答的是這樣幾個層層遞進的問題：政府應該做什么？如何更好地實現這些目的？要實現這些目的，政府需要什么能力？要回答這些問題，必須將其置于國家與社會關系的大背景下來理解。如果說治理要解決的核心問題是國家和社會關系的變化，那么NPM代表了這一過程中政府的深層次轉變。但是也有學者認為，治理屬于公共管理的范疇，指的是一種能夠推動政府、社團、企業和公民個人相互合作、共同實施對公共領域的管理的制度安排和一套與此相關的操作技術。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理運動的要求，或者說，二者有很多相似之處：治理和NPM都意味著權力從官員和民選代表向政策網絡中的其他行為者的轉移，這兩種模式都降低了選舉官員的傳統的角色和責任，他們不再是處于支配地位的行為者；治理和NPM都主張運用競爭手段去彌補傳統官僚制內在的低效率，使公共服務對于其服務的公民更具有回應性。這二者也都是結果導向的。與傳統的公共行政不同，他們注重的是輸出而不是輸入，強調的是效率和滿意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奧斯本和蓋布勒最早提出政府的職責是“掌舵而不是劃槳”。在這里，“掌舵”是指把握方向，確定宏觀政策目標，“劃槳”指具體采取行動實現目標。但同時，治理和NPM的區別也是本質性的。首先，治理研究的是國家與社會的問題，探討政府與私人部門的伙伴關系，而NPM著眼于這一關系的具體建構。

NPM試圖將企業精神引入公共部門，它認為公私部門之間沒有明確的界限，其區別只在于提供的產品和服務不同。相反，治理理論承認公共部門對于民主政治維持和促進公共利益的獨特作用，認可公私部門之間的不同，認為兩者的合作對于民主政體的重要性。其次，治理和NPM的實質性的關注焦點不同。治理強調的是過程，NPM關注的是結果。治理與公共政策的制定、執行和管理過程連在一起，其目的是確定在這個過程中行為者及其角色，說明他們的行為和相互關系是如何影響公共服務提供的。NPM的目的是有效性和消費者滿意度，也就是說，它闡述的是被消費者認可的公共產品是如何以最小的投入生產出來。再次，治理和NPM具有不同的哲學基礎。

NPM實質上是一個組織學說，建立在制度主義特別是公共選擇理論基礎上，其解釋角度和結論聚焦在組織結構。相反，治理更多的是建立在對國家與社會關系的理解上，“價值的權威性分配”是其最終目的，力圖解釋為什么政府這樣做、怎樣才能做得更好？這些都屬于政治學的范疇。最后，治理沒有如NPM一樣的意識形態標簽。NPM的理論淵源是公共選擇理論，而公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統自由主義，或是激進市場主義的價值理想”。［1］治理不一樣，它提出了政府應該做什么和怎樣做的問題，但它的答案并不是單方面的市場化改革。治理希望給與公共部門更多權力，迫使其與私營部門進行更多的合作安排，創造一個公共產品和服務的競爭性市場。

四、社會管理新模式：新公共管理運動和治理理論的匯合

篇3

20世紀80年代以來，一場針對傳統的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷開來。這場運動通常冠之以多種稱謂：“新公共管理”、“管理主義”、“以市場為基礎的公共行政”、“后官僚制典范”、“企業型政府”。不管這些稱謂怎么花樣翻新，他們的基本特征和精神實質是不變的。盡管這些特質在不同學者的論述中各有不同，然而，其基本的思想和關鍵詞還是可以大體達成一致，諸如管理而非行政、市場化而非官僚制、競爭而非壟斷、服務而非執行、分權而非集權、過程而非結果、負責而非逃避等。為了表述的一致性與清晰性，本文一律采用“新公共管理運動”這一說法。

DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——關于治理轉型的報告》中提出了這場運動的核心內容主要是六個方面，即生產率、市場化、服務導向、分權、政策和對政策效果的負責。[1]由于是以“報告”的形式給出的，因此Donald教授沒有充分展開。這是由于“報告”本身的局限性所決定的。我們無可苛求。如果我們要深入理解新公共管理運動，我們完全有必要就此作進一步的闡釋與分析。諸如這些核心內容的真正內涵何在？將會引發什么樣的問題？這些核心內容之間是一種什么樣的關系？如何從一個整體而不是支離破碎的角度來理解新公共管理運動？對這些問題的深入闡述有助于深化我們對新公共管理的本質的系統把握與整體認知。這是我們把握新公共管理運動所必須具備的至為基礎、也是至為關鍵的基礎性內容。易言之，對上述這些問題的回答構成了本文的主要內容。

第一，生產率（productivity）。這里主要的問題是，政府如何才能以更少的稅收提供更多的公共服務？人們對稅收的要求與對政府公共服務的期待總是逆向運動。對前者期待的降低與對后者期待的越來越多、質量越來越高形成了鮮明的反差。這二者之間形成了一個尖銳的對立。形成這樣一個尖銳的對立的原因主要有：一是人們對政府公共服務的不滿意，或者說公共服務的拙劣和日益惡化是直接原因，二是稅收的普遍上揚，傳統上的高稅收國家公共服務職能的弱化，使得人們從反思這一稅制本身到反思整個政府的公共服務體系。人們普遍發現，自己向政府所上繳的稅收總是在不斷增加，可是政府向我們提供的公共服務卻越來越少，質量也越來越糟糕。如此情形，對于普通公民來說，是一件極為苦惱和傷害官民感情的事；對于政府來說，這卻是向其提出了一大挑戰，如何花最少的錢辦最好的事？特別是少花納稅人的錢，同時又有效供給更多的公共服務。

據此，進一步提出的問題是，如何監管這些納稅人的錢，并且能夠恰到好處地使用？如何評估政府的公共服務？我們需要一個什么樣的標準、什么樣的機構來進行公正、透明、負責的評判？在此過程之中，納稅人應當扮演什么樣的角色？公民出錢，政府花錢，誰來監督政府花錢，這一整套機制如何理順？問題的另一面恐怕也值得驚醒：不花錢的政府是不是能夠提供良好的服務？誠然，這一點完全不可能。任何政府都需要花錢。只是說這些錢來源于何處？如何花銷？如何合理的分配？在政府財力達到一定的時候，政府是否還是需要從納稅人手中汲取大量資財？稅收機制如何適時調整？這一點對于那些稅收日益攀升的國家、地區和社會來說，尤其如此。對于窮人來說，稅收與其關系不大；對于富人來說，稅收也無非隔靴搔癢而已，因為其大部分收入是不會進入稅收核算體制的。畢竟，他們總是有各種各樣的方法逃稅、避稅、減稅。因此，稅收盯住的和傷害的只能是中產階級。顯然，對于中產階級來說，他們會覺得這是極為不合理之事。問題在于，以一種什么樣的機制來調整？要回答政府如何以更少的錢來辦更多的事這一問題，我們就必須顧及以上問題。對這些問題的不同解答，都涉及到政府收入問題。一旦政府收入受到影響，其所要提供的公共服務也將發生多米諾式的反映。

第二，市場化（marketization）。新公共管理運動的發展歷史就是市場化的不斷推進與官僚制的逐步摒除同步演進的歷史。問題只是在于，政府如何采取市場化的激勵手段來根除政府官僚體制的弊病？最近二三十年來，隨著市場經濟的發展，政府的運轉模式也發生了根本性的變革。這就是原來由政府直接或者間接控制和操縱的企業紛紛以股份制、承包制、租賃制等形式私有化了。在這一意義上，私有化成為市場化的代名詞。而此間需要警惕的問題恰恰就在于這個私有化。畢竟市場化本身并不就是私有化。因為它極有可能導致的問題就是國有資產或者集體資產的流失。如何做到私有化的同時，國有資產和集體資產的保殖增殖，這本身就是一個非常重要的問題。對于宣稱以公有制為主體的社會主義國家來說，一方面是私有化的呼聲一浪高過一浪，另一方面，卻是私有化對公有制這一社會主義的意識形態的挑戰。不管怎么說，市場化的效率意識、競爭意識對于傳統的官僚體制來說，確實是致命的挑戰和打擊。實際上，在過去的二十多年的改革歷程中，改革采用的主導觀念是市場。其理論假設就是，公共機構如果像私人機構一樣運轉，勢必發揮更為經濟、更為效率的功能。撒切爾夫人非常偏好的經濟學家威廉尼斯卡寧的著名觀點就是，政府內官僚機構的管理者就是野心勃勃的企業家，他們希望最大化自己的事業。[2]

在私有化之外，一些國家的做法卻是大力發展政府與非政府的合作。與非政府的合作，表明政府開始向非政府組織由原來的不信任到信任、從彼此隔絕到合作共贏、從信息資源封鎖到廣泛接觸開放的轉變。無論如何，這對于政府組織來說，既可以吸取大量的知識智慧，也可以吸納大量的人力、物力、財力，共同投入到政府的發展中來。這本身就大大減輕了政府日益增長的壓力，緩解了政府在諸多方面發展的危機。毫無疑問，對于政府組織而言，其充分放開手腳與非政府組織進行廣泛的合作，有助于形成一種既有利于政府自身發展，又有利于非政府組織發展的多贏格局。只是，問題同樣會不斷涌現。如何把握政府組織與非政府組織合作的界限？哪些問題可以合作？哪些問題不能合作？與非政府組織合作，原來等級森嚴的官僚體制如何適應這種轉變？以及相應的信息處理方式應該作何跟進？內部資料、公開資料這些如何適應轉變？非政府組織如何能夠最有效地為政府提高服務，而不是另有它圖？換言之，加強對非政府組織的監管不僅應當提上議事日程，而且還要強調其實效。

不管是哪一種市場化的方式，其都會對傳統的官僚體制和管制模式提出一些根本性的挑戰。用市場戰略來取代傳統的命令－控制的官僚體制，它沖擊的不僅是這個體制本身，而且是體制中的每一個從業人員。也就是說，市場化將改變的不僅僅是這個體制本身，而且是對這個體制中的每一位公務人員進行根本性的洗腦。如果沒有這些人員思想觀念與實際行動的根本性轉變，體制自身的演變將是非常艱難的過程。否則，就只能是徒有其名或者虛有其表而已。只有公務人員的思想觀念和行為模式發生了根本性的轉變，體制的良性變遷才有可能發生。更何況，晚近以來，人們對官僚的質疑聲浪劇增。一方面，官僚被看成是尋求增加權力和一體化運作的利維坦；另一方面，官僚被看成是宮廷弄臣，是一系列不相協調、漏洞百出的部門的集合，最好就是蒙混過關，最壞就是自己愚弄自己。由于公眾關心的問題的數量日益增多、公眾關心的問題的質量日益提高、立法和行政未能適應政策制定環境的變化、以及公共官僚自身的性質等原因，公共官僚的權力一直在穩健上升。[3]

第三，服務導向（serviceorientation）。市場化的推進自然會波及政府轉型。市場化的進程使得服務意識、顧客理念等都被極大地放大了。因而相應的問題就是，政府如何才能更好地聯系公民、回應公民、服務公民？生產率的改進和市場化的發展，其必然結果就是政府服務效能的轉型。于是，“服務”的功能被極大地強化了。政府自身的轉型表現在必須從傳統意義上的管制型政府向服務型政府轉型。服務型政府的一個突出特征就是政府存在的理念必須以市場、以公民、以訴求為中心。類似于市場上的供應者與消費者一樣。前者必須即時回應后者對服務的訴求，且必須是隨著時代的發展水平、科技的進步狀況、社會的文明程度等不斷刷新這種服務，始終做到為后者提供良好的服務。這種服務可以有主動提供與被動賦予之分。就前者而言，主要指的是政府主動向公眾和社會提供公共服務和公共產品。誠然，這種服務水平的高低會影響到政府的公信力和合法性。在傳統官僚制之下，這種主動提供服務的水平往往都是低下的。畢竟管制型的社會缺乏這種服務的傳統、動力與能量。

實際上，這恰是為什么近年來公眾對政府機構的信任度一度走低的重要原因。針對這種政府機構公信力逐漸下降，政府面臨著重重危機和種種挑戰的情形之下，一種要求政府主動回應社會和公民需求的呼聲日益高漲。由此，政府是否具有較好的回應性被當作是一個事關政府是否有效運轉的重要標準之一。在一些學者的研究中，回應性也被列入政府治理的重要內容和主要標準之一。增強政府的回應性，其做法大致有以下幾種：要么是提供數個可以互相替代的服務選項，要么是訓練政府人員正視選民市場不斷提高公共服務的水平。不管是哪一種形式，消費者需求的理念都被置于一個前所未有的重要地位。這既是市場化發展的必然結果，又是政府回應性增強的重要表現。回應性使得政府與公民、政府與社會由原來的彼此隔絕、甚至是彼此對立的情形更進一步地緊密相連在一起。

服務導向的政府，又被成為消費者化的政府（consumerizinggovernment）。這是改變公共機構的一種普遍策略之一。試圖促使政府對“顧客”更加友好，并在公共服務中制度化“服務顧客”的理念。在政府問題的市場化解讀中，消費者的觀念可能最為強烈。但是，“顧客”本身也有爭議，這就是誰是顧客？在教育、社會福利、經濟計劃等項目中，顧客比較容易界定。可是，諸如被監禁的囚徒，他們能否得到公正的對待，以及能否確保有一定的途徑保證他們能夠受到公正的對待，就是一個頗有爭議的問題。此外，公眾有受到諸如稅務官、城市綜合執法大隊（簡稱城管）、交通警察（簡稱交警）等行政執法人員的公正對待，可是針對他們的處罰的看法和態度卻總是難免導致不一致、不公正的質疑。

于是，簡單地提服務顧客的想法，也就無法納入良好服務的顧客范疇，更莫論全方位的、競爭性的服務。問題尚有，消費者化政府的倫理爭議在于，是應當建議公共機構把公眾當作消費者還是當作公民？如果僅僅作為消費者，僅僅是關注公眾參與政府的經濟和服務接收者的性質，這種關系實際上會更加復雜，也更具多面性。而且，問題的嚴重性還在于，消費者的角色，勢必弱化以政治為基礎的公民角色、模糊內蘊政治權利和公民權利的公民資格等概念。畢竟，純粹意義上的消費者，會逐漸忽略公共機構的公共性質，因為它假設公民所希冀的無非是良好的公共服務、滿意的公共消費，而沒有公民的政治內涵。[4]如何平衡這既作為消費者，又不失公民身份與公民資格這二者之間的矛盾，看來確實是服務導向的政府理念必須解決的一個重要問題。

第四，分權（decentralization）。既然服務導向已經成為政府與公民關系的主導觀念，為了更好的服務于公民和社會，政府必須不斷增強其回應性。進一步的問題也就是，政府如何對公民的需求做出迅速和高效的反映？在一個極權體制或者一個集權體制之下，根本就不存在所謂的服務導向的問題，因為在這些體制之下，公民的需求從來就不會被當局引起足夠的重視。只要自下而上的公民需求得不到政府的認可與接納，自上而下的服務體系就不可能建立起來。因此，在極權體制和集權體制之下，根本就不存在服務導向的問題，也就更不會因為服務導向而發生分權問題。

在民主政制發展的早期，這種服務導向發展的也不是特別明顯，只是隨著市場經濟和工業社會的發展，服務的理念由商業世界進軍到政治領域，由不僅限于市場原則，而且也變為政治原則之后，服務導向才成為政治運轉的法則之一，這才有了如何更好地服務，如何提高服務的水平問題。就新公共管理的分權來說，主要的做法無非有三：聯邦制國家里權力在政府體系內部的轉移，包括權力的橫向分割和縱向放權。與此同時，責任機制也隨之發生變化。下層和基層將擁有更多的權力以自主開展工作。目的是讓下層和基層擁有更大的權力、足夠的動力以及充分的能力來回應公民的需求。新公共管理運動所強調的分權仍然會面對一些問題，比如合理分權、有效授權的界限如何清晰界定？分權不只是具有一定的科學性特征，它還具備一定的藝術特質，那么，如何合理把握分權和授權的藝術問題，也就成為分權與授權無法回避的一個難題。不管怎么說，新公共管理運動對分權的重視確實與傳統的管理更多強調集權截然不同。

新公共管理運動將分權置于一個突出的地位，主要體現在將分權視為一個高績效組織的主要特征之一。一個高績效的組織被認為具備如下特征：任務明確；明確規定目標并且強調效果；向雇員下放權力；創建新的方法激勵人們成功；當情況發生時，高績效組織能夠靈活迅速地調整自身以適應新形勢的需要；就績效而言，高績效組織具有競爭性；調整工作方法以滿足顧客需要；保持在利益相關者之間進行公開的建設性的信息交流。分權、授權的理念之所以在高績效組織中受到高度重視，是因為雇員是高績效組織中至關重要的核心。要達到高績效，就要給雇員以利用他們的技巧、創造力、適應變化的能力，以及不斷學習以完成組織使命的能力。雇員有權根據其興趣結成聯盟和工作關系以達到組織的目標，完成組織的使命。他們不受組織界限的限制。在很大程度上，雇員迎接挑戰，利用技能完成組織使命，發展新技能，全身心投入繼續學習等諸方面做得如何，將決定組織是否能夠取得成功。[5]

第五，政策（policy）。無論是生產率的提高，市場化的推進，還是服務導向的發展，分權化改革的深入，最后都要具體表現在政策層面。換言之，要通過政策來具體體現上述思想和主張。因此，政府的政策能力和政策水平也就成為深入貫徹前述新公共管理運動發展要求的重要指標。進而政府如何才能提高其設計和執行政策的能力，也就成為新公共管理的第五個重要內容。這是將前述思想具體化和操作化的重要階段。也是具體兌現和落實這些思想的重要舉措。如果政策設計不能充分體現上述思想，或者不足以落實上述理念，新公共管理運動的核心思想的實現必將受到極大的限制與制約。

從這一意義上來說，公共政策實質上是新公共管理對社會和公民輸出的信號與產物。換言之，公民能否感受到政府是采用傳統的官僚制還是新公共管理，他們能夠直接感知的就是政府的政策是否發生了變化？發生了什么樣的變化？這些變化背后所反映的政府理念是否有所變遷？如果說生產率、市場化、服務和分權這些理念會更多地停留于政府層面的話，那么，對于公民來說，政策則是更多的行政層面、公民最能直接感知、最能直接體悟的要素。不管政府推行什么樣的新公共管理，如果不能讓公民和社會在政策層面有一個全新的認知和不同的感受的話，那么，這樣的新公共管理運動必將以失敗而告終。這就是為什么新公共管理運動為什么將政策作為一個重要內容的原因所在。

縱雖如此，（公共）政策分析的局限性依然無法回避。這些局限性主要體現在以下幾個方面。（1）一些社會問題，由于它們被界定的方式是注定不能夠得到解決的，如果問題是用相對的而不是絕對的數據來界定，它們就絕不可能通過公共政策來解決。比如一個國家按一定比例對貧困線的劃定，總是會有一些人處于貧困線以下。畢竟，社會的相對差異永遠也不可能消除。（2）人們的期望總會比政府的能力增長得快。政策領域的任何進展可能只會導致人們對政策應該完成的任務寄予更高的期望。（3）解決某一群體問題的政策可能會給其他群體帶來一些問題。在多元社會里，解決一個人的問題可能同時意味著給其他人帶來問題。畢竟，沒有任何一項政策能夠同時達到多方共贏的格局。（4）有一些社會趨向很可能是不能夠由政府來推動的，即使它值得去做。比如，為解決種族問題，將白人與黑人混合居住，往往收效甚微，甚至適得其反。（5）人們常常會調適自己的行為，使公共政策變得毫無用處，政府也因此面臨窘境。比如高福利導致大量懶惰，從而過度依賴政府救濟金的行為。（6）社會問題可能會有很多原因，一項具體的政策并不能完全根除某一類問題。（7）一些社會問題的解決可能需要比問題本身成本更大的政策，甚而犧牲原有的社會制度或者價值理念。比如采用高壓政策鎮壓社會動亂、各種維權行為。它犧牲的就可能是一些民主的價值，諸如結社的權利、言論和出版自由、組織反對黨的權利等。（8）政治體系的建構可能不完全適宜于進行理性決策。社會問題的解決總體上需要理性決策，可是，由于民選官員需要回應選民的要求，如果加上一些利益集團的因素，此時政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]

第六，對政策效果的負責（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能夠將其生產率、市場化、服務導向、分權等思想變為有效的政策（也就是將思想操作化）之外，更為重要的是要對政策的執行情況進行檢查監督。也就是要強化政策執行的效果問題。于是，問題又進一步轉化為政策執行效果的責任機制問題。為什么新公共管理如此強調要對政策的效果負責？

傳統的公共行政模式主要基于兩種理論基礎，管僚制理論和政治行政二分法。新公共管理則分別是經濟學理論和私營部門管理。“重視目標或許是私營部門最重要的一點。傳統的行政模式因其過于關注結構和過程而忽視了結果，因而受到了眾多批評。現在的公共部門管理轉而將目標作為首要的目的，其他則退居其次，這是人們在態度上的一個重大變化。”隨著“以顧客為中心”的呼聲一天天地高漲，以及要更好地對外部團體和個人的需求做出反應，公共管理最終認識到管理者應直接對公眾負責。這也是它與傳統模式地一個較大不同。[7]對結果的負責，主要來源于新公共管理嚴格區分了“行政”和“管理”的含義。“行政”基本上指服從指令和服務，而“管理”則指：（1）取得某些結果；（2）取得這些結果的管理者的個人責任。簡言之，行政指的是聽從指令，管理則指的是實現結果。這就意味著：一個管理者不僅僅是服從指令，他注重的是取得“結果”和為此負有的責任。公務員日益認識到，他們的職能是進行組織，以實現他們對其結果負有真正責任的目標，而不僅僅是服從命令、程序操作和將政策變為行動。這就是說，公務員把自己不再僅僅看作是行政者，更重要的還是管理者。或者說公務員完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一詞正在成為人們的偏好，“公共行政”一詞即使尚未被人拋棄，現在也似乎已經過時了。[8]

新公共管理發展到今天已經逐漸形成其自己的特色。這就是對結果和責任意識的強化。“管理主義模式的主要特點是管理者對產出和結果負責。”“公共組織需要有所作為；政府現在想知道它們做什么；它們做的怎樣；誰是主管并對結果負有責任。達到這一目標的首要途徑就是‘讓管理者來管理’，意即高級管理者本人對結果能否切實負責，而不僅僅只是像行政人員一樣服從別人的命令。改革將越來越多的管理權力進行分割，這意味著部門領導必須負有更多的責任。公共管理者現在已介入有關的政策事務以及嚴格意義上的政治事務，他們越來越多地對這些事務負有個人責任。如果事情出現某些差錯，他們付出的代價將是失去工作。”[9]簡言之，新公共管理“改革的重點在于實現結果和對結果負起責任。換句話說，改革的重點是成為管理者而不是成為行政者”。[10]這方面的典型案例主要是英國的富爾頓報告和美國的《文官改革法》1968年英國的富爾頓報告就是一個典型。該報告指出，公務員的整個管理任務由四個方面組成：在政治指導下制定政策；創立偵測執行的“機制”；行政體制的運轉；對議會和公眾負責。1978年，美國的《文官改革法》的目標在于，使管理者對結果負有更大的責任。

新公共管理的“責任”問題依然需要進一步明晰。這里涉及的問題依然有很多。比如，如果沒有實現預定目標，是否必然是管理者的過失？如何理性評估這些原因，包括資金不足，或者預定目標不夠科學，也不現實？而對責任的監管依然存在諸多問題。其一，由于公民會較多地依賴公共組織項目的執行與實施，他們不敢提出過于嚴厲的批評。其二，很多項目沒有清晰地界定的顧客，顧客是誰？我們不知道。很多時候談不上監督，尤其是長期的監督；其三，過分依賴公共雇員的良好動機和專家主義，會使公眾面臨不法行為和不當行為時缺乏自我保護的能力。[11]諸如此類的問題，都是新公共管理運動強化責任時不得不審慎思索，認真求解的難題。

綜上所述，不管新公共管理運動的發展經歷了什么樣的歷程，也不管人們如何評價新公共管理運動。充分認識、深入理解新公共管理的核心內容是把握二十世紀最后二三十年來新公共管理及其發展的關鍵所在。更為重要的是，我們要把握這些要素之間的內在關系。為什么是這些要素？它們能否構成一個完整的要素體系？如果說生產率和市場化是市場經濟和企業化政府的必然要求，那么服務導向則是其必然結果。而要提供良好的服務，不論是在橫向的權力分割，還是在縱向的權力分解中必須貫徹分權原則。可以說，這是公共服務發展的必然要求。所有的這一切最后都必須通過政策體現出來。一個良好的政策就是所有這些要素的集中體現。換句話來說，只要審視我們的公共政策，就可以找尋生產率、市場化、服務導向和分權這幾者的具體落實和操作情況。

誠然，公共政策本身是需要加強監管的。沒有監管的公共政策，很難保證其良好的效果，以及優良的公共政策。這就涉及到新公共管理運動的責任問題。其實和傳統的公共行政一致之處在于，很大程度上，新公共管理雖然有諸多新理念，然而其對責任的強調實則是對傳統的公共行政的復制與強化。就新公共管理運動本身而言，除責任之外的所有要素，其要義都在于提供公共機構的透明度和責任性。因為，不管公共行政如何變化，其核心內容依然是公共組織的責任。只是責任形式不同而已，傳統的責任形式大多基于設立政治機制或者行為主體，新公共管理運動強調通過績效考核，或有能力促使管理者對個人和機構行為負責。[12]質言之，這些核心要素之間是一個有機聯系的整體。絕不可孤立觀之。否則，對新公共管理的理解就容易出現一知半解或者斷章取義。既要把握每一個要素的特定內涵，又要把握這些要素之間的內在關聯；既要明晰其優勢之處，又要厘清其問題所在。這就是我們在把握新公共管理運動核心內容這一基本問題上最基本的立場和方法。

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參考文獻：

[1]關于新公共管理核心內容的主要參考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.

[2][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第367頁。

[3][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第14－21頁。

[4][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第376－378頁。

[5][美]馬克·G·波波維奇主編：《創建高績效政府組織》，孔憲遂、耿洪敏譯，耿洪敏校，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第16－21頁。

[6][美]托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等譯，北京：華夏出版社，2004年版，第294－295頁。

[7][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第80－82頁。

[8][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第6－7頁。

[9][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第73、80頁。

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二、新公共管理思想的基本內容

具體而言，新公共管理思想主要包括以下內容：

第一，主張對政府和市場關系進行重新定位。政府部門要能夠引入競爭機制，促其內部管理市場化和準商業化發展，以此方式提高政府公共服務的質罱和水平。新公共管理思想認為，政府管理效率不高主要是缺乏競爭機制，能夠引入競爭機制，用市場力貴改造政府，使更多的私營部門能夠參與公共服務，實現部門間的競爭，就能有效提高政府的服務水平和工作效率。

第二，主張重新整合國家和社會的關系。要通過社區資助管理、外包、公私伙伴關系、民營化等手段，政府開展形式多樣的服務方式，使民營機構能夠參與起來，整合國家和社會的關系，實現多元化管理，以提高公共產品質量和服務水平。

第三，新公共管理思想強調對政府組織運行機制及運行方式進行根本性的改革。對高度集權等級森嚴的政府組織結構進行有效調整，取之以分權的、扁平的、網絡式的政府組織，使政府行為評價標準、控制手段、行政組織方式等方面都能通過改革，加以調整，要改革傳統的行政模式和政府運行機制，通過對政府職能的優化調整，對機構組織形式的改革，提升政府組織的工作效率。

第四，新公共管理思想主張強化國家的核心戰略能力提升政府競爭力。政府要積極主動地以靈活和低成本的方式開展工作，能夠根據內外環境變化，不斷提升國家核心戰略能力，提升政府的競爭能力，要積極構建民主化、法制化的政府管理體系,促進政府辦事能力的提升。

第五，主張政府要廣泛采用私營部門成功的管理手段和管理經驗。雖然公共部門和私營部門存在著很多本質上的區別，但在私營部門中有很多行之有效的管理方式、管理技術，公共部門還是可以積極地借鑒過來的。政府要積極吸納私營部門的管理經驗，采納他們的管理手段，以提高服務的水平。

第六，政府要能夠把公民當做顧客，能夠以顧客為中心。給顧客提供自由選擇服務機構的機會，提供優質的服務，提高公民的滿意度。政府與公民之間的交流要由傳統的單向性向雙向性轉變。

第七，政府要對嚴格的行政規則進行適度放松，能夠按照績效進行目標控制改革。新公共管理思想認為，任何部門和組織都需要規章制度保證工作的效率，但規章制度過于苛刻，會削弱組織的工作效率。因此，政府要提高自己的辦事效率，就需要積極適應市場環境的變化，對一些嚴格的行政規則進行改革，使之相對寬松，通過績效實現有效的管理和目標控制。

三、新公共管理思想對中國行政管理改革的影響和借鑒

新公共管理思想是在西方特定的政治、經濟、文化的背景下產生的，在西方國家行政管理中得到普遍應用，有效地提高了西方國家的公共管理效率和水平，促進西方社會的快速發展，滿足了人民的公共服務要求，提高了西方很多國家的國際競爭能力。鑒于此情況，需要積極研究這種新思想，能夠針對我國國情進行借鑒，這對于提高中國政府的公共服務水平，提高人們的滿意度，提高中國國際競爭力具有積極的意義。

(一)中國借鑒新公共管理思想的現實必要性。目前，我國經濟高速增長，人們的生活水平獲得了顯著提高，中國經濟的發展取得了舉世矚目的成就。隨著全球一體化發展的不斷深入，政府職能必須要進行深化改革，提高自己的服務水平和質最,才能不斷提高自己的工作效率，適應市場經濟發展的需要。政府需要研究，在市場環境下如何更好地幵展公共事務管理，如何通過行政創新提升自己的服務效率和水平，如何實現行政管理的現代化發展。而以市場化為導向的西方公共管理思想理論為我國行政管理改革提供了借鑒，政府管理職能的深化改革，是促進我國經濟社會發展的重要保證，因此，需要對新公共管理思想進行有效借鑒。另外，自上世紀70年代末開始，我國開始了政治、經濟、文化、教育、科等領域的全面改革，其中經濟改革力度最大，見效最大。經濟的發展引起社會的巨大發展變革，現代社會己經發生了翻天覆地的變化，因此，政治領域的改革必須要跟上，在20世紀90年代初，我國政府機構改革開始了，為了適應社會主義市場經濟發展的需要，政府職能進行轉變，有效推動社會發展已經成為時代的要求，因此，對新公共管理思想進行解決，也是促進我國政治深化改革的現實需要。

(二）中國行政管理改革對新公共管理思想的借鑒。1.中國行政管理借鑒新公共管理思想的企業管理模式。長期以來，政府機構一直存在工作效率不高的情況，造成這種情況的原因很多，主要是長期以來計劃經濟體制的影響，政府的權力過于集中，很多工作都需要政府來做，導致什么都管，什么都管不好，工作效率不高。另外，政府機構設置不合理，很多職責沒有明確出來，各個部門職責不強，相互牽制，導致人浮于事的現象嚴重。借鑒新公共管理思想，政府管理就需要像企業一樣，樹立效率意識，提高政府人員的責任意識，服務意識，這樣，才能創造更多的公共產品，才能為人民提供優質的服務。2.中國行政管理借鑒新公共管理思想中的科學的企業管理方式。政府要提高工作的效率，就需要積極借鑒新公共管理思想中的一些企業管理方式，比如，實施目標管理、績效評估、成本核算等管理方式，這樣的方式在企業管理中是常用的。對于提高企業的管理效率，促進企業完善發展都發揮了積極的作用。雖然，政府性質與企業不同，但借鑒他們中的一些科學的管理方式，提高政府管理人員的責任意識、服務意識，用科學的方式對政府人員的管理業績進行考評，對于提高政府人員的管理工作積極性，提高政府部門的管理水平和服務水平具有積極的作用。3.中國行政管理要借鑒新公共管理中的競爭管理思想。要提高政府部門的管理質罱和服務水平，引入競爭機制，打破政府獨家提供公共服務的壟斷地位具有積極的作用。引入競爭機制，一方面可以緩解政府的財政壓力。另外，讓一些私營企業參與到公共服務管理中去，能夠與政府部門形成有力的競爭，對于提高政府部門的工作效率，提高公眾服務的質量，也具有積極的意義。

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【中圖分類號】G647 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-4810（2013）14-0031-02

一 公共治理理論

1.公共治理的內涵

公共治理，作為一種新的行政管理的范式轉換，產生于20世紀90年代初期，現已逐漸被各國政府應用于社會管理的社會實踐中。公共治理含義主要包括：（1）公共治理的主體除了政府也可以是私人機構，還可以公私合作。（2）公共治理主張由各種私營部門或第三部門承擔以往由政府部門承擔的功能，將政府的部分職能轉移給社會。（3）公共治理強調管理對象的參與和合作，注重管理對象的參與性和主動性。（4）公共治理主張政府在管理社會事務方面可以而且應當擁有多種手段與方法。

因此，我們可把公共治理理解為：公共治理是政府與多種公私機構共同管理社會，以市場為基礎，以公共利益為共同利益，并且政府在管理社會事務時可通過多種方式以實現公共利益的新型社會公共事務管理模式。①

2.公共治理的社會基礎——公民參與

治理是對管理的揚棄和對行政的深化。公共治理的核心在于打破公私界限，通過政府與社會、公共部門和私人機構共同行使公共權力，強調合作，最大限度地增進和實現公共利益。公民參與是其存在的社會基礎。②

3.公民參與對公共治理的重要性

公民參與在現代社會生活中發揮著極其重要的作用，對公共治理有著不可替代的重要性：從政治上看，公民參與可對公共權力和政府行為進行約束和監督，避免“政府失靈”、“市場失靈”和“社會失靈”等由于權力擴張而帶來的不良后果，對整個社會政治生活的治理具有重要意義。從經濟上看，公民參與可讓市場更有活力、經濟主體更加自由，這有

利于市場主體的完善以及經濟主體的利益訴求和權益維護，彌補政府無暇顧及的市場空白，是經濟現代化驅動的綜合動力之一。從文化上看，公民參與有利于“公民社會”、“法制觀念”的形成，對各種新的需求和機會做出迅速反應，在思想、文化、科學技術、組織方式、制度安排等各個領域，承擔新職能，積極引導社會發展的潮流。

二 目前高校學生參與學生管理的滿意度調查及結果

1.溫州醫學院學生滿意度調查案例研究

2.調查結果

就調查結果來看，溫州醫學院向來以友好校園的形象示人，在校園里學生有安全感并能得到幫助。學生對校園安全的滿意度極大地肯定了這一看法。在學生滿意度調查的16個項目中，有11個項目的滿意度超過了美國同類院校的相關數據，僅有5個項目低于美國同類院校的數據，這5項分數較低的調查項目均是學生自益不能完全表達的項目，究其原因主要有：

第一，“學生自治”精神缺失。學生自治制度在國外大學比較流行。19世紀70年代，哈佛大學在推進選課制時，就有學生自主選擇，自己接受成敗，自我管理的意思。④ 復旦大學李登輝校長管理學校時，曾提倡“師生合作”。⑤ 而對于學生而言，則“提倡學生自治”。當初的復旦學生，維持校內治安，還自理膳食，自辦各類義務小學、合作銀行、平民學社等，直接為社會服務。學校倡導這種精神用意深遠，目的是讓學生將來置身社會，能時時處處都顧全大局，任勞任怨，努力奮斗。但是這種學生自治精神無論是對于學校還是對于學生來說是很難實行的。它要求學校管理者敢于放手，學生具備良好的素質，學校有嚴明的校風和規章，教師有強大的模范力量等。但是，所有這些都與教育實踐互為前提。

第二，高校學生管理體制存在障礙，學生參與學校事務渠道不暢。我國高校在制度設計方面側重于管理和規范。由于計劃經濟體制上舊觀念的思想慣性，政府將學校與大學生的關系定義為管理與被管理的關系。基于這種管理與被管理關系上建立起來的相關制度存在嚴重的弊端，嚴重影響了大學生們真實想法的反饋。校園內，學生們自主參與學校事務的渠道很少，只有向教育主管部門投訴和向學校申訴等。但事實上，這些渠道在我國當前的執法和管理水平下，難以收到良好的效果。

三 加強和改進高校學生管理的路徑

1.培育“治理”學生管理文化

治理理論強調學生主動參與、強化自主意識。但根本在于營造校園文化，以文化管人，實現學生管理的“治理”精神。目前，多數學校對于學生的管理是直接性的管理行為和強制性的管理方式，但是這種管理在實踐中被證明是粗放而低效的，治理理念的管理意味著管理需要以間接、柔軟的行為方式來對學生思想進行潛移默化的影響和對學生行為的軟約束，而這種軟約束主要是通過校園文化來實現的。⑥ 校園文化的管理理念的實現途徑則需要培養學生的自主參與意識。學生在這種理念統領下，感覺身心是輕松的、校園管理是柔和的。在這種氛圍下，學生的主體精神能得以充分的發揮，其個性也能得以自由展示，學生能夠在自我意識引導下、在自我約束中實現自由發展。這正是今后各高校所要追求的主體價值之一。

2.學生事務管理的民主化

民主化的學生事務管理的本質在于平等地對待學生，保障學生權益，支持學生參與校政。學生的校政參與也稱“學生參與”，是指學生參與學校的管理。關于學生參與學生事務，筆者認為，關于學生的許多事務應該盡量由學生負責參與。這些事務主要包括學生紀律、學生生活和咨詢服務等。學生紀律管理是學生參與中典型的方面，借助旨在促進學生自律的“榮譽準則”和有眾多學生參與的學生紀律委員會，許多高校的學生實際上負起了學生紀律的主要責任，學生事務處處于輔的行政業務支援地位。在學生生活方面，許多高校學生生活服務的大部分事務是由學生會承擔的。學生會活動的內容和作用在于為學生提供各種服務、組織開展學生課外活動、代表學生參與校務、與社區聯系提供社區服務計劃。此外，它還根據自己的章程在學校內部發揮管理、協調自律的作用。在咨詢服務方面，學生可以參與新生接待與入學定向指導，住宿安排與住宿生活指導、學術問題等。

3.建立大學生參與訴求表達機制

筆者認為，參與訴求的表達主要可從三個方面完善：（1）建立聽證制度，是大學生參與學校的管理，尤其是參與涉及自身重大利益事項的決策。（2）建立校務公開制度，要定期或不定期地、有針對性地公開有關校務，如招生、新生收費、畢業生就業、學生綜合素質測評、各類獎學金和榮譽稱號的評定等。（3）完善大學生自治組織建設。幾年來，各高校中越來越多地涌現出大學生自治組織，學校也日益重視學生的自治組織。但是，學生自治組織的規范性、運作的科學性、模式的有效性仍不能適應當前形勢發展的需要，沒有真正發揮其應有的作用。因此，如何完善大學生自治組織，使其作用有效地發揮出來仍是高校學生工作中亟待研究的重要課題。

注 釋

①任維德.公共治理：內涵 基礎 途徑[J].內蒙古大學學報（人文社會科學版），2004（11）

②劉杰.我國區域經濟發展中的公共治理研究[D].內蒙古大學，2010

③韓玉志.現代大學管理：以美國大學學生滿意度調查為例[M].杭州：浙江大學出版社，2008

④舸昕.從哈弗到斯坦福——美國著名大學今夕縱橫談[M].北京：東方出版社，1999：182

⑤刊登于2005年9月1日“復旦校刊”百年校慶專刊。

⑥李榮華.論“無為而治”的高校學生管理[J].求實，2009（S1）

參考文獻

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《京津冀協同規劃綱要》指出北京的核心功能，即北京作為首都所承擔的全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心四大功能。通過實施人文北京、科技北京、綠色北京戰略，把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。海淀區做為全國名校的聚集區、中關村和北京市的核心區，已經具備首都核心功能和實現人文北京、科技北京戰略，亟需提升綠色北京戰略以更好的服務首都核心功能。如何達到城鄉增綠，可以通過拆建還綠，也可以通過耕地轉換增綠。文章以耕地轉換增綠為切入點，以有別于傳統的“耕地數量”管理思維，提出“耕地質量和生態”管理并行的思路。在此指導下分析海淀區耕地資源現狀，耕地管理中存在的問題，并對地方政府應“保多少耕地（耕地保有量）”這一核心問題展開探討，以期為海淀區政府服務首都核心功能的耕地管理決策提供參考。

一、 耕地資源的現狀

1. 數量較少，質量不高。2014年海淀區耕地面積為2 042公頃，僅占農用地面積17 146公頃的11.91%，土地面積43 076公頃的4.74%，數量少。其中旱地1 034公頃，占耕地總量的50.64%；水澆地718公頃和水田290公頃，占耕地總量的49.36%，優質耕地占耕地總量不到一半，質量較差。

2. 空間分布不均衡，北部多南部少。耕地主要集中于北部地區的上莊鎮，面積為961公頃，占耕地總面積的47.06%；其次為西北旺鎮和蘇家坨鎮，面積分別為483公頃和466公頃，分別占耕地總面積的23.65%和22.82%；南部地區僅有25公頃，只占耕地總面積的1.22%。

3. 增減失衡，占多補少。2009年～2014年，海淀區耕地共減少499公頃。其中建設占用耕地383公頃，占耕地減少總量的76.55%；農用地結構調整占用耕地117公頃，占耕地減少總量的23.45%。

同時，耕地共增加12.94公頃。其中農用地調整、整理增加耕地10.19公頃，占耕地增加總量的78.76%；建設用地復墾增加耕地2.74公頃，占耕地增加總量的21.20%；未利用地開發增加耕地0.01公頃，占耕地增加總量的0.05%。

4. 管理科學，年際變化趨緩。海淀區通過設置土地用途管制分區，建立耕地保護基金，簽訂耕地保護責任書，創新土地整治功能單元規劃實施機制等，達到科學管理耕地的目標。2014年耕地面積為2 042公頃，異區代保33公頃，總面積為2 075公頃，完成了2020年耕地保有量不低于2 067公頃的規劃目標。

2009年～2014年，海淀區耕地凈減少486公頃，減少比重為19.22%，幅度較大。但從耕地減少趨勢上看：逐漸減緩，耕地管理成效逐漸顯現。

二、 耕地管理存在的問題

1. 原有的耕地保護思維難以適應新形勢變化要求，急需轉變。著眼于京津冀協同發展，海淀區由“承載首都核心功能的重要區域，具有全國影響力的科技創新中心，體現國家形象和風貌的歷史文化區，首都和諧宜居的生態文明區”轉變為“環境優美、和諧宜居的首都功能核心區和科技創新中心核心區”。新功能定位為海淀區土地利用管理指明了方向，原有的耕地管理思維難以適應新形勢變化要求，應由原來注重“耕地數量管理”轉向“耕地質量和生態管理”并重，即把質量高的耕地應保盡保，把質量低的耕地轉變成生態用地，實現“耕地明顯減少、生態用地顯著增加”的耕地保護新思維。

2. 純耕地數量少，耕地保護壓力進一步加大。規劃到2020年，海淀區耕地保有量不低于2 067公頃，從政府管理的數據看實現了耕地保護目標。但根據海淀區地籍詳查數據，2014年現狀耕地中含可調整農用地1 198公頃，占耕地總規模的58.67%；含平原造林283公頃，占耕地總規模的13.86%；實地純耕地僅有561公頃，僅占F狀耕地的27.47，與規劃目標相距甚遠，耕地保護壓力加大。

3. 后備耕地資源匱乏，耕地補充后繼無力。耕地后備資源嚴重不足。2014年土地利用現狀數據的未利用地面積642.77公頃，占土地總面積的1.49%，其中89.93%為河流水面和湖泊水面（總面積578.03公頃），只有10.07%為裸地和其他草地（總面積64.74公頃）。即使不考慮土地質量因素和土地轉換的可行性，把裸地和其他草地全部開墾為耕地，最多也只能補充耕地64.74公頃，占2014年耕地面積的3.17%，對耕地數量的補充十分有限。

4. 水資源承載力相對不足，耕地保有量與水資源可保數量不匹配。

海淀區農田灌溉定額在7 500m3/公頃～10 050m3/公頃，如按耕地保護目標，則農業需水量須達到1 545萬m3～2 070萬m3，而近年海淀區年均農業用水僅為381萬m3，水資源承載力相對不足。在100%用水保證率下，以現有的水資源供給量測算，估算可保耕地數量為593公頃。

三、 耕地管理的新思路

1. 以耕地現狀數據為依據，按用地供給對現狀耕地進行核減。以2014年土地利用變更調查數據庫為基礎，結合海淀區耕地詳查和遙感影像判讀修正數據，對2014年土地利用變更調查數據庫進行現勢性修正，確定耕地保有量。采用線性求和法，運用地理信息系統軟件中的空間分析來提取所需要的數據。公式為：

Sf=S0-Sm-Sn （1？燮m？燮10，n？叟1）

其中，Sf為規劃年耕地面積，S0為2014年耕地數量，S為土地規劃二級分類中的地類面積，m為二級分類數，n為其他需要騰退的耕地數量。

對公式展開為：

耕地保有量=2014年耕地面積-核查非耕地面積（園地、其他農用地等）-平原造林面積-規劃占用面積（建設將騰退耕地面積+土地開發復墾可補充耕地面積-建設將占用面積）-重點水源保護地需騰退面積-地質敏感區需騰退面積。

運用ARCGIS空間疊加、統計等方法，對2014年土地利用矢量數據進行坐標變換（北京坐標變換成西安1980坐標），然后擦除2014年地籍詳查中的林地、園地、設施農用地等占用的非耕地面積，再核減市級平原造林面積、核減位于規劃建設用地范圍內的面積。

因海淀區沒有耕地位于地質敏感區，因此此項核減為0。對京密引水渠矢量圖進行緩沖區分析（半徑100m），核減位于緩沖區內的耕地面積（結果顯示核減數為0），得到規劃目標年耕地面積為419公頃，如表1所示。

2. 以耕地變化數據為依據，對未來耕地進行預測。以歷年耕地變化數據為基礎，采用趨勢外推法，結合歷年建設用地占耕數據，預測未來耕地數量。趨勢外推法是根據過去和現在的耕地面積變化趨勢來推斷未來耕地變化的方法，常用的方法有時間序列預測法、移動平均法、平均增長法。

（1）時間序列預測法。也稱歷史引伸預測法，是一種歷史資料延伸預測。是以時間數列所能反映的社會經濟現象的發展過程和規律性，進行引伸外推，預測其發展趨勢的方法。公式為：

Y（t）=a+b×f（t）

其中，Y為耕地數量，a為常數項，b為待定系數，f（t）為耕地隨時間變化的函數。

對2009年～2014年耕地數據采用時間序列預測法計算（表2），得到：

y=-80.229x+2 450.5（R2=0.68）

（2）移動平均法。根據時間序列，逐項推移，依次計算包含一定項數的序時平均數，以此進行預測的方法。它能有效地消除預測中的隨機波動，特別適用于近期預測。

根據預測時使用的各元素的權重不同，可以分為簡單移動平均法和加權移動平均法（表2）。簡單移動平均法公式為：

Y（t）=（S（t-1）+S（t-2）+…+S（t-n））/n

其中，Y為耕地數量，n為移動平均的時期個數，（t-1）為前一個時期數，S為耕地面積。

加權移動平均法公式為：

Y（t）=（W1×S（t-1）+W2×S（t-2）+…+Wn×S（t-n））/n

其中，W為權重，其他參數含義與移動平均法相同。

（3）平均增長法。是根據變量以往數據的變化來推斷未來變量值的方法。其公式為：

Y（t）=Y0+（Yp-Y0）/P×t

其中，Y為耕地數量，P，t為時期個數，Y0為基期耕地數量。

對2009年～2014年耕地數據采用多項式函數擬合法計算（表2），得到：

y=2 528+（2 024-2 528）/6*12

3. 以水資源數據為依據，對農業水資源作為關鍵障礙因子預測耕地保有量。借助“木桶理論”思想，以近幾年海淀區農業用水量、農田灌溉定額等統計數據為依據，采用“以水定田”法來推算耕地保有量。

以農業用水量與農作物節水灌溉定額的比值來測算耕地面積。

Sf=Wf/Ia

其中，Sf為規劃年耕地面積，W為農業用水量，Ia為農作物節水灌溉定額。

農業用水量采用海淀區水務局2009年～2013年數據的均值求取（表3），公式為：

Wf=Wi/n （i=1，2，…，5）

其中，W為農業用水量。得到農業用水量為397萬m3。

農作物節水灌溉定額（表4），根據海淀區實際情況，選取水稻、冬小麥和露地菜三種主要農作物，以渠道襯砌和管灌為主要灌溉方式，一年輪作一茬水稻和冬小麥，全年種植露地菜為標準，求取農作物平均節水灌溉定額。公式為：

I=Ia=（Ii/n+Ii）/（i+t） （i=2，t=1，a=2）

其中，I為農作物節水灌溉定額，a為土壤類型，Ia為不同土壤類型下農作物節水灌溉定額平均值，Ii為水稻、冬小麥節水灌溉定額，It為露地菜節水灌溉定額。

根據海淀區水資源狀況、北京市主要農作物節水灌溉定額以及耕地面積計算公式，得到75%水源保證率下的耕地面積為790公頃。為了做到應灌盡灌，100%保證耕地用水量，則只能保593公頃耕地（表5）。

四、 結論

根據耕地保有量管制測算思路與方法不同，得出高、中、低三個方案（表6）。

1. 低方案從政府用地現實供給出發，以2014年質量高的純耕地數量作為耕地保有量。這個方案的優點是正視現實用地情況，照顧了地方政府用地利益；缺點是當耕地資源緊缺時，地方政府為了減少耕地保護壓力，有通過減少耕地數量降低耕地管制動力。

2. 中方案從水資源約束視角，以保證海淀區100%供水量的耕地數量作為耕地保有量。這個方案的優點是客觀認識自然條件特別是水資源條件對農業生產的硬約束，為政府究竟保多少耕地適當提供了客觀標尺；缺點是水資源充沛的地方，耕地保護的責任更大，但恰恰也有利于工業生產，造成流失比較利益高的發展機會成本。

3. 高方案從政府用地實際需求角度，以趨勢外推法中的三種方法測算的耕地面積平均值作為耕地保有量。這個方案的優點是完全借助計算機運算實現，客觀且無人為因素干擾；缺點是運算結果受模型精度和特點決定，可能與現實有較大出入。

鑒于北京市耕地資源緊張，海淀區政府有降低耕地保護壓力的現實需求，所以低方案已經反映了地方政府意志，耕地保有量將高于低方案；高方案因模型精度問題及不受人為因素擾動，不能完全反映地方政府意志；中方案符合北方水資源較匱乏現實，為地方政府耕地保護責任提供了較客觀評價尺度，建議以600公頃左右做為地方政府的耕地保護義務量（耕地保有量）。

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作者簡介：陳建國（1957-），男，同濟大學經濟與管理學院教授，博士生，主要從事工程項目管理、建筑經濟、可持續建設研究，（E-mail）。

摘要：課程體系決定教學內容，直接關系著學生知識、能力、素質的全面發展，對高等院校提高人才培養質量，提升辦學水平，打造辦學特色具有極其重要的作用和影響。文章針對國內高校課程體系邏輯結構不清，課程內容交叉重復等問題，以同濟大學工程管理專業為例，從專業課程體系頂層戰略層面，以核心知識和能力為基礎，梳理了各專業課程之間的邏輯關系，提出并構建了以工程項目管理為主線，以建設項目全壽命管理、建筑經濟與管理為擴展線的專業課程教學體系。

關鍵詞：課程體系；專業教學；工程管理；核心知識和能力

中圖分類號：G642.3 文獻標志碼：A 文章編號：1005-2909（2014）01-0041-05

課程體系是指為培養人才所確立的目標以及依據這些目標所選擇并加以組織的課程內容、教學活動的系統。課程體系是實現培養目標， 提高人才素質的核心， 是形成人才知識、能力和素質結構的要素。課程體系的建設和改革是教學改革的重點和難點， 是培養高層次創新人才的關鍵。優化課程體系對高等院校提高人才培養質量、提升辦學水平、鑄造辦學特色以及推動學校的各項改革發展都具有重要的地位和作用[1]。

工程管理專業是國家經濟建設不可或缺的專業，在過去的十幾年里，經過教育部、高等學校工程管理學科專業指導委員會及眾多院校的探索和努力，工程管理專業教育取得了很大的進步，并初步形成了一定的教學體系。但是，面對新的形勢、要求和挑戰，工程管理專業教學體系還存在一些問題。胡文發（2007）認為，國內工程管理專業長期沿用計劃體制的教材和課程設置，不適應市場需求的前瞻性，課程設置缺乏創新[2]。金長宏（2005）認為，工程管理專業的專業定位、課程體系、教學大綱編寫等方面有待改進[3]。楊建偉（2008）等認為，工程管理專業教育還處于摸索前進階段，存在專業方向不明確，課程設置不合理，教學內容與實踐脫節等問題[4]。因此，在新的形勢和環境下，完善工程管理專業教學體系，是國家發展的需要，也是工程管理專業自身建設的必然要求。

文章對專業課程體系的研究以工程管理專業為例，在對其課程體系現狀分析和現有研究回顧的基礎上，從專業培養目標、自身辦學條件和工程過程實際出發，探索基于核心知識和能力的工程管理專業課程體系及其設計方法，為高校專業課程體系的構建提供參考與借鑒。 一、 工程管理專業課程體系現狀分析

1999年工程管理學科專業指導委員會制定了高校《工程管理專業培養方案》，采用基礎課程+專業平臺課程+專業方向課程的教學體系（圖1）[5]。

圖1 工程管理專業課程體系圖

但是，作為一個綜合性專業，工程管理專業目前所包含的專業方向較多，開設院校的專業背景也不相同，因此，工程管理專業課程體系特別是課程結構還處在不斷完善和探索之中[6]。目前工程管理專業教學體系存在的問題主要表現在如下幾個方面：（1）課程體系的定位缺乏核心特色。由于工程管理專業需要融合多學科的成果，既需要工程技術背景，又要求管理、經濟等學科知識，造成學生的知識普遍“雜而不精”。（2）課程體系的內容松散，結構生硬。部分課程類型設置、性質劃分和學時安排不夠合理。課程設置邏輯關系不明確，前后順序銜接處理不當，部分課程內容重復交叉較多[7-8]。此外，實踐教學體系有待整合與完善，部分學校實踐教學學分占總學分的比例偏低，實踐環節構成不合理[9]。

通過同濟大學工程管理專業課程體系分析和國內外高校對比發現，學校在專業課程設置方面還存在一些需要改進的地方。如課程設置的系統性和整體性不夠強，課程內容銜接不合理，部分課程存在知識點重復等問題。

因此，工程管理專業課程體系的問題不容忽視。要解決好這些問題，需要根據課程體系設計的理論和方法，做好專業課程體系頂層戰略分析與設計。

二、 課程體系設計的基本理論和方法

專業教學課程體系是指一個專業所設置的課程相互間的分工與配合，是教學體系的主體部分[10]，是教學目標的具體體現。課程體系設計要圍繞專業培養目標和業務要求進行，為學生建立完整的知識結構和能力結構服務。

課程體系的構建是教學管理工作的重點，也是新時期教學改革的關鍵，國內學者對各自專業的課程體系設計從不同的層次和角度展開了一系列的研究和探索。從戰略層面，劉降斌和李丞北（2010）認為，高等學校課程體系設計是一項由理論到實踐的復雜工作，應遵循以下基本原則：以人為本，注重整體功能；強化通識教育，拓寬基礎；優化結構，突出素質課程；注重統合思維培養，設置課題中心課程；確立國際意識，開設國際性課程[11]。徐幼林（2008）、鄭力（2008）提出了高等學校課程體系及其內容的柔性化設計思想，認為專業課程體系內容上應該實時更新、與時俱進，教學安排上應彈性化[12-13]。胡弼成（2007）則總結了高等學校課程體系呈現的三種形態：樹狀形態、板塊形態和球體形態，為高校專業課程設計提供參考[14]。

課程體系的“逆向設計”模式由美國著名課程與教育專家格蘭特提出，是在明確人才培養目標的基礎上，進行課程體系的應用技能設計，整個設計過程分為：確定能力目標，確定如何證明學生實現了預期的目標，具體的實施[15]。該理論在美國中小學及大學本科教育課程體系設計中廣泛應用[16]。

ACCP是印度Aptech公司推出的培養軟件人才的課程體系，強調培養實踐能力，突出項目經驗積累[17]。王庭之（2010）基于ACCP（Aptech Certified Computer Professional）課程理念，提出以市場需求為出發點、以項目為主線，采取“逆向設計”思路的“項目帶動式”課程體系新模式[18]。倪貴林（2011）利用“訂單式”培養模式，構建了專業課程體系[19]。“訂單式”是按企業要求“量身定做”人才培養目標，設計相應課程體系的培養模式。孫根年提出了課程體系優化系統結構模式，論述了從“課程體系課程群主干課程”實現課程體系的遞階控制及三級優化思路[20]。

圖2 基于核心知識和能力的工程管理專業課程體系

以上理論和方法共同點在于從培養目標出發，分析學生應該掌握的知識和具備的能力，以此為基礎展開專業課程體系的設計。工程管理專業的課程體系設計也必然從專業培養目標和社會需求出發，但相比其他專業，工程管理的專業知識更加龐雜。所以，課程體系的設計還必須對眾多專業課程之間的邏輯關系進行梳理，形成清晰的教學線，緊扣核心知識和能力展開，才能在有限的學時內完成教學培養任務，實現專業人才培養目標。因此，筆者提出了基于核心知識和能力的工程管理專業課程體系設計方法。如圖2所示，以專業培養目標為基礎，結合自身辦學實際與開設課程及工程過程，采用“逆向設計”思路，分析核心能力、課程邏輯關系和核心任務，形成專業教學線，然后分別研究每條教學線的核心知識與能力，根據需要分別設置專業課程和實踐環節，構建工程管理專業的課程教學體系。

三、同濟大學工程管理專業課程體系分析及構建

考慮產業的用人需求，結合同濟大學工程管理專業的辦學歷史、特征和實際條件，將工程管理專業課程體系按專業方向和工作性質分為兩部分。以一條核心主線、兩條擴展線，探討工程管理專業必須具備的核心知識和能力，以此設計專業課程教學大綱。

同濟大學工程管理專業課題體系的核心主線，是工程項目建設實施階段的項目管理（PM）教學核心線；擴展線1是以工程項目管理課程族為基礎的建設項目全壽命管理（BLM）教學線，即向前向后拓展至項目開發管理或設施管理（基于PM的DM或FM）；擴展線2是以工程項目管理課程族和建設項目全壽命管理課程族為基礎，面向建筑業或建筑企業的建筑經濟與管理教學主線。

（一） 核心主線：工程項目管理（PM）教學

實施階段的工程項目管理是工程建設的核心環節，對工程建設實施階段的組織、管理以及協調的任務也是最為復雜和繁重的。因此，工程建設實施階段的工程項目管理教學也是整個工程管理專業教學的重點與核心。以下從核心任務、核心知識、核心能力、專業課及實踐環節五方面探討工程建設實施階段工程項目管理教學體系構建。

核心任務方面，項目管理規劃、計劃和控制、項目團隊建設、項目合同執行，以及項目信息管理，貫穿于整個工程建設實施階段。另外，設計階段還包括對設計工作的管理；采購階段還包括工程的承發包管理；工程施工階段還包括工程建設組織；工程驗收移交階段還應完成對項目的驗收管理。

核心知識方面，工程項目管理理論、施工方法與技術以及工程建設法律法規等是整個工程建設實施階段都應該具備和掌握的。另外，設計階段還需要建筑設計方案比選與優化和設計規范標準等方面的知識；工程采購階段還應掌握項目采購、工程合同管理、招投標法律規范和國際工程采購與管理等方面的知識；工程施工階段還要用到施工技術、施工組織設計與管理、項目實施的“三控制三管理二協調”、技術經濟等相關知識；工程驗收和移交階段還應掌握竣工檔案管理、驗收管理、項目后評價等的相關知識。

核心能力方面，項目管理規劃的編制與實施控制、設計與工程變更管理、技術經濟分析、法律規范與技術標準的貫徹、團隊建設、全過程信息管理、建設手續管理等貫穿整個工程建設實施階段。另外，設計階段還應具備編制設計任務書和組織設計委托的能力；工程采購階段還應具備工程承發包模式設計，合同文本設計以及招投標組織的能力；工程施工階段還應具備進度計劃的編制與控制、工程合同管理、成本控制以及安全管理的能力；工程驗收移交階段還應具備組織工程驗收移交的能力。

對項目實施階段各個環節的任務、知識，以及核心能力進行了深入分析之后，針對性地設置以下課程：工程項目管理、項目采購、工程造價管理、工程風險管理、工程合同管理、工程管理信息化、建設工程法律制度，以提供整個項目實施階段的相關知識（圖3）。

圖3 項目管理教學核心主線

此外，針對各個課程教學環節，需要設置實踐環節。工程實習、工程造價管理課程設計、大型項目建設參觀、畢業實習、畢業論文的設置旨在培養學生在整個工程建設實施階段的實踐和動手能力。針對設計階段的管理，還設置了測量實習和房屋建筑學課程設計。工程采購階段還設置招投標課程設計和工程法律體制講座，工程實施階段還設置了建筑結構課程設計和施工組織課程設計。

（二） 擴展線1：項目全壽命管理（BLM）教學主線

擴展線1的建設項目全壽命周期管理（BLM）教學主線，是在工程項目管理課程族基礎上的擴展，即往前延伸的開發管理（DM）和往后延伸的設施管理（FM）課程體系，是使學生進一步掌握建設項目全壽命周期管理，包括開發管理和設施管理的基本理論和專門技能，畢業后可以從事建設項目前期的開發管理，或項目建成后運營階段的設施管理工作（圖4）。

圖4 教學擴展線1：項目全壽命管理教學主線

建設項目全壽命管理教學體系和課程族的設計，是在項目管理課程族的基礎上，增設開發管理課程族和設施管理課程族。建設工程項目開發管理和設施管理共有的核心理念是建設項目的生命周期管理與可持續發展，開發管理的核心任務是項目策劃、項目評價和決策，設施管理的核心任務是設施物業的運營、維護管理和增殖。

開發管理和設施管理的核心知識為可持續建設。開發管理的核心知識還有市場調研、項目策劃、項目評估與決策、可行性研究和決策立項等，設施管理的核心知識還包括設施管理以及項目運營等。

開發管理和設施管理共有的核心能力包括可持續建設管理。開發管理的核心能力有市場定位與項目功能分析、項目策劃、評估與決策方法應用、可行性研究組織、設施管理的核心能力是設施管理。

開發管理和設施管理共有的專業課包括可持續建設、建設環境管理、財務管理等；開發管理專業課程還包括建設工程項目策劃、項目評估與決策、項目融資、工程經濟學等；設施管理的專業課程有設施經營、物業管理、建筑維護維修（BS）等。

開發管理的課程實踐環節包括工程調研、建筑市場調研、房地產項目可行性分析等，設施管理的課程實踐環節包括物業管理方案課程設計等。

（三）擴展線2：建筑經濟與管理教學主線

建筑經濟與管理教學主線，是工程項目管理線和建設項目全壽命管理線的擴展，是涉及建筑業管理、建筑企業管理等的課程體系，使學生進一步掌握建筑業管理或建筑企業管理的基本理論和專門技能，畢業后可以從事建筑業行業管理，或建筑企業管理工作（圖5）。

建筑業管理的核心任務包括行業管理、行政管理；核心知識包括建筑經濟原理、產業組織、建筑業管理體制、機制與法制等；核心能力包括行業組織與管理；專業課程包括建筑經濟、國際建筑業管理體制、機制與法制的研究、建筑行業法律法規；實踐環節可安排建筑行業管理講座等。

建筑企業管理的核心任務是建筑企業經營管理；核心知識包括企業管理、財務管理、企業戰略管理、人力資源管理；核心能力包括建筑企業管理與經營。專業課則有建筑企業管理、財務管理、企業戰略管理、人力資源管理等，實踐環節可安排會計大作業、企業管理講座等。

城市建設管理核心任務包括城市管理、城市運營；核心知識包括城市建筑規劃、城市土地規劃；核心能力包括城市建筑規劃、城市土地規劃。專業課包括城市管理、城市規劃原理、土地利用與經濟、城市經濟學、公共管理等，實踐環節可安排城市建設管理的講座等。

圖5 教學擴展線2：建筑經濟與管理教學主線

不論是按照工程項目全過程進行分類還是按照行業特征進行分類，這些課程都是工程管理專業需要開設的。因為工程管理專業培養的人才著眼于全局、全過程管理，所以，行業的宏觀知識和戰術層面的知識也不可缺乏，但要面面俱到是不可能的，應該以此為努力的方向，有所側重。

基于上述專業教學體系與專業課程族群的深入分析，可以構建工程管理專業教學和課程體系的整體架構，如圖6所示。

圖6 同濟大學工程管理專業教學和課程體系整體架構 四、結語

專業教學課程體系，作為教學管理工作開展的指導和依據，是實現培養目標的重要保證。文章從頂層戰略層面，以專業核心知識和能力為基礎，梳理工程管理專業課程之間的邏輯關系，提出了工程管理專業課程體系設計方法，并以同濟大學為例，構建了以“一條核心主線、兩條擴展線”為基本結構的課程體系。但是，教學工作的開展應因地制宜、與時俱進，隨著學科和社會需要的發展，需要更廣泛、更深入地研究和改進，才能推進工程管理專業教學的不斷前進和發展。

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Curriculum system of construction management specialty in universities

and colleges based on core knowledge and competence

CHEN Jianguo， LIU Deyin， LI Xiuming， ZENG Dalin

篇8

    一、核心員工管理的3P模型

    在新世紀的競爭環境下,人力資源將成為推動企業發展的關鍵因素,是企業獲取利潤的重要手段。企業的興衰成敗、實力強弱已不再取決于企業擁有的物資資本,而首先在于知識的擁有和創新能力,高素質的員工和具有專業知識的人才將是一種戰略資源,將是企業爭奪的焦點。因此企業的人力資源管理也將進行理論上和模式上的創新,把企業的人力資源管理提到戰略地位上來考慮。而3P模型就是抓住了現代人力資源管理的核心理念和關鍵技術,充分關注企業的戰略目標。所謂3P模型,即由職位評價系統、績效評價系統和薪酬管理系統為核心內容構成的人力資源管理系統。

    職位評價系統、績效評價系統與薪酬管理系統三者是有機聯系的統一體。它們三者的有機聯系,可以充分體現公正、合理、科學競爭的原則,強調個人努力與團結協作的統一性,工作報酬和工作獎懲的統一性,員工個人命運與公司命運一體化,不強調資歷而看重現實的工作表現,定量評價與定性分析相結合,業績考核與工資待遇、獎懲相互依存,考核是人事決策的客觀依據,待遇獎懲是考核的結果。以此構成一個完整清晰易于操作的人力資源管理系統。

    1.職位評價系統

    (1)工作分析

    工作分析是確立完成各項工作所需技能、責任和知識的系統工程,它是最基本的人力資源管理職能,也是一項基礎技術,它的目的在于解決以下幾個問題。

    ①員工將完成什么樣的活動?(What)

    ②工作將在什么時候完成?(When)

    ③工作將在哪里完成?(Where)

    ④員工如何完成此項工作?(How)

    ⑤為什么要完成此項工作?(Why)

    ⑥完成工作需要哪些條件?(Which)

    (2)建立工作說明和工作規范

    根據工作分析中的有關信息,形成工作說明和工作規范。它應簡要地說明期望員工做些什么,還應確切地指出員工應該做什么,怎么做和在什么樣的情況下履行職責,具體說,工作說明是提供有關工作的任務、責任和職責的文件,而工作規范是一個人完成工作所必備的知識、技能和能力等基本素質的文件。

    (3)工作評價

    工作評價是在工作說明及工作規范的基礎上,決定一項工作與其他工作的相對價值的系統過程,它同時是經濟報償系統的一部分,工作評價有以下作用。

    ①確認組織的工作結構。

    ②使工作間的聯系公平、有序。

    ③開發一個工作價值的等級制度,據此建立工資支付結構。

    ④在企業內部的工作和工資方面取得一致。

    在不斷變化的工作環境中,一個適當的職位評價體系是至關重要的。工作分析資料的主要作用是在人力資源計劃方面,工作規范是招聘和選擇的標準,同時也是培訓和開發的依據。至于績效評價,應根據員工完成工作說明中規定的職責的好壞進行,這是評價公平的基準。而工作評價又是決定報酬內部公平的首要方法。此外,職位評價信息對員工的勞動關系也很重要,當考慮對員工進行提升、調動或降職的問題時,通過職位評價獲得的信息常能導致更為客觀的人力資源管理決策。

    2.績效評價系統

    績效評價系統是定期考察和評價個人或小組工作業績的一種正式制度。實施績效評價可能是人力資源管理領域里最棘手的任務,創立一個有效的績效評價制度應該是人力資源管理中優先考慮的事。

    評價系統的首要目的是提高業績,一個設計和聯系都很合理的系統,能夠有助于實現組織的目標和提高員工的業績,并能提供一種對組織中人力資源優劣勢的剖析以安排人力資源計劃。績效評價的等級也會有助于對招聘甄選的預測,在確認選擇測試中,對選擇測試可靠性的正確決策將取決于評價結果的準確性。同時,一種評價制度還有助于確定員工培訓和發展的需要作出判斷和選擇。尤為重要的是,績效評價結果為增加報酬提供了合理決策的基礎,一個公正的績效評價系統也是加薪獎勵公平化的保證。此外,績效評價數據也可用于內部員工關系的決策,比如動力、降級、升職和調動等方面的決策。

    3.薪酬管理系統

    薪酬管理系統是對企業工資水平、工資結構、工資制度、工資形式、工資待遇的管理系統,旨在監督它們是否達到了組織與個人的目標。由于工資管理中包含很多內容,因此它是最困難和最具挑戰性的人力資源管理領域之一。

    工資管理系統的首要任務是報酬公平。企業吸引、激勵和留住有能力的員工,在很大程度上是通過企業的報酬機制實現的。報酬必須對所有相關方面公正實施,而且應該讓人感覺到是公平的。根據員工關系的特點,內部薪酬公平可能更重要,而工作評價是內部公平首要的方法。但是企業為了保持持續發展的能力,就要在勞動力市場上提出有競爭力的工資水平,就必須始終對外部公平加以重點考慮。如何處理好既吸引人才又降低成本這對矛盾,是工資管理系統的焦點和難點。

    二、核心員工系統化管理

    1.關鍵員工隊伍的規劃

    分析、明確哪些是實現戰略目標不可或缺的、最重要的核心人員,要對員工隊伍的現實任職素質進行大“盤點”,關鍵員工的培養重點在于后備隊伍的培養。關鍵員工的保留有兩點:人的保留與人所擁有的資源的保留。

    業務戰略決定了組織所需的人力資源,配合企業的業務規劃和經營策略,分析、明確哪些是實現戰略目標不可或缺的、最重要的核心人員,是進行規劃的第一步;接下來要對員工隊伍的現實任職素質進行大“盤點”;同時要分析外部人力市場的變化趨勢及內部員工流失率情況,預測關鍵員工隊伍未來的發展變化與業務發展的匹配情況;綜合上述所有因素,則可以對關鍵員工進行整體、系統的戰略性規劃,從而為關鍵員工的有效管理奠定良好基礎

    2.關鍵員工隊伍的建立

    關鍵員工隊伍的建立包括三個主要環節:吸引、培養和保留。

    吸引首先要分析關鍵人才的來源,比如地域性:是在本地人力市場招募、或是全國甚至國際市場尋找;比如行業性:是從同行業優秀企業挖“墻角”,或是尋找其他行業的“他山之石”等,并以此為基礎制訂相應的招聘方案。另外結合行業特點和企業現實條件制定關鍵人才策略,比如是以培養應屆生為主,或是通過購并整合人才資源等。

    關鍵員工的培養重點在于后備隊伍的培養。關鍵員工的梯隊建設是保證關鍵員工隊伍健康穩定發展的重要手段。要選拔認同企業價值取向、素質高、有潛力的后備人員,有計劃地給予重點培養,逐步形成關鍵員工隊伍的階梯式構成,從而持續有效地支持組織戰略目標的實現。

    關鍵員工的保留有兩點:人的保留與人所擁有的資源的保留。留人主要是留“心”,創造良好和諧的企業文化氛圍,追求組織與個人的共贏,是留“心”的根本。而如何把個人優勢轉化為企業優勢則是保留關鍵員工的重點工作,比如骨干人員所擁有的核心技術、經驗積累、個人聲譽、客戶關系等,這些資源常因人才流失帶給組織很大的損失。加強團隊建設是轉化個人優勢的有效方法之一,團隊使個人的作用有限,團隊內資源共享,從而分散和降低了組織對個人的依賴性。另外一個有效方法是加強制度化的規范管理,通過制度把個人所擁有的資源記錄、整理、分享并保存,從而變成企業的資源和優勢。

    3.關鍵員工隊伍的激勵

    對關鍵員工的薪酬管理重點要考慮中長期薪酬方案。關鍵員工隊伍的開發重點在于素質開發,高素質是高績效的基本前提。

    關鍵員工是企業業績的主要創造者,如何有效激發關鍵員工的斗志、激勵他們保持最佳績效,是關系到企業能否實現戰略目標的關鍵所在。這里主要從兩個方面入手:即關鍵員工的績效管理和薪酬管理。關鍵員工的績效管理是戰略性的績效管理。通過分析實現戰略的關鍵成功因素,我們可以確定企業的關鍵績效指標,并由此確定關鍵員工的牽引性績效指標,從而把關鍵員工的主要活動和企業戰略緊密結合,保證關鍵員工的績效貢獻直接支持企業戰略的實現。

    員工付出勞動得到的回報包括經濟與非經濟性兩種,從時間上又有短期、中期和長期之分。關鍵員工是企業不可或缺的重要構成,有時甚至決定企業生死存亡,這種“唇亡齒寒”的依存關系,決定了對關鍵員工的薪酬管理要重點考慮中長期薪酬方案。現在很多公司實施員工持股計劃和期權計劃正是基于這種考慮。

    4.關鍵員工隊伍的開發

    關鍵員工隊伍的開發重點在于素質開發,高素質是高績效的基本前提。企業能否保持穩定健康的發展,關鍵要看骨干人員的素質是否能夠滿足企業現實和未來發展的需要。圍繞素質管理制訂關鍵員工的培訓計劃和發展計劃,一方面配合企業的戰略規劃,同時結合個人職業發展規劃,形成共同發展、共同成長的“伙伴關系”,這是關鍵員工管理的最佳境界。

    三、核心員工個性化管理

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一、企業核心員工的特征

核心員工是企業中擁有專門技術、掌握核心業務、控制關鍵資源、對企業會產生深遠影響的員工；是高價值員工中擁有構成企業核心競爭力源泉的關鍵技能的員工。企業核心員工具有以下基本特征：

1.具有較高的知識和技能。企業核心員工知識面廣，社會閱歷豐富，因而對事物具有較強的判斷能力，有主見，所在的崗位常還處在企業業務流程的重要環節上，對擴大企業的市場占有和提高企業的經濟效益發揮了重要作用，掌握了企業的先進科技資源，他們的工作效率和工作質量決定了業務流程能否高效運行。

2.不可替代性。由于擁有構成企業核心競爭力源泉的關鍵技能，他們創造、發展了企業的核心技術，擁有對企業產品的效率、質量和特色具有決定性作用，具有創造很高的商業價值的某些特殊技能，核心員工的關鍵技能是企業培育和保持企業核心競爭力的關鍵，具有不可替代性。

3.具有較強的個性和獨立的人格。企業核心員工其人格相對較獨立，因為受到更多、更高的教育，知識較豐富，思考問題也較深入，故人格培育速度比一般員工要快，個性成型所需要的時間相對較短。

4.核心員工具有較高的心理期望。企業核心員工認識到自我對企業經營生產的貢獻，因而有較強的社會尊重，自我實現等心理需求，企業核心員工具有價值優越感和較高的專業忠誠度，較低的企業忠誠度，企業是發揮他們專業優勢的平臺，他們更關心的是個人在專業領域取得的進步以及個人的價值回報。

二、企業核心員工管理存在的主要問題

盡管核心員工的價值如此重要，大多數企業對核心員工的管理還是相當薄弱的，主要表現在：

1.企業對核心員工關心不夠，相當一部分核心員工對目前的薪酬水平感到不滿意。知識經濟時代的今天，物質與激勵之間的關系呈弱化趨勢，但物質需要始終是人類的第一需要。核心員工工作的主要目的之一，還是要獲得一定的物質報酬。在企業里，報酬的高低在一定程度上可以代表員工的價值，但目前企業的薪酬體系沒有適當拉開收入差距，體現不出核心員工的價值。

2.企業對核心員工支持不力，使核心員工對組織失去信心。企業絕大多數核心員工，都會對自己未來的職業發展和成長空間抱有較高的期望，他們制定奮斗目標，并為實現目標努力創造條件。由于核心員工特別注重個人成長和自我價值的實現，以及對企業的生存和發展具有關鍵性作用，而企業又沒有為核心員工設計合理的職業階梯，沒有很好地關注核心員工的職業生涯發展，沒有制定具體行動計劃和措施去努力營造企業與員工共同成長的組織氛圍。

3.企業的工作環境確不利于核心員工的成長和發展。尊重是激勵的一種基本方式，是加速核心員工自信力爆發的催化劑，但有些企業不能完全實現有效溝通，溝通的環境不利于核心員工的情緒表達，沒有很好地通過核心員工目標完成狀況的反饋，去激勵核心員工積極向組織目標前進，企業沒有授予核心員工恰當的權利，授權不太恰當或重復交叉，從而影響了核心員工的主動性和創造性的發揮。

三、企業知識型核心員工管理策略

企業可從以下幾個方面對核心員工進行有效的管理：

1.運用科學的理念加強對核心員工的管理

一是堅持“企業核心”理念，核心員工是企業的核心競爭力之一，是核心知識和核心技能整合的結晶，要管理和協調好各種有形資產和無形資產的知識和技能；二是將核心員工的管理當作企業戰略管理的重要組成部分，促使企業從戰略性管理的原則和要求出發，對核心員工實施有效管理，同時讓核心員工感受到組織的關懷，在強化組織的歸屬感中充分發揮潛能；三是堅持公平、公正原則，對不同類型的核心員工，對普通員工和核心員工都要同等對待，以提高組織管理效率。

2.科學規劃、建立核心員工隊伍

首先明確企業核心員工的特點，企業的經營戰略決定了企業所需的人力資源，從企業的業務規劃和經營策略去分析、明確哪些是實現戰略目標不可或缺的、最重要的核心員工；其次，要對員工隊伍的現實任職素質進行大的“盤點”，分析外部人力資源市場的變化趨勢及內部員工流失率情況，預測核心員工隊伍未來的發展變化與業務發展的匹配情況，要選拔認同企業價值取向、素質高、有潛力的后備人員有計劃地給予重點培養，逐步形成核心員工隊伍的階梯式結構，從而持續有效地支持組織戰略目標的實現，為核心員工的有效管理奠定良好的基礎。最后是加強團隊建設，將個人優勢轉化為企業團隊優勢，實現團隊內資源共享，從而分散和降低組織對個人的依賴性，同時加強制度化的規范管理，通過制度把個人所擁有的資源記錄、整理、分享并保存，從而變成企業的資源和優勢。

3.構建激勵機制，激勵核心員工

制定合理的薪酬政策是留住核心員工的一種重要手段，一是薪酬體系要解決內部的公平性和外部的競爭性，應在企業和市場不斷的發展過程中，進行相應的維護調整；二是薪酬要與工作績效和員工的貢獻直接掛鉤，要與績效評估結果結合起來，讓員工明確自己的努力方向，調整員工的行為習慣和工作目標；三是薪酬應作為激勵員工學習動機的重要手段，鼓勵員工學習更多、更廣、更深入的知識和技能，以應付知識經濟時代的挑戰；四是實施股票期權向核心員工傾斜，構建風險與機會并存的激勵機制；五是工作內容激勵，通過事業留人，讓核心人才真正進入企業的管理，激勵企業核心員工保持旺盛的創造力，定期實行輪崗，實現人和崗位的優化組合，在工作中加入富有挑戰性的新工作內容，讓核心員工對工作感興趣，從而激發他們的聰明才智去解決問題，通過培訓，幫助核心員工改進技能，提高效率，而提高他們對企業的認同感。

4.重視核心員工的個性化管理

一是重視核心員工的“文化”管理，核心員工是企業發展的核心力量，在一定程度上決定了企業遠景目標的實現，應制訂針對性強、切實有效的個性化的管理方案，將企業遠景目標與核心員工的個人愿景有機統一；二是建立核心員工的動態管理模式，加強溝通、交流，了解他們的心理需求和期望，及時發現問題并及時處理，注重情感留人，企業HR人員要與核心員工進行坦誠溝通，發揮HR人員的協調作用，為員工提供離職后的職業發展建議，為高層迅速補充人才提供方案；三是根據不同人才的需求特征制訂有針對性的留才計劃，進行合理且富有彈性的員工價值定位，為核心員工提供多種升遷和培訓的機會，創造員工成長和發展的空間，培育獨特的企業文化，營造和諧的團體氛圍。

篇10

關鍵詞 工會 管理理論 視角 整合

管理是當代社會建設的主題，是產出價值、創造效益的核心動力。有組織就有分工，有分工就有管理，并且，在組織運作過程中，管理還不僅限于對“人”的管理，同時還包括對“事”的管理。管理質量決定了工作效率和質量，即便在以服務為主體模式的工會工作中，管理也決定了服務質量的優劣。因此，將現代管理理論與工會工作進行整合，注重如何以最小的成本投入而換來最大的“服務”效益，是工會在當前所面臨著的一項重點課題。

現代管理理論的核心內涵

現代管理理論是當今世界應用最為廣泛的一種學派理論，也是研究人群最大的管理學派。現代管理理論與經濟學、數學、統計學、社會學、人類學、心理學、法學、計算機科學等各學科交叉融合，對世界經濟的發展提供了充足的動力。雖然現代管理理論下學派眾多，但綜合來說，其核心內涵主要體現在了三個方面。

第一，文化理論。文化理論是現代管理的核心，文化是一種團隊精神，是推動團隊創造更大價值的動力；同時，文化也是一種風尚，是一種健康精神為核心的氛圍。在團隊文化下，人們有著共同的信仰，有著共同的目標，工作的積極性和效率都大幅提升，因此，文化是當前企業單位不可或缺的重要內容。

第二，戰略管理理論。二十世紀以來，世界進入到科技、信息、經濟全面飛速發展時期，同時競爭加劇，風險日增。為了謀求企業的長期生存發展，很多企業團體開始注重構建競爭優勢，如此，在經歷了長期規劃、戰略規劃等階段之后，則形成了較為系統的戰略管理理論。戰略管理注重規劃意識，利用戰略規劃來消除風險，獲得可持續發展的機遇。

第三，素質管理。素質是決定效益的關鍵因素，因此，現代管理理論注重團隊素質，而團隊素質的形成有賴于個人素質，因此，素質建設是現代管理中的一項重要內容。

當前工會管理中存在的問題

（一）管理缺乏理論和實踐數據支撐

在實踐中，工會組織的管理“效益”產出往往難以量化，成本缺乏可比性；而有效的管理則要求工會組織的管理部門具有較強的知識力量和技術力量支撐，其涉及到了管理學、統計學、經濟學、心理學、行政學乃至法學等多門學科，因此，人力資源的匱乏和專業知識力量的缺失，對工會組織的管理工作造成了較大的影響，同時也影響了工會內部管理機制的實施和踐行。

（二）缺乏統一的政策導向和制度保障

目前，很多工會組織仍然采用傳統的管理方法，在工會組織的整體運作中管理機制給人一種雞肋的感覺，反觀績效管理的運行，其更像是一種“填表游戲”。導致這一問題的主要原因在于工會組織的內部管理缺乏統一的政策導向和制度保障，使績效評估機制形同虛設，處罰力度不足，更缺乏相應的獎懲措施，一線職工自我管理與批評的積極性不高，從而嚴重影響了整個工會組織管理體制的運行。

（三）績效指標設定缺乏科學依據，績效評估能力低下

績效管理是提升工會內部管理力度的重要載體，然而，當前大多數工會組織在設立績效指標過程中缺乏科學依據，有些工會組織領導班子將績效指標設定簡單的建立在歷史數據上，而事實上，歷史數據中卻包含了許多的虛假數據，從而使績效指標設定嚴重偏離了方向。此外，績效評估的基礎應建立在組織戰略、業務流程、組織結構等基礎上，而工會現行的績效管理卻毫無根基，如此，這也進一步影響了績效評估體系的構建，削弱了其運作效能。

（四）受到了根深蒂固的的抵制

在當前的工會組織內部，官僚風氣依然存在。這種風氣向往的是平靜、穩定的工作環境，但內部控制管理和績效管理倡導的卻是求新求變，由此，客觀嚴謹的內部管理體系肯定會損害一部分人的利益，而正是少數人為管理體制的形成制造了障礙。

此外，工會內部管理的組織方式是將績效以量化的方式呈現出來，而鑒于內部管理的特殊性質，一些具體管理的質量很難用客觀具體的數據來衡量，由此，這也導致了工會內部管理中的績效評估機制難以發揮實效。同樣，內部管理價值取向的多元化和利益機制的復雜性，使得工會績效評估的利益取向定位和價值取向定位具有很大的爭議性和主觀性，而這也成為了導致工會管理效率低下的重要因素。

現代管理理論與工會工作的整合

（一）打造積極進取的工會工作文化氛圍

積極向上的文化氛圍有賴于工會全體職工的協同努力，在工作實踐中，工會領導班子應致力于從四個方面來營造工作文化。一是構建相同的工作理念，不論崗位，不論能力，一律統一工作理念，以服務為核心，以確保職工的合法權益和目標，打造“理念”文化；二是構建相同的工作作風，對事嚴謹、認真、效率，為人勤奮、好學、遵紀守法；三是統一政治思想，要通過思政教育、理論培訓等形式，統一工會全體職工思想，營造為了同一個目標而奮斗、萬眾一心的工作局面；四是要統一工作態度，在工作實踐中，理念是內在的，而態度是直觀的，只有統一態度，才能形成工會文化，進而也才能打造高效的工作模式。

（二）建立科學合理的戰略管理體系

戰略是為了適應當代快速發展的社會形勢而制定的一種策略，而戰略管理體系則既包含了發展戰略的制定，也包括對發展戰略的管理、維護與評價。在當前的社會形勢下，工會工作也需要與時俱進，而與時俱進的主要表現是實時掌握服務對象的動態，即職工群體。從當前我國工會工作的整體情況來看，服務對象為私營企業職工的，工作量和工作難度明顯要大于行政事業單位的職工群體。因此，在制定戰略管理體系時，各級工會組織應首先調查服務對象的具體情況，繼而了解職工群體存在哪些困難，在未來的工作中會遇到哪些風險；其次結合當前的實際情況，制定職工動態檔案，同時按一定周期對檔案進行修訂；再次組織專人制定未來一個階段內的發展戰略，同時對發展戰略進行全方位的評價；最后對整個戰略體系進行系統的管理，以確保戰略決策能夠順利的實施。

（三）加強素質建設，提升工作效能

工會的內部控制要求工作人員對工作中的各個環節實施有效的監控，這就要求內控人員不僅具備專業素質，還要具備政策、法制觀念、工作意識及一定的職業道德水準。在這方面工會要發揮對工作人員培訓的“橋頭堡”作用，定期或不定期組織對干部職工進行培訓，從知識層面、實際操作水平、道德觀念等方面入手，努力培養出一批政治合格、業務過硬、監督有力的內控隊伍，從源頭上建立預防消除風險機制，從而為工作的順利開展保駕護航。此外，加強干部職工綜合素質的另一個目的在于矯正他們的價值觀，提升工作的積極性，從而全面配合《工會法》及其它國家相關法律法規，有效、高效的開展工會工作，提升工作質量。

結語：隨著我國市場經濟體制的不斷完善，廣大職工群體在未來的發展道路上勢必將會面臨更多的困境，因此，工會工作也將不斷面對著挑戰。而現代管理理念是為工會工作指路的一盞明燈，運用現念，科學管理工會工作，是提升提升工作效能、促進工會工作可持續發展的重要途徑。

參考文獻：