行政處罰的目的和意義模板(10篇)

導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇行政處罰的目的和意義，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

行政處罰自由裁量權隨意性過大，是造成行政執法不公，滋生腐敗的重要根源。規范行政處罰自由裁量權，合理縮小行政處罰自由裁量權的空間，從源頭上防止和減少濫用行政處罰自由裁量權的行為，促進行政執法機關嚴格、公正、文明執法，對于深入貫徹科學發展觀，維護人民群眾的根本利益，加強政府自身建設，全面推進依法行政進程以及化解社會矛盾，構建和諧社會都具有十分重要的意義。

二、規范行政處罰自由裁量權的原則。

(一)合法性原則。規范行政處罰自由裁量權，要以法律、法規、規章為依據，符合立法原意。不得違反法律、法規、規章另行設定行政處罰種類。行政處罰階次的劃分，不得超出法定幅度。

(二)公正性原則。實施行政處罰時，對于違法事實、性質、情節及社會危害后果相同或相近的違法行為，適用法律依據及處罰種類、幅度應當基本相同，防止和避免發生不同情況相同對待和相同情況不同對待等隨意處罰的現象。行政執法機關作出行政處罰時不僅要做到實體上的合法適當，而且要做到程序上的規范合理，真正做到行政處罰權力與部門利益脫鉤，充分體現法律制度的公平與正義。

(三)公開性原則。行政處罰依據、程序要公開，規范行政處罰自由裁量權的規定及標準要公開，行使自由裁量權的結果也要公開。行政執法機關實施行政處罰時，除告知當事人行政處罰的事實、理由和依據外，還應當就從輕、減輕、從重等自由裁量的理由和依據作出說明。

(四)處罰與教育相結合原則。行政執法機關行使行政處罰自由裁量權，應當教育為先、先教后罰。能夠通過批評教育解決的，不予處罰；能夠輕罰的，不予重罰。堅持處罰與教育相結合，引導公民自覺守法，實現法律效果與社會效果的有機統一。

三、依法規范行政處罰自由裁量權的工作任務。

(一)梳理行政處罰項目。各級行政執法機關要對法律、法規、規章涉及行政處罰自由裁量的項目及其法定種類、幅度等內容進行全面梳理、逐項登記。在梳理行政處罰項目時，結合當前政府機構改革，合理劃分和依法規范各級行政執法機關的管理職能和行政處罰權限，認真解決行政執法機關在執法實踐中存在的職能交叉、職責不清、重復執法、多頭執法的問題。

(二)細化行政處罰標準。在梳理行政處罰自由裁量項目的基礎上，對行政處罰的種類、幅度按照下列要求，制定科學、具體的行政處罰自由裁量權標準和適用規則，作為本機關行使行政處罰自由裁量權的依據。

1.法律、法規、規章規定可以選擇行政處罰種類的，要明確適用不同種類行政處罰的具體條件。

2.法律、法規、規章規定可以選擇行政處罰幅度的，要根據涉案標的、主觀動機、違法手段、社會危害程度，行為人具備的客觀條件等因素劃分若干違法行為階次，并將法律、法規、規章規定的行政處罰種類、幅度細化為若干裁量階次，將不同的違法行為階次和裁量階次對應，形成行政處罰自由裁量權的標準。

(三)建立健全相關制度。

1.建立健全行政處罰說明理由制度。行政執法人員在行使行政處罰自由裁量權時，應當充分聽取當事人的陳述、申辯，對當事人的申辯意見是否采納以及處罰理由，在處罰決定中應當予以說明。

2.建立健全行政處罰自由裁量合法性審核制度。對涉及行政處罰自由裁量權的行政處罰，除依法當場處罰的外，在作出行政處罰決定前，案件調查人員應當提出行政處罰建議，交本單位法制工作機構進行合法性審核。

3.建立健全行政處罰案卷評查制度。各級行政執法機關要建立健全行政處罰案卷的檔案管理制度，對公民、法人或者其他組織的有關監督檢查記錄、證據材料、執法文書要立卷歸檔。市州、縣市區政府及行政執法機關要定期組織行政處罰案卷評查。

4.建立健全濫用行政處罰自由裁量權的責任追究制度。各級行政執法機關要建立健全行政執法投訴機制，加大責任追究力度。對違法和不當行使行政處罰自由裁量權的行政執法機關，根據行政執法責任制考核的有關規定，給予限期整改、通報批評、取消評比先進資格等處理，并對責任人員根據情節給予批評教育、調整執法崗位、暫扣或收回行政執法證件、給予行政處分等處理。

四、開展規范行政處罰自由裁量權的工作步驟。

第一階段：制定工作方案，認真動員部署。

省級各行政執法部門、市州政府，都要按照本方案的要求，結合實際，研究制定具體工作方案，切實做到統籌考慮，周密安排，從人力、財力、物力等方面給予充分保障。

省級各行政執法部門要組織本系統各級行政執法機關開展規范行政處罰自由裁量權工作。各市州政府要組織所屬行政執法機關做好調查研究，梳理行政處罰項目，提出符合本地本部門行政執法工作實際的意見和建議，配合省級主管部門做好規范行政處罰自由裁量權實施準備工作。中央在甘行政執法機關要參照本方案做好此項工作。各市州、省政府各部門和中央在甘各行政執法機關的工作方案要于年7月底前報省政府法制辦備案。

第二階段：梳理行政處罰項目，細化處罰標準。

省級各行政執法部門應當在法律、法規、規章規定的行政處罰種類、幅度范圍內，結合工作實際，制定下發本系統行政處罰自由裁量權標準。

各市州政府應當要求所屬行政執法機關主動與省級主管部門銜接、聯系，根據省級主管部門統一制定的標準，結合本地本部門實際，規范自身行政處罰自由裁量行為，做好標準實施工作。同時，蘭州市政府還要組織所屬行政執法機關，認真做好本市地方性法規和政府規章中規定的行政處罰條款的細化和規范工作。

省級各行政執法部門在細化量化行政處罰自由裁量權過程中，要充分聽取下級行政執法機關和一線執法人員的意見，采取各種方式征求有關專家和行政管理相對人的意見，不斷完善規范行政處罰自由裁量權工作。年底前要完成本系統負責實施的主要法律、法規和規章規定的行政處罰條款的細化和規范工作，年底前完成由本系統行使行政處罰自由裁量權的全部法律、法規和規章中有關條款的細化和規范工作。

篇2

為適應時展對權利形態的要求，使我國納稅人行政處罰聽證制度在以服務于保護納稅人權利的同時更具有可行性，特提出以下幾點意見：

一、擴大聽證程序的適用范圍

為了保證納稅人的權利，使其享有公平、公正、公開的聽證機會，稅務行政處罰規定采取準司法式的形式進行。但是，僅僅有形式的保證是不夠的。在現行的稅務行政處罰聽證實施辦法中，聽證范圍只限于在一定數額處罰金，然而對稅務相對人影響較大的其他行政處罰手段，比如停止出口退稅權，收繳發票或者停止發售發票，吊銷營業執照，取消增值稅一般納稅人資格證，責令停產停業，沒收違法所得等等這些行為罰和財產罰卻被稅務行政處罰聽證排除在外，只有這些在很大程度上影響納稅人權益的稅務行政處罰被納入稅務行政處罰聽證的范圍才能真正保護納稅人權益，遏制公權濫用的目的。如果說稅務行政處罰金對企業的生產經營造成的影響是間接的，那么行為罰所產生的影響是直接的，并且對納稅人的影響更大，對從事生產經營的納稅人來說可能就更是致命的。比如“吊銷營業執照”，這項處罰是包含在《行政處罰法》中的，也就是說，只要稅務機關的一個決定，企業就面臨經營的困境；收繳發票和停止發售發票的影響更加惡劣，因不能開發票進行抵扣從而影響企業的銷路，丟失客戶，被對手擠占市場份額，最終面臨倒閉的風險；停止出口退稅權更是意味著成百上千萬的損失。所以，把這些對納稅人權益產生重大影響的稅務行政處罰措施納入稅務行政處罰聽證范圍的意義不言而喻。

二、為聽證主持人的獨立性和中立性提供制度性保障

我國《稅務行政處罰聽證程序實施辦法（試行）》明確規定：“稅務行政處罰的聽證，由稅務機關負責人指定的非本案調查機構的人員主持。”也就是說，聽證主持人與參加聽證的控方都是來自同一機構的。雖然《稅務行政處罰聽證程序實施辦法（試行）》中明確了聽證主持人與案件調查機構的獨立性，但是實際情況卻并非如此。“聽證主持人往往是調查人員的同事或上級，他們同處一個行政機關，雖不是同一部門，但還是脫不了親近關系，這就不能保證主持人存在偏袒一方的可能性。雖可啟動回避制度，避免直接利害關系人參與聽證主持，然而卻不能從根本上避免團體性的親近關系。”因此，為了實現聽證主持人的獨立性與中立性，就必須有一些切實可行的規定與措施。首先，是要改變聽證主持人與稅務機關之間的關系，由原先的隸屬關系變為平等關系。比如相當于中國稅務行政處罰主持人角色的美國的行政法官，他們的上級機關是州政府的獨立部門，與稅務機關之間的關系是平等的。行政法官不需要為了自身任免、升遷而有意識地偏向稅務機關，在聽證活動中更能做出更加公正的判決。第二，聽證主持人的獨立性和中立性的保證不僅需要外在制度，更需要聽證主持人自身有較高的法治理念。因此在審核聽證主持人的資格方面，一是要達到專業方面的要求，比如通過司法考試，通過稅務能力考核，有司法實務經驗等等。二是思想覺悟及道德品質良好，無不良誠信記錄，為人公正，處事謹慎。同時具備這些素質才能被認為是合格的聽證主持人，對控辯雙方來講才有威嚴和公信力。第三，明確聽證主持人的權利與職責，才能使其更好地發揮法律的公平、公正。聽證主持人有依法定程序主持聽證的權利，有調查取證的權利，有維護聽證依法定程序進行的權利，有根據控辯雙方答辯做出判決的權利。最后，在控辯雙方對調查事實及其證據進行了充分辯證的情況下做出公正的裁決，并按規定，保證聽證記錄的真實性與完整性。

三、明確聽證筆錄的效力，確立案卷排他勝原則

在稅務行政處罰法中，聽證筆錄的效力問題是聽證是否真正有意義的直接影響因素。聽證筆錄的效力體現在案卷排他性原則上。稅務行政處罰決定必須以聽證筆錄里記載的，已經相對人質疑和辯論的事實和證據為依據。其他在聽證結束后，未經正當聽證程序而提出的新證據，都不能作為處罰決定的依據而被采用。美國在行政處罰聽證中就是采取案卷排他性原則的。美國聯邦行政程序法第556（e）款規定：“證言的記錄、證物連同裁決程序中提出的全部文書和申請書，構成按照本編第557節規定作出裁決的唯一案卷。”確定案卷排他性原則，可以提高聽證筆錄的效力，使聽證制度更具法律威嚴。因此，在稅務行政處罰規定中體現聽證記錄的案卷排他性原則，即行政處罰決定的唯一依據是聽證筆錄，若行政處罰決定的依據是排除在聽證記錄外的，是相對人不知情且未經雙方質辯的，那么行政處罰決定將無法律效力。明確案卷排他原則是保證納稅人聽證權的關鍵之所在，其意義更是深遠的。首先，確定案卷排他性是程序法治的體現。對于我國這樣具有重實體，輕程序法律傳統的大陸法系國家而言，無疑是一大飛躍，對于納稅人來說更是為其權利保障提供了制度支持。第二，樹立納稅人對法律的信仰。信仰是信任層次的升華，而信仰的表現更加堅定。無論聽證的結果是否對納稅人有利，對程序正義的信仰使得納稅人在維護自身權益時更加積極主動地采取法律手段。第三，提高行政程序的效率。確立案卷排他性，提高了控辯雙方在聽證過程中的積極性。另外，建立在對程序正義相對人對處罰決定的遵從度提高的基礎上，也使稅務行政處罰聽證的效率大大提高。第四，提高稅務機關辦案人員的法律意識和法律素質。案卷排他性要求稅務機關調查人員對納稅人違法事實認真調查，積極搜證。也可以防止稅務機關。

參考文獻：

篇3

裁量基準采用章、節、條、款、項編寫體例，分為總則和分則兩部分。總則部分主要規定了行政處罰裁量權適用規則，包括行政處罰裁量的目的、定義、基本原則、適用范圍、適用程序、保障措施、不予處罰和從輕減輕處罰的情形等內容；分則部分按照質監職能劃分為六節，分別為質量監督、計量監督、標準化監督、特種設備安全監察、認證認可監督、纖維監督，主要規定了各種違法行為行政處罰的裁量基準，具體包括違法行為、法定依據、裁量階次、適用條件和具體標準等內容。

《裁量基準》涉及質監工作的法律、法規、規章53部，其中，法律8部，行政法規9部，地方性法規3部，部門規章32部，地方政府規章1部。共細化行政處罰事項401項。

對不同的行政處罰事項，分別從五個方面進行細化量化，一是法律、法規、規章規定可以選擇是否給予行政處罰的事項，明確了是否給予行政處罰的具體裁量標準和適用條件；二是法律、法規、規章規定可以選擇行政處罰種類的，明確了適用不同種類行政處罰的具體裁量標準和適用條件；三是法律、法規、規章規定可以選擇行政處罰幅度的，根據違法事實、性質、情節、社會危害程度等因素明確了具體裁量標準和適用條件；四是法律、法規、規章規定可以單處也可以并處行政處罰的，明確了單處或者并處行政處罰的具體裁量標準和適用條件；五是依法應當明確的其他事項進行了明確。

對每一種違法行為的處罰裁量，按照省政府法制辦要求，充分考慮全省質監實際，原則確定為5個階次，分別是較輕、一般、較重、嚴重和特別嚴重，例外情況確定為3個或4個階次，共細化量化階次1600余個。

二、主要特點

一是既遵循了合法原則，也兼顧了基層實際。裁量基準在法律法規框架內制定，同時吸收了基層行政處罰典型案例的有益經驗；二是采用總則要求和分則規定分開編寫，總則要求與分則規定有機銜接，既有利于總體把握，也有利于具體實施；三是注重裁量基準的系統性與操作可行性有機結合，既有利于法制監督，也有利于執法適用；四是基準的剛性原則與柔性規定相補充，既有利于發揮剛性規范作用，也有利于具體問題具體分析。

三、實施要求

抓好裁量基準實施，既是一項立足長遠的執法大事，也是一項規范執法的基礎工作，更是保證正確行使處罰裁量權的有力抓手。

（一）總體上要全面把握基準，準確適用基準。不同案件具有不同情況，執法人員應當遵循合法合理、過罰相當、處罰與教育相結合原則，深刻領會基準精神，認真學習不予、減輕、從輕、較輕、一般、較重、嚴重、特別嚴重處罰的情形規定，把握總則與分則的聯系，區分一般要求與具體規定的界限，結合案件實際，準確選擇并適用基準。

（二）證據上要全面調查取證，保證裁量需要。執法人員在調查取證過程中，要全面搜集案件證據，既要收集對相對人有利的證據，也要收集對相對人不利的證據，要用證據對案件的事實、性質、情節、后果等情形進行證明，保障正確行使裁量權需要。

（三）程序上要按規定步驟實施，查辦案件與適用基準同步進行。要按照裁量基準規定的適用程序，在案件調查終結、案件初審、案件審理、文書制作等環節，充分研究案情，全面把握違法行為，認真比照裁量基準，查辦案件與適用基準同步進行。

（四）案審上要全面到位審理，決定裁量適用。案審會要堅持集體審理原則，要全面審理案卷材料，全面審視說理理由，針對不同案件，研究裁量基準的不同適用條件，準確定位，對號入座，研究決定基準適用和具體裁量意見。

篇4

上述當然并未窮盡所有由環境法律和行政法規設定的所謂“環境行政處罰”種類，但上述行為是否從性質上真的全都屬于行政處罰？是否符合我國的《行政處罰法》設置的實體標準與程序標準？這樣大量的環境行政處罰種類和方式的設置是否都符合環境管理的科學規律？是否達到了處罰設置的功能和目的？改變目前環境立法處罰種類設置的混亂和無效率，將對準確認定環境行政違法行為，保證環境行政處罰的準確適用，提高環境管理效率和效果有著重要意義。

2界定環境行政處罰種類與其他行政行為

由于大量的環境立法并沒能從行政法理上準確把握住行政處罰的內在特性，而一概在“罰則”或“法律責任”章目之下給予籠統規定，致使理論認識和環境執法都對環境行政處罰和其他行政行為的邊界存在一定模糊性。如果環境行政機關作出的行為屬于環境行政處罰，那么行政機關就必須遵循《行政處罰法》所規定的處罰法定、事先告知、舉行聽證等要求，如果進入行政訴訟，人民法院同樣將按《行政處罰法》的標準來作合法性審查。如果行政機關作出的行為不屬于行政處罰，而屬于其他行政行為，那么它就受其他法的調整，如《行政許可法》或未來制定的《行政強制法》調整。因此首先界定環境行政處罰與非行政處罰之界限，不僅為行政法理問題，更關乎環境行政執法實踐。

2.1環境行政處罰與行政強制措施

行政強制措施系指國家行政機關為了維護和實施行政管理秩序，預防與制止社會危害事件與違法行為的發生與存在，依照法律、法規規定，針對特定公民、法人或者其他組織的人身、行為及財產進行臨時約束或處置的限權性強制行為。行政處罰與行政強制措施的主要區別在于：行政處罰是一種制裁，而行政強制措施是一種保障；行政處罰是一種最終處理的行為，而行政強制措施是臨時性的程序行為。

根據這一界線，我們就會發現，在本文第一部分所初列的“環境行政處罰”形式中，有些則不屬于“環境行政處罰”，而是“環境行政強制措施”。如《清潔生產促進法》第27條“產品和包裝物的強制回收制度”；《固體廢物污染防治法》第46條“指定單位按照國家有關規定代為處置”；《水污染防治法》第21條規定“在生活飲用水源受到嚴重污染，威脅供水安全等緊急情況下，環境保護部門應當報經同級人民政府批準，采取強制性的應急措施”等。

2.2環境行政處罰與環境行政執行罰

行政執行罰系指因當事人拒不履行已經生效的行政處理決定(包括行政處罰決定)，行政機關依法對其實施另一個處罰，以迫使當事人自覺履行，直到達到前一處理決定被履行時為止。從目的上說，行政處罰是旨在直接制裁一種違法，而行政執行罰是為了迫使當事人履行前一個處理決定而實施的保障性措施；從行為持續性上看，行政處罰是一次性的，而行政執行罰是持續性的；從行為性質上說，行政處罰屬于“基礎行為”，行政執行罰則屬于“執行行為”，兩種行為所處的行為范圍領域是不同的；從被規制的法律上看，行政處罰受《行政處罰法》的調整，而行政執行罰則受將要制定的《行政強制法》的調整。

由此可以分析，本文第一題所列“征收滯納金”“交納滯納金”從本質上屬于行政執行罰，因為它們都是當事人因不履行前一行政法上義務而引起的后果。

2.3環境行政處罰與責令糾正違法

當發現當事人有違法情景時，行政機關在對他依法實施行政處罰時，同時有權利和責任責令當事人糾正違法，這是《行政處罰法》第23條所明文要求的。但是，實施行政處罰與責令糾正環境違法完全是兩類不同的行為，彼此之間的主要區別在于：行政處罰是對違法行為人的一種制裁，而責令糾正違法是對違法狀態的一種處理；行政處罰是對違法行為人的一種懲罰，而責令糾正違法是對違法現狀的一種修復；從行為屬性上講，責令糾正違法是一種行政命令行為，不屬于行政處罰行為。

鑒上，在本文中所列的“采取補救措施”“責令停止建設”“責令停止使用”“責令停止開墾”“排除妨礙”等均不屬于環境行政處罰，而屬“責令糾正違法”之行為范疇。在實踐中，有的環境行政機關在《行政處罰決定書》中將責令糾正違法作為一種處罰的種類表達，則是錯誤的。

3矯正環境行政處罰中罰款設置的泛化

我國每一部有關環境保護的法律、法規中幾乎都有“罰款”這一行政處罰方式的規定。當然，罰款較之停產、停業和吊銷許可證處罰對行為人的影響相對較小；但環境行政處罰中罰款設置泛化原因之一則是非正當化的立法取向(如增加部門收入)，加上有些罰款設置本身也不符合環境管理的科學規律，導致罰款設定低效益或者無效益，威懾功能受到限制，有必要給予矯正。

3.1矯正罰款設置中的非公正性

環境法律法規中雖設置了大量的“罰款”處罰方式，但細究之下，部分內容設置有待補充和完善。不妨舉例說明：《排污費使用和管理條例》第21條規定：排污者未按照規定繳納排污費的，由縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門依據職權責令限期繳納；逾期拒不繳納的，應處繳納排污費數額1倍以上3倍以下的罰款，并報經有批準權的人民政府批準，責令停產、停業整頓。但在實踐過程中，違反排污收費行為的罰款數量是各不相同的，小到幾百元錢，多至上萬元，如果一概以罰款1～3倍而論，有時罰款數額差距則很大，易造成處罰不公正等現象的出現。這種情況下，應進一步明確罰款范圍，可借鑒《刑法》的立法，將罰款范圍分為幾個層次，即對于逾期拒不繳納排污費的，排污費數額在10萬元以下的，處以應繳納排污費數額2～3倍的罰款；排污費數額在10萬元以上100萬元以下的，處以應繳納排污費數額1～2倍的罰款；排污費數額在100萬元以上的，處以應繳納排污費數額1倍的罰款，

3.2增強罰款設置的威懾性和代價性

環境立法中罰款設置的泛化和缺陷已經降低了罰款設置的威懾性和代價性，甚至罰款憑證成為行為人繼續從事違法行為的合法通行證。如罰款設置存在的普遍現象是部分處罰的額度太低，一般罰款額在20萬元以下。有的大型造紙企業治污設施每日運行費用在10萬元左右，而法律規定的處罰額度僅10萬元，企業寧愿受罰也不愿正常運轉治理設施，違法成本低、守法成本高、執法成本更高，嚴重影響了執法力度。

對嚴重的環境違法行為和連續的環境違法行為應盡量避免輕易設置罰款，轉而使用能力罰，可以選擇適用責令停產停業或者暫扣許可證、執照的處罰，直接督促行為人改正違法行為，直至違法行為消除，這對于提高行政執法的實際效果具有重要意義。同時，為行為人適時恢復原來的行為或者資格、能力留有一定的余地，避免簡單處以罰款所產生的罰款憑證成為行為人繼續從事違法行為的合法通行證的情形。

4完善行政處罰之間及與非行政處罰的關系

科學合理的行政處罰種類應當是讓每一種處罰方式都能承擔最符合其設置目的之職能而使環境行政處罰方式和非行政處罰方式形成系統性和協調性，這也是保證環境行政處罰有效運行的前置條件，從該角度出發，應對下列兩個方面給予完善。

4.1設置“通報批評”這一申誡罰種類

我國《行政處罰法》第8條將行政處罰的種類列為七種，即：警告、罰款、沒收違法所得或非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證和執照、行政拘留、其他行政處罰，而“其他行政處罰”這一特殊的種類必須由法律和行政法規直接規定，顯然“通報批評”未被列入《行政處罰法》第8條，也沒有被環境法律、行政法規創設。但問題在于，在現實中卻有不少行政法規以下的規范，如地方性法規，直接規定了“通報批評”或“在媒體上公開”等，如《河北省環境保護條例》第12條。

本文以為，從以下原因考慮可通過環境法律和行政法規設置這一申誡罰形式：(1)“警告”的處罰方式《行政處罰法》已將其列為第一種處罰種類，作為申誡罰與“通報批評”具有相同或雷同的處罰功能；(2)對當前部分地方立法對“通報批評”的“違法”創設也可通過上位環境法律法規的設置給予解決；(3)“通報批評”作為精神罰或者影響聲譽罰，是環境行政機關向違法者發出警戒，申明其有違法行為，從而對違法者名譽、榮譽、信譽等施加影響。這種處罰方式對于糾正環境污染危害較小，或者初次環境違法行為具有適用價值。

4.2體現行政處罰現差別及與非行政處罰的連續

目前環境行政處罰種類之間地設置缺乏差別性，沒有區分不同環境違法行為的個性，如幾乎凡環境違法行為均不加以區別的設置了罰款。此外，一些非行政處罰方式，特別是責令停止違法行為，缺乏后續監督和處罰或設置連續性的處罰方式不當，如根據《環境保護法》第39條的規定，對逾期未完成治理任務的單位，可以罰款，或者責令停業關閉。該條設置的罰款方式并不科學，對于限期治理沒有達標者給予罰款的后續處罰設置，顯然又陷入為罰款而罰款的誤區，難以體現出行政處罰的功能和效用。

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[作者簡介]李鶯，佛山科學技術學院政法學院社科系講師，法學碩士，廣東佛山528000

[中圖分類號]D922.1　[文獻標識碼]A　[文章編號]1672－2728(2008)04－0108－04

理論界對“一事不再罰”原則的具體含義一直存在頗多爭論，導致在制定我國《行政處罰法》的時候采納了一個折衷方案，即在第24條規定：“對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”嚴格地說，這只是“一事不再罰款”制度，并未真正樹立“一事不再罰”原則。這樣的過渡之舉，并未平息理論界對這一原則具體含義的爭論。這一制度在具體操作時也遇到了諸多困難，集中表現為行政機關在具體操作上不統一，同樣的違法行為，當事人得到的“待遇”卻經常不一樣，有的被處一罰，有的被處二罰甚至多罰。這一法條甚至成為對同一違法行為進行兩次以上處罰的金牌令箭。因此，理論界有必要對“一事不再罰”原則進行統一認識。“一事不再罰”包涵兩個層面的問題，一是如何界定“一事”；二是如何理解“不再罰”。本文因篇幅有限，僅就同一違法行為前提下對如何理解“不再罰”進行探討。

一、學界圍繞“不再罰”的含義與適用的不同觀點及局限性

對“不再罰”的含義與適用在理解上發生分歧的焦點為：當同一個違法行為觸犯了兩個以上不同的行政法律規范，涉及兩個以上行政機關都有行政處罰權的時候，能否并科?也就是行政處罰竟合時對同一行為可否科處二次以上處罰的問題。對此存在很多不同觀點，較有代表性的如應松年教授認為：“有時，不同的法律規范對同一領域的社會關系都有調整，形成對同一違法行為有數個法律規范規定的現象，這就是‘法條競合’。對此，罰款只能適用一次。如果一個行政機關對違法人做了罰款，那么其他行政機關不得再予罰款，但可以依法給予其他種類的處罰。”。張樹義教授認為：“一個違法行為違反了不同的法律規范，應當根據不同的規范分別給予處罰，這不能說是違反了一事不再罰的原則。只有當不同的法律規范，針對一個違法行為作出給予同一種類的處罰規定時，說明它們對此違法進行處罰的所要實現的目的是一樣的，沒有區別，所以，只要處罰一次就實現了管理目的，不能再次處罰。”而楊小君教授則認為：“如果該行為只是一個違反行政法的違法行為，無論觸犯多少不同行政法律規范，以及各行政法律規范所規定的處罰措施種類如何不同(甚至可以‘相互彌補’)，仍然不能對違法行為給予兩次行政處罰。”其他還有許多學者對此問題進行關注，不再列舉。

上述種種觀點盡管表述不同，大都致力為正確理解“不再罰”樹立一個客觀的、具有操作性的標準，而這些標準總結起來不外乎以下三種：第一種，不同行政機關可以各自按照相應規定進行處罰，包括重復使用同一種處罰方式，比如兩家以上行政機關都可給予相對人警告處分，但罰款只能進行一次。第二種，不同行政機關可按不同法律規范分別給予不同種類的處罰，但罰款以及其他處罰方式均不得重復使用。第三種，行政處罰只能進行一次。其中又有兩種不同的適用規則：第一種為先管轄有效，后管轄無效；第二種為重罰吸收輕罰原則。

以上三種標準都有一定合理性，但局限性也是非常明顯的。從第一種標準看來，它與《行政處罰法》24條的規定最一致，但24條規定只是作為行政處罰時的具體操作規則，并未在法律上真正確立起“一事不再罰”原則，它只是在罰款的范圍內體現了“一事不再罰”原則(這與理論上的“一事不再罰”原則并不吻合)。因而在實務中如果機械地理解上述規定，可能導致對同一違法行為重復使用除罰款以外的行政處罰，從而使大量的重復處罰合法化，最后在根本上否定一事不再罰原則。第二種觀點與第一種觀點較接近，只是禁止重復含罰款在內的所有處罰方式，并不反對不同處罰方式的分別適用。要面臨的問題是：“之所以會有兩個以上法律性規范文件為依據對同一行為從不同角度規定處罰，這是立法者從不同角度考慮問題的結果，并不是這一行為變成兩個或兩個以上的行為。如果一個行為可按不同法律性規范文件規定處罰兩次以上，隨著我國法律規范型文件的日益增加，規定日益細密，這一行為被處罰的次數定將隨之不斷增加，其后果不堪設想。”第三種觀點顧及了對相對人權益的最大保護，但畢竟絕對強調不得多頭處罰與現行分散行政處罰體制之間還存在不可回避的矛盾。不少行政處罰如拘留、吊銷營業執照等由特定行政機關所專有，在許多情況下，對特定違法行為由不同行政主體分別作出處罰，往往正是行政處罰完整性的體現，否則將無法有效制裁違法行為。

二、正確理解“不再罰"的含義關鍵在于明確“一事不再罰”原則的理論基礎

從表面看來，以上不同觀點各有道理，似乎要形成統一認識真的很困難。但筆者認為，要正確理解“不再罰”的含義關鍵在于從“一事不再罰”的理論基礎著手，只有先明確“一事不再罰”原則產生的根源及要實現的目的，下一步才談得上該原則的具體內涵與適用。就筆者手頭收集的資料來看，研究“一事不再罰”理論的文章不少，但大多數人對“一事不再罰”原則的理論基礎只作簡略陳述甚至根本不提，就直接進入對如何適用該原則(包括何為一事，何種情況下可以再罰，何種情況下不得再罰等問題)的詳盡分析。許多分析不可謂不細致，但這種單從靜態意義上的適用環節來理解“不再罰”含義的視角，使得這些努力可能成為徒勞。筆者嘗試將行政處罰的整個過程鋪展開來視為一個包涵了處罰依據的事前設立、行政處罰的事中執行、行政處罰的事后救濟即司法審查等環節的動態過程，在此基礎上對“一事不再罰”原則的基礎理論進行考察，以尋求新的突破。

目前對于“一事不再罰”原則的理論基礎在認識上并不統一。部分學者認為“一事不再罰”原則是過罰相當的要求。如“行政處罰以懲戒為目的，針對一個違法行為實施了處罰，就已經達到了懲罰的目的。如果再對其進行處罰，則是重復處罰，違背了過罰相當，有失公正”。又如“一事不再罰，被許多學者認為是行政處罰的原則，我認為它是過罰相當原則的內容要求”。也有學者認為：“一事不再罰原則源于古羅馬法中的一事不再理原則。”我國臺灣地區學者也有持此種意見

者。如“‘一事不二罰’原則又稱為‘禁止雙重處罰原則’。其本意即在禁止國家對于人民之同一行為，以相同或類似之措施多次地處罰。一事不二罰原則可以說是源自刑事訴訟法上之‘一事不再理原則’，并涉及所謂的訴訟基本權”。

筆者認為，“一事不再罰”原則主要是刑事訴訟“一事不再理”原則在行政處罰領域的延伸，而非源自過罰相當的要求。“一事不再罰”原則應是一個強制性的程序性原則。

(一)過罰相當可以支持也可以否定“一事不再罰”原則。不可能成為“一事不再罰”的理論來源

站在過罰相當的立場上，我們既可以認為分別處罰對相對人來說負擔過重而反對分別處罰，也可以認為只處罰一次對相對人來說處罰過輕而為再度處罰找到借口。學術界關于如何理解“不再罰”的爭議雖然觀點不同，很多都是以過罰相當為理由，所以爭論無休無止。這樣的爭論沒有實質意義，因為爭論的根源實際上就是對行政處罰的量的分配在認識上存在差異，而在現實中尤其是在現行分散處罰的行政體制下，要正確無誤地把握什么情況下是處罰適量而非超量或不足是難以做到的。如此我們不僅無法得到一個可供操作的相對客觀的標準，反而使“一事不再罰”成為空洞的規則，任由行政機關按自己的理解往里填充內容，基于這樣的理論基礎根本就沒有一事不再罰原則的存在意義。

(二)“一事不再理”是程序法上普遍適用之原則

“一案不二訟”是古羅馬審判制度的基本法則。公元二世紀，羅馬法學家將“一案不二訟”發展成“一事不再理原則”，即當事人對已經正式判決的案件，不得申請再審。正因為如此，烏爾比安在《論尤里亞和帕比亞法》第一編中才指出：“已決案被視為真理。”該原則先在民事審判中得到確立，后來也適用于刑事訴訟。兩大法系在繼承該原則核心內容的基礎上，融入各自獨有的法律理念和價值取向，形成了大陸法系的“一事不再理”原則和英美法系的“雙重危險”原則。“就刑事訴訟程序而言，一事不再理主要在避免同一行為受二次以上之追訴處罰。美國憲法早已有雙重危險保護條款，二次大戰之后，日本及德國亦分別將此項程序上之原則提升到憲法層次(日本憲法第三十九條、聯邦德國基本法第一零三條第三項)。”

在行政法領域，“一事不再罰”原則，實質上就是作為一個程序上的規定，來約束和限制實體意義上的行政處罰權可能出現的膨脹而導致對公民權利的侵害。從法安定的角度來說，為了在實體上對違法相對人進行相當的制裁而不斷開啟處罰程序必然導致民眾對法行為可預測性的喪失。從誠實信用和信賴保護需要的角度而言，已受行政處罰相對人相信國家不會再就同一違法再予追究仍屬人之常情的期待。設計這一程序的目的就是防止在適用行政處罰時出現處罰過量而導致處罰的不公平，造成對公民權利的侵害。

(三)以不同理論為依據帶來的實務中的巨大差別

1、從處罰行為效果看，如果將“一事不再罰”視為過罰相當原則的要求，再次處罰行為可能是不合理而合法的。過罰相當屬于行政行為合理與否的范疇。如果同一違法行為觸犯了兩部以上法律規范，分別進行的處罰只要有依據有權限。事實與程序上沒有問題，那么都可能是合法的，一經作出都具有效力，不經合法程序不得隨意撤銷。雖然判斷一事一罰還是一事多罰究竟適當與否的權限在于行政機關，但行政機關不僅受“一事不再罰”約束，同樣還要受“依法行政”原則的約束，行政機關出于過罰相當的考慮放棄行使自己的處罰權可能會承擔違法失職的風險。兩相選擇，行政機關寧愿選擇行使處罰權，哪怕再次作出的處罰明顯對相對人過重。作為相對人來說，即使對再次的處罰有疑義，該行為仍具有公定力與確定力，唯有通過事后煩瑣的復議或訴訟程序才可能免受再罰，相對人也無從預知未來還有多少可能的其他處罰在等待著自己。從法安定的角度來說，這是極不公平的，人民應有免受再受處罰之恐懼的權利。我們應將“一事不再罰”理解為程序上的強制要求，對于同一違法行為，如果已經進行了第一次處罰，意味著行為人已經得到了相應處理；再進行第二次處罰是沒有權限的，是無效的，根據無效行政行為有關理論，相對人甚至可以不予理睬，視其為未發生。

2、從事后救濟的角度來看，以過罰相當作為“一事不再罰”原則的依據會導致司法審查缺位。通常來說在行政行為與司法審查之間是有著嚴密’分工的，法院只對行為的合法性進行審查，而在行政裁量的范圍盡量保持克制。對于再次作出的處罰行為，只要其有法律依據，法院會維持而不是撤銷這些處罰決定，更不會因其是再次處罰而宣告其無效。如果我們將“一事不再罰”視為一個與訴訟法上的“一事不再理”原則一樣的程序法要求，法院可直接確認再次處罰行為無效，因為處罰行為沒有權限。

綜上所述，“一事不再罰”原則來源于“一事不再理”原則在行政罰領域的延伸，在理解其內涵與適用上應強調其在程序上的阻卻效果，而非實體上的處罰是否公平合理。具體而言就是同一違法行為只能依法給予一次處罰，不論這一行為觸犯一個還是多個具體行政法律規范，也不論被觸犯的一個或多個法律規范是由一個還是多個行政主體執行，只要是一個違法行為，都不能處罰兩次或多次。有人會認為，這樣會放縱一些違法行為，對其打擊不力，影響行政管理秩序。這樣的擔憂固然是正當而善良的，但在將行政法律法規具體適用到某一個案上很難把握應該給予幾次處罰才是適量的時候，為了保障當事人的權利不受可能過量的行政處罰的侵犯以及盡可能在適用法律時作到公平公正，只有在程序上規定只能處罰一次。

三、行政處罰竟合時貫徹“一事不再罰”原則要注意的問題

(一)原則上采取吸收主義從重處罰

如前所述，行政處罰竟合時，對于同一違法行為，無論各行政法律規范所規定的處罰措施種類如何不同(甚至可以“相互彌補”)，都不能對違法行為給予兩次以上行政處罰。但在具體操作中，由哪個行政機關行使唯一的處罰權呢，有人提出處理在先的原則，即只要有行政機關對該行為做出處理，就排斥了其他機關再次處罰的可能。對此筆者認為，此時我們應考慮過罰相當的要求，擇一重規定處罰。因為行政立法在設定違法行為處罰的時候，理應充分考慮了行政行為的各種情節及程度范圍。行為人的行為觸犯了兩部以上的法律規范，社會危害性相對來說更大，所以應承擔最重的責任。實際上在刑法理論上，處理想象競合犯時就是采取重罪之刑吸收輕罪之刑的原則從重處斷，具有一定借鑒意義。在行政處罰領域，德國與我國臺灣地區也是采取重罰吸收輕罰的做法。如《德國違反秩序法》第19條規定：“同一行為觸犯科處罰金之數個法律或數次觸犯同一法律時，僅得處以一罰金(第一項)。觸犯數法律時，依罰金最高的法律處罰(第二項)”。我國臺灣地區《社會秩序維護法》24條第2項則規定：“一行為而發生二以上之結果。從一重處罰；其違反同條款之規定者，從重處罰。”采取從重主義不僅與“一事不再罰”原則的基本價值目標相一致，并且有助于解決目前實踐中存在的問題，從而達到理論與實踐的統一。

(二)減少吸收主義的負面影響

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證據是用以證明法律關系、法律事實存在的客觀證明材料。一般的證據法認為，證據的基本屬性包含證明力和證據能力兩個要素。證據能力是指客觀材料成為證據的資格和要求，一般包含證據的形式、取證的主體、證據的內容三方面的考察。證明力是指證據證明事實的能力，也就是指證據能夠證明什么、能夠證明到什么程度的效力。

從古至今，由于訴訟歷史的發展，證據也經過了從神示證據到法定證據再到自由心證三個發展階段。神示證據階段，證據的證據能力和證明力是混同的，完全依靠所謂的神明等超自然力量決定證據的資格和效力。這種神示證據因為其欠缺必要的科學性和合理性而被法定證據所取代。法定證據適應了封建時代君主和教會集權專制的需要。當時的法庭將證據的證據能力和證明力作出了格式化的區分。首先確定了要成為證據的底線即證據能力，然后再用明文法典的形式對每一種證據種類的證明力作出區分。例如當事人的口供等于四個見證人的供詞等等。應該說，法定證據相對于神示證據來說具有進步意義。它根據人們對于證據的樸素觀念加以升華，在長期司法實踐中總結出了一定的證據種類，并憑借司法直覺規定了證據的證明力。但是，法定證據的缺陷卻是明顯的。它扼殺了法官的自由裁量權，導致“法官的形象就是立法者所設計和建造的機械操作者，法官本身的作用也是機械的。”

自由心證則是在長期的司法經驗的繼續升華下得出的具有普適性的現存人類證據規則。它的核心意旨在于一切證據證明力的大小以及證據的取舍和運用，法律不預先做出規定，均由法官根據自己的良心、理性自由判斷，并根據其形成的內心確信認定案件事實的一種證據制度。雖然自由心證也存在諸如如何保證司法的穩定性和法官自由裁量之間平衡的問題。但是大致來看，自由心證制度能夠保證證據良好進入司法活動中，并運用證據證明事實。因此值得肯定，并得到了全世界諸多法治先進國家的選擇。從某種意義上說，是證據法的一種“底限正義”。

在行政行為中，證據卻是以另外一種樣態出現的。行政主體適用行政法的過程，是以抽象的行政法規范為大前提，以實際發生的事實為前提，通過法律的“涵攝”作出一定行政行為的過程。這一過程并非自動實現，“法條要適用在實際事件，即事實上發生的案件事實上”，“只有在已發生的案件事實被陳述之后，才有可能。”這里所謂的“被陳述”，是指對已發生的具體事實的事實認定。因而，無論在職權主義，還是在當事人主義為主導的行政程序中，任何一個涉及將抽象的法律規范運用于具體事實的過程中，都可能出現事實真偽不明的情形，這就必然涉及到證明責任的分配與運用。所謂行政程序證明責任，是指在行政程序中，行政主體與行政相對人對一定事實主張應提出證據加以證明，以及在事實真偽不明時應承擔一定不利后果的責任；前者是主觀的證明責任，后者是客觀的證明責任。客觀的證明責任反映了證明責任的本質，也決定了主觀的證明責任。

對于行政處罰行為本身而言，筆者認為，因為行政行為具有的需要及時處理和公正與效率兼顧等諸多特點。其支撐行政行為合法性的證據并不同于訴訟中的證據。概因如下幾點須做出辨析。

第一，行政處罰行為和行政訴訟有不同的架構

行政處罰行為本身是一個兩方參與的單向活動。行政處罰的作出者行政機關即是這個法律關系的一方，同時也是最終的“裁判者”。從本質上看，行政處罰行為是行政活動而不是司法活動。所謂的行政處罰行為中的證據，只是支撐行政活動本身合法合理的依據而已。

而行政訴訟則是原被告兩造和中立法官參與的三方訴訟活動。其本質是司法活動而不是行政活動。因此，我國對行政訴訟中的證據進行了嚴密的規定。行政訴訟和行政處罰行為因為架構和性質的不同，也決定了它們關于證據的概念和要求是大相徑庭的，不可混為一談。

第二，行政處罰行為是行政處罰法規定的行政行為，行政訴訟是行政訴訟法規定的司法行為

行政處罰法及其各種特別法規構成的是整個行政處罰行為。而行政處罰行為是行政行為。行政訴訟則是行政訴訟法規定的司法行為。行政行為不是以解決糾紛為最終目的，它的目的在于快速處理一般的行政違法行為，維護社會的安定有序。這就注定了行政處罰行為中的證據不具有訴訟法意義上證據的功能和效力。

第三，行政處罰行為因其及時性要求故對證據要求不高

道路交通安全法第八十七條規定，交通警察執行職務時，對所在轄區內發現的道路安全違法行為，有權及時糾正。交通警察對違法行為所作陳述如果沒有相反證據否定其客觀真實性，且沒有證據證明該交通警察與違法行為人之間存在利害關系，交通警察的陳述應當作為證明違法行為存在的優勢證據。這一條文規定了只要沒有相反證據否定真實性，也沒有證據證明交警與違法行為人存在利害關系，那么交通警察的陳述應當作為證明違法行為存在的優勢證據。這是因為行政處罰行為往往具有需要及時處理的特性，如果按照司法活動的要求去取證再來處罰，則未免因小失大。

綜上所述，在行政處罰行為中的證據和行政訴訟中的證據是兩個完全不同的概念。在行政訴訟中的證據需要滿足一般證據法意義上的證據要求，并通過自由心證確定證據證明力。

參考文獻

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一、檢驗檢疫行政指導與行政處罰的關系

存在著諸多的區別和聯系。檢驗檢疫行政指導與行政處罰屬于不一樣的行政法學范疇。

指檢驗檢疫部門在其職能、職責或管轄事務范圍內，檢驗檢疫行政指導。為適應監管和服務的需要，適時靈活地采取符合法律精神、原則的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的方法，以謀求行政相對人同意，有效地實現一定行政目的之行為。

檢驗檢疫部門為達到對違法者予以懲戒，檢驗檢疫行政處罰。促使其以后不再犯，維護檢驗檢疫秩序，依法對行政相對人違反檢驗檢疫法律法規但尚未構成犯罪的行為，給予一定形式的法律制裁的行政行為。

（一）兩者的區別主要表現在以下五個方面：

1.實施依據不同。行政處罰，其適用的首要內涵即要求處罰的依據法定，即實施行政處罰必須有法律、法規和規章的明文規定，具體到檢驗檢疫部門主要是“四法五條例”。檢驗檢疫行政指導行為的依據可分為規范性依據和非規范性依據。其中，規范性依據是指具有行政指導行為內容的明確的法律規范和政策規定。如《中華人民共和國進出口商品檢驗法》第13條規定：“本法規定必須經商檢機構檢驗的進口商品以外的進口商品的收貨人，發現進口商品質量不合格或者殘損短缺，需要由商檢機構出證索賠的，應當向商檢機構申請檢驗出證。”；《中華人民共和國食品安全法》第9條規定：“國家鼓勵和支持開展與食品有關的基礎研究和應用研究，鼓勵和支持食品生產經營者為提高食品安全水平采用先進技術和先進管理規范。”非規范性依據是指不具有行政指導行為內容的法律原則、客觀情況和行政相對人的需求等，如某檢驗檢疫部門根據企業需求上門指導實驗室建設。

2.適用范圍不同。相較而言，檢驗檢疫行政指導適用范圍較寬。從對象上看，行政指導的對象包括與檢驗檢疫職能范圍相對應的所有行政相對人，而行政處罰僅指向違反檢驗檢疫法律法規應當受到制裁的行政相對人；從內容上看，行政指導的事項十分廣泛，基本上涵蓋了檢驗檢疫職能范圍內的所有事項，在違法行為發生前、發生后及處置后均可以有所作為，而行政處罰則僅限定在違法行為發生后懲治和糾錯方面。

3.實施方式不同。檢驗檢疫行政指導的行為方式較為靈活多樣，只要是符合法律精神、原則的方式都可以采用，包括提示、警示、勸告、勸誡、獎勵、建議等，如現在很多檢驗檢疫部門采用的質量分析、行政建議、行政處罰回訪、單位座談、許可企業證書到期預警等等；行政處罰為依法設定，《行政處罰法》明確規定有七類，檢驗檢疫涉及到的主要有：警告、罰款、沒收違法所得、暫扣或吊銷許可證等。

4.實施程序不同。目前檢驗檢疫部門對于行政指導沒有嚴格的程序規定，存在較大的靈活性，執法人員可以因時、因地、因人、因事靈活運用。行政處罰程序則十分嚴格，主要有《中華人民共和國行政處罰法》、《出入境檢驗檢疫行政處罰程序規定》等，嚴格的行政處罰程序既將檢驗檢疫部門官僚武斷和伸手過長的危險減少到最低限度，又保證其能夠靈活有效地進行管理。

5.實施保障不同。檢驗檢疫行政指導要求相對人協助具有任意性，不以強制力為保障，雖然有時行政指導行為中指明行政相對人如不接受行政指導行為，可能會產生某種具體的法律后果，但這僅是當事人未履行法定義務的結果，并非表明該行政指導行為具有強制效力。如某檢驗檢疫部門向轄區內某商品注冊登記企業發出警示：“該企業的出口產品質量許可證將于三個月后到期，需及時準備換證復查材料并提前申請。”該企業未按照此行政指導的要求申請換證復查而導致許可證失效，此結果并非行政指導行為的強制效力。檢驗檢疫行政處罰則是以國家強制力為保障的制裁行為。根據《中華人民共和國行政處罰法》第51條規定：當事人逾期不履行行政處罰決定的，做出行政處罰決定的行政機關可以加處罰款、將查封、扣押的財務拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款、申請法院強制執行。

（二）兩者之間的聯系主要有以下四個方面：

雖然行政指導與行政處罰之間存在著如上諸多的差異，而深入分析兩者的價值取向和實踐意義可以得出，二者在價值層面和執法實踐中均有著千絲萬縷的關聯。

1.行政指導與行政處罰本身具有關聯性。《行政處罰法》第五條規定：實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。這表明處罰與教育相結合是法定原則。事實上，對違法行為的懲戒本身就是一種警示教育，要做到標本兼治、達到行政處罰目的，必須使當事人不僅知道這樣做不行，還要知道為什么不行。要達至這一目標，我們在實施行政處罰過程中必須加強解釋、說理、答疑等基礎工作，近來江蘇檢驗檢疫系統正在全面推行的行政處罰“說理式辦案”即屬于此，而這恰是行政指導在行政處罰實施過程中的具體體現。所以說，行政指導和行政處罰本身具有高度的關聯性。

2.兩者在實現檢驗檢疫行政管理目標上具有統一性。行政管理的最終目的在于維護公共利益和社會秩序，保障全體人民的合法利益。檢驗檢疫行政處罰的目標并非實施處罰，而是糾正違法行為、預防再次發生，維持良好的檢驗檢疫秩序。檢驗檢疫行政指導則是以勸告、建議等非強制性方式，向相對人施加作用和影響，促使其為或不為一定行為，以達到維護良好檢驗檢疫秩序的目的。由此可見，兩者在實現檢驗檢疫行政管理目標上有著相類似的價值取向。

3.兩者的結合運用有助于提高檢驗檢疫工作效能。雖然每年執法力度不可謂不嚴，從檢驗檢疫行政處罰的效果來看。處罰企業不可謂不多，但違法行為數量卻未在實質上減少，一些偽造、使用假冒檢驗檢疫單證的嚴重違法行為仍然存在同時，檢驗檢疫法律法規的立法已有明顯的滯后性，使得行政處罰對于一些違法行為的發生并不能產生很好的糾錯作用。而引入行政指導，則可能進一步降低違法行為發生率，或及時糾正輕微違法行為，從而有效地避免檢驗檢疫監管不到位或監管效果不佳的情況。從檢驗檢疫執法成本看，行政處罰在嚴厲打擊違法行為的同時也設置了嚴格的程序，通常耗時較長、需要人力物力投入較多，執法成本相對較高。而行政指導相對于行政處罰，程序簡單、適用靈活，耗費的管理成本較低。因此，二者的結合運用，恰好能取長補短，有效減少行政管理成本。

4.兩者均是全面建設法治質檢的題中之意。2011年全國依法行政工作會議，黨的十七大提出要全面落實依法治國基本方略。提出了加快推進法治政府建設的奮斗目標。2011年質檢總局法制工作會議上，提出要全面加強法治質檢建設。這就要求，檢驗檢疫部門在嚴厲打擊違法行為的同時，進一步規范行政處罰行為，完善行政處罰機制，而如何進一步規范行政處罰行為、完善行政處罰機制，引入行政指導就是一個很好的途徑。同時，法治質檢又要求質檢工作要以法律法規為依托，各項工作都要有相應的程序，需要按照步驟、按照時限、按照要求嚴格執行。而檢驗檢疫立法因多方面的局限，其滯后性、抽象性是難以避免的法律空白始終存在不可能完全滿足檢驗檢疫日常執法的需求，難以提供詳盡、有效的法律依據。此時，如果以傳統的無法律即無行政”觀念來限制行政行為，將可能使一些職能的履行陷入癱瘓狀態。而行政指導由于更強調當事人的合意和意思自治，以靈活多樣的手段、柔和的程序彌補了法律的僵化和滯后性，如果再將日常化的行政指導手段，用規范、文件的形式加以確認和完善，便可以更好地實現法治質檢的內在要求。

二、關于檢驗檢疫行政指導在行政處罰中的運用

如前所述，將行政指導引入檢驗檢疫行政處罰在理論上有著可行性和科學性。從近年來部分檢驗檢疫部門的實踐來看，在檢驗檢疫工作中引入行政指導，一方面有利于更好地提高監管效能，減少和避免監管對象不配合的現象，并能促使監管對象主動參與檢驗檢疫監管工作，實現行政目的；另一方面，有利于更好地服務地方經濟發展，通過政策宣導、質量分析、行政建議等多種手段，幫助企業更好地應對危機；此外，有利于進一步提高執法人員的行政民主、行政法制、行政服務意識，構建與行政管理相對人的和諧關系，促進服務型檢驗檢疫建設。

筆者認為，將行政指導引入檢驗檢疫行政處罰過程，可以從以下三個方面入手：

（一）違法行為發生前。

1.重點項目預警。檢驗檢疫部門通過與地方政府、地方外經貿主管部門等加強聯系，主動了解大型進出口項目、新設企業進出口需求等，提供“送法上門”等服務，讓行政相對人第一時間了解檢驗檢疫法律法規，從而在進出口環節規范操作。

2.監管過程預警。在委托進口的貿易中，實際的收、發貨人極有可能并不清楚檢驗檢疫的相關規定，因此在無意中違法。這一現象在進口商品檢驗過程中經常發生。檢驗檢疫部門可以在職權范圍內，對發現的有可能發生違法的苗頭性、傾向，及時通過提示、警示、通知等方式，控制違法事態的蔓延，及早糾正違法傾向，盡量避免啟動行政處罰程序。

（二）違法行為發生后。

1.不予處罰。《行政處罰法》第二十七條第二款規定：“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”檢驗檢疫部門對已經立案的輕微違法行為，在沒有造成危害后果，并且通過行政指導能達到糾正違法行為，同時能夠預防再次發生的情況下，適當作出免予行政處罰的決定。這樣在能達到相同行政管理目標的同時，還更有利于緩和矛盾，促進和諧。

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1.行政處罰決定書的重要性

1.1行政處罰文書是行政執法文書中重要部分

行政處罰，是指行政主體為達到對違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益的目的，依法對行政相對人違反法律規范尚未構成犯罪的行為、給予人身、財產的、名譽的及其他形式的法律制裁的行政行為 。行政處罰是行政執法的一重要手段，并且會對公民的財產、人身產生重要的影響，所以對行政處罰進行規范就顯得尤其重要。文書是執法行為和過程的重要載體，所以規范行政處罰行為，就必須從規范行政處罰類的文書開始。在《行政處罰法》出臺之前，各地各部門就出臺過一些零散的規定，從1996年《行政處罰法》出臺后，各地各部門按照行政處罰法的規定制定了本地本部門的行政處罰文書。例如北京法制辦推行的案卷評查制度就是從行政處罰類文書中開始推行的，制定了《北京市行政處罰案卷標準》和《北京市行政處罰案卷評分細則》，對全市各部門的行政處罰類文書按照評分標準進行評比，對規范行政處罰行為起到了重要的作用。國家質量監督和檢驗檢疫總局在《行政處罰法》出臺之后也以部門規章的形式出臺了本系統的行政處罰類文書的格式，規范了全國整個質監系統的行政處罰類文書。調研的結果顯示，各地各部門都對行政處罰類文書進行規范，足見行政處罰文書在整個行政執法文書中的重要性。

1.2行政處罰決定書是行政處罰類文書的靈魂。行政處罰決定書是針對行政相對人作出的，發給行政相對人的行政處罰決定書就是正式文件。在行政訴訟和行政復議中實行案卷排他規則。案件排他原則是指行政機關做出行政行為只能以案卷作為根據，不能在案件之外，以當事人所未知悉和未論證的事實為根據 。由此可見，行政執法文書具有證據的作用，尤其是在行政處罰的過程中，行政處罰決定書是靈魂，決定了案件的性質，記載了行政機關進行行政處罰的依據，程序，以及最終處理的結果。根據證據學上的分類，行政處罰決定書是直接證據，能夠直接證明違法事實，在行政訴訟的過程中，可以根據行政處罰決定書提供的信息，查找到相關的證據。所以，可以說行政處罰決定書在行政訴訟中是直接決定行政機關的勝敗的關鍵證據。所以行政機關對行政處罰決定書尤其重視。對當事人來講，行政處罰決定書記載了當事人的基本信息，是送達地點的依據，同時也記載了做出行政處罰的日期，即決定了當事人申請行政復議和行政訴訟的期限。關鍵還在于行政處罰決定也是當事人申請有關部門確認行政處罰違法的依據。從上述的分析可以得知，行政處罰文書在行政處罰的過程中起著重要的作用。

由于處罰決定書是行政處罰的靈魂，而行政處罰又是行政執法中重要的組成部分，所以在所有的行政執法類的文書中，行政處罰決定書的地位不容忽視。各個部門也對行政處罰文書進行了各種規范，但是在行政處罰書決定應該注明哪些內容，是應該簡潔明了，還是內容詳實，說理充分的問題上，存在很大的分歧。

2.部分行政執法人員認為行政處罰決定書要做到明確、具體

從上述的分析中，可以看出，行政處罰決定無論對于行政機關還是當事人都是重要的證據，也是執法活動的載體，所以其重要性不言而喻。部分執法人員制作行政處罰決定書時應該做到明確、具體，原因體現在以下兩個方面：

2.1行政處罰決定書中，對當事人的基本情況的記錄一定要做到詳細，清晰。我國的《行政處罰法》三十九條對行政處罰決定書中對當事人基本情況記載的的規定是：“（一）當事人的姓名或者名稱、地址；”而沒有更加詳細的規定。調研的結果顯示，在行政處罰決定書送達出現的問題大都是因為當事人的住所地填寫不明確造成的，尤其是在行政處罰的相對人是法人或者其他組織的情況下，經常會出現文書無法送達的情況。在這種情況下，如果采取民事訴訟中的留置送達就會給當事人帶來極為不利的影響。當事人的住所地填寫不明確也給行政處罰案件的執行帶來了很大的困難。在上海市浦東區調研的過程中還發現，在行政處罰相對人是外國人的情況下，文書無法送達的情況更是經常發生。因為在行政處罰決定書對外國人的基本情況的填寫上，通常會遺漏護照編號這一項，這樣在住所地無所送達的情況下，對外國人的送達問題更是無從查證。由此看來，在行政處罰決定書中對行政相對人基本信息的填寫上一定要力求準確，詳實。

2.2在行政處罰決定說對做出處罰決定的理由要進行充分的說明。持這一觀點的人的理由主要有以下幾個方面：

2.2.1在行政處罰決定書中進行說理是法律法規依據的。2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中規定：“行政機關行使自由裁量權，應當在行政決定中說明理由。”《行政處罰法》以及相關的法律對具體的違法行為做出處罰的規定中，一般都是一個范圍的規定，而不是具體的規定，所以行政機關在處理具體的個案時，一般都是行使自由裁量權的過程，依據這一規定的要求，幾乎所有的行政處罰決定書都應該說明理由。

2.2.2在行政處罰決定書中說明理由，有利于使行政相對人信服。理由論述的越充分，行政相對人越容易了解行政處罰的理由和依據，會對自己的違法行為有一個正確的認識，也是對行政相對人進行說服教育的過程。在書里充分的情況下，相對人在收到行政處罰決定書之后，當事人認為處罰決定充分在理，這樣減少了矛盾，消除了阻力，減少了行政復議、行政訴訟的產生，維護了社會穩定 。提升社會公眾對行政機關的滿意度。

2.2.3在行政處罰決定書中進行說理，可以在行政復議的過程中減少敗訴的風險。行政復議一般的情況下，復議機關都是對案卷直接進行審查，如果在行政處罰決定書中不進行說理，有些處罰的依據以及自由裁量的過程可能就無法在案卷中得以體現，這樣的話，就會導致行政復議機關認為行政處罰的決定違法或者不合理。

2.2.4推行說理式文書，有利于提高執法人員本身的素質。要求在行政處罰決定書中進行說理，有利于執法人員轉變觀念，使執法人員學法、用法的積極性提高。通過對說理式文書的推定，使執法人員適用法規的準確性和自由裁量的合理性得以提高，真正做到依法行政。

3.部分執法人員認為行政處罰決定書要做到力求簡捷

在調研的過程中發現，部分的行政執法人員認為行政執法文書要做到簡捷，便民、高效，理由主要有以下幾點：

其一，部分現行的行政處罰決定書范本中的內容沒有實際意義。例如在當事人的基本信息的填寫上，“民族”一項并沒有實際的意義，可以在今后的范本中省去這項。

其二，行政效率是行政法的基本原則之一，文書做到簡捷，才能提高行政效率，方便行政相對人。

3.1提高行政效率是依法行政的要求。行政效率是指行政應該盡可能節約時間、人員、財務等方面的成本。行政效率原則一方面要求立法中應該設定一些有利于增強行政效率的規定，另一方面，從執法的角度來看，行政執法機關應該在法律設定的限度以內，或者在法律未作具體規定的情形下盡可能增強效率 。文書做到簡捷，有利于行政機關對一項行政處罰迅速做出決定，而避免因為要制作復雜的行政處罰決定書而影響行政效率。

3.2提高行政效率是便民的重要體現。在調研中，很多執法人員認為應該增加《行政處罰法》中有關當場做出行政處罰決定的規定。因為日常生活中，大部分行政處罰的案件違法事實清楚，爭議不大，當場作出處罰，填寫行政處罰決定書交給當事人，可以使行政法律關系維持一種確定的狀態，方便當事人盡快知曉行政機關對自己違法行為的態度和處理決定。而根據目前我國相關法律的規定，一般的情況下，行政處罰文書都無法當場送達當事人，既造成了行政成本的浪費，也給當事人造成諸多不便。在推行服務性政府的語境下，對行政處罰決定進行簡化，成為行政機關做到高效便民的必然要求。

3.3行政處罰決定書只是行政處罰類文書的一種，并非全部，有關程序性的內容例如向當事人說明理由，告知其陳述申辯的權利等內容在調查筆錄和證據相關的文書中已經得以體現，沒有必要在行政處罰決定書再重復體現，否則的話只是機械的重復，提高行政成本。

3.4要求在行政執法決定書中進行說理是不合實際的。主要理由有：

3.4.1要求在行政處罰決定書中進行說理是沒有法律依據的。我國的《行政處罰法》第三十七條對行政處罰決定書記載事項的規定中，并沒有要求行政處罰決定書必須進行說理，如果用國務院的《全面推進依法行政實施綱要》的行政法規來改變《行政處罰法》的規定是不符合“上位法與下位法發生沖突時，優先適用上位法”的法律原則的。

3.4.2行政處罰決定書不等同于司法判決書，行政處罰行為也不能成為一種準司法的行為，要求行政執法文員在行政處罰決定書中進行說理，不符合行政執法的特點，也不符合我國的現實國情。行政機關是執法機關，是對公民的違法行為進行判斷，然后做出決定的機關，而不是審判機關，行政執法的功能是實施行政管理行為，而不是居中裁判。就如同在競技場上，不能既做裁判員，又做運動員。另外，我國目前的現實情況下，行政執法人員的整體素質還不高，并且行政執法人員也并非都是法律專業，要求其必須在行政處罰決定書中進行說理也是強人所難，不符合現實情況。

3.4.3在行政處罰決定書中不進行說理，并不是說就不告知當事人理由。在行政處罰決定做出的先前程序中，已經有告知陳述申辯的權利，聽證等相關的程序，規范了上述程序，就可以做到讓相對人知曉做出處罰決定的理由以及進行陳述申辯。在行政處罰決定中加入說明理由，只是對之前的行政執法過程的機械重復。

4.行政處罰決定書要做到繁簡適度

根據上述的分析可以看出，贊同行政處罰決定書應該詳實的和認為行政處罰決定書應該簡捷都有一定的道理，關鍵是如何做到繁簡適度。主要應該從以下方面注意：

4.1《行政處罰法》三十七條規定的行政處罰決定的必備內容，行政處罰決定書中一定要加以體現，并且應該詳盡。在當事人的基本信息的填寫上，當事人的證件號碼或者護照編號，住所地都應該詳細填寫，方便文書的送達和執行。非相關的信息，如當事人的民族等內容可以不填。行政處罰的決定日期，履行期限，當事人申請行政復議，行政訴訟的期限和有關機關要詳細寫明。這些內容可以在行政處罰決定書中以填寫項的形式出現，這樣既可以確定哪些是必須書寫的內容，避免遺漏，規范行政執法人員的執法行為，又可以保護當事人的合法權益。

4.2在行政處罰決定書中推行說理式的文書，不能采取一概而論的形式。

在一般的行政處罰的案件中，為了提高行政效率，方便當事人，使當事人盡快處于一種確定性的法律關系中，在履行了告知程序和陳述申辯的程序后，這類的行政處罰決定書中，不要求行政執法人員進行說理，而只要求其填寫必要項是符合依法行政的要求和我國的現實情況的。特別是針對專業性較強，適用法條單一的行政處罰案件，行政處罰決定書可以做成簡易式。即把可能用的法條列在格式文書上，執法人員只要填寫基本信息后，采取選擇選項的形式即可完成，方便快捷。而在當事人爭議較大的案件中，案情的復雜性決定了其處理機關級別較高，執法人員素質較高，對其要求在行政處罰決定書中進行一定的說理是有道理的。這樣也有利于行政機關在行政復議和行政訴訟中不至于因為自由裁量的過程沒有體現在文書中而敗訴。但是這也并非強制性的規定，因為按照現行法律的規定，說明理由并非必填的項目，所以不宜做硬性的規定。總體來講，在現階段還不易推廣說理式行政處罰決定書。

制作行政處罰決定書是行政處罰過程的末端，但也是整個執法活動的載體和體現。對行政執法文書進行規范，對整個行政處罰有著重要的意義。繁簡適度的行政執法文書才能一方面保證文書職能的實現，另一方面保證行政機關的效率，真正在做到依法行政的同時，實現向服務型政府的轉變。

注釋：

①《行政法與行政訴訟法》，姜明安主編，北京大學出版社高等教育出版社，2008年版，310頁

②金承東，《案卷排他與看得見的程序作用》，《行政法學研究》，2007年第3期

③周林，許后鵬，《推行說理式行政處罰文書 全面提升執法水平》，《工商行政管理》，2006年21期

④《行政執法研究》，姜明安，北京大學出版社，2004年版，第118頁

參考文獻：

[1]《行政執法研究》，姜明安，北京大學出版社，2004年出版

[2]《行政法與行政訴訟法》，姜明安，北京大學出版社高等教育出版社，2008年版，

[3]《行政訴訟原理》，馬懷德，法律出版社，2003年版

[4]周林，許后鵬，《推行說理式行政處罰文書 全面提升執法水平》，《工商行政管理》，2006年21期

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中圖分類號：D922.68　文獻標識碼：A　文章編號：1004－0544(2012)04－0092－04

按日計罰是最近幾年出現在我國環境立法當中的一種新型法律責任形式，有學者建議在準備修訂的《環境保護法》中將該制度納入其中。目前，我國的重慶市和深圳市都在地方環境保護條例中，明確規定了按日計罰措施。具體而言，按日計罰就是針對違反環境法律規范，破壞或污染環境的企業或個人，責令其限期治理并予以行政處罰，若在規定期間之后，仍沒有達到要求的，則依據違法時間長短，按日期數連續計罰。我國臺灣地區已經在環境立法上全面實施了該項法律責任，比如其《水污染防治法》、《空氣污染防治法》、《噪音管制法》、《環境影響評估法》、《土壤及地下水污染整治法》、《資源回收再利用法》、《海洋污染防治法》、《廢棄物清理法》等，都規定了按日連續處罰。并且，針對按日連續處罰還制定了詳細的執行準則。我國香港特別行政區的《水污染管制條例》、《空氣污染管制條例》、《廢棄物處置條例》等中也采納了按日計罰的規定。在國外的環境立法實踐中，美國、英國、加拿大、印度、新加坡、菲律賓等國的環境立法中也都規定了按日計罰。可見，按日計罰已經是被普遍接受并實施的一項法律責任。但是，不同國家或地區在適用此處罰措施時，有著不同的態度、立場和學理解釋。特別是英美法國家同我國的法律體系上又多有不同。同樣的法律責任在不同的國家或許會得到不一樣的結果，這就讓我們在引入這樣一項法律責任的同時，不得不從我國的態度、立場來解釋這個法律責任形式。

將按日計罰引入中國的環境立法無疑是環境立法發展過程中的一次創新和突破。早在《中華人民共和國水污染防治法》修改時，就有很多學者呼吁將此法律責任形式寫人法條。但是，按日計罰在法理上尚存在爭議，特別是其與我國的《行政處罰法》等行政法律法規之間的關系不甚明晰，這是阻礙其進入到法律規定中的主要原因。按日計罰與《行政處罰法》上規定的“一事不再罰”原則之間是否存在沖突與矛盾?一時也眾說紛紜。所以，本文的目的是基于對按日計罰法理的分析，解釋在我國的環境立法當中應當采取按日計罰的何種法律性質學說以及它的適用范圍和條件。

一、關于按日計罰法律性質的學說

目前，在學者當中，對于按日計罰法律性質的認識主要存在三種學說：行政處罰說、執行罰說和混合性質說。

(一)行政處罰說

行政處罰是國家行政機關依法對違反行政管理秩序而尚未構成犯罪的公民、法人或其他組織所實施的一種懲戒行為。我國《行政處罰法》上對行政處罰做了以下分類：警告、罰款、沒收違法所得，沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或吊銷證照、行政拘留，以及法律、法規規定的其他處罰類型。而我們在此討論的按日計罰非在以上分類之中明確予以規定。但是，有一種觀點認為，如果從違法行為開始之日起，逐日計算違法行為應當承擔的法律責任，并課以金錢上的義務，這就與罰款這類財產罰的性質非常類似，即是行政機關對違法行為人在一定期限內責令其承擔一定的金錢給付義務的處罰形式。而這種法律性質中的按日計罰，也就是我國學者提到的英美法模式。這種性質之下的按日計罰，其起始日期從違法者的違法行為開始之日起計算。這樣，違法時間越長，應當承擔的不利后果越大，從而實現法律上的公平與正義的要求。也就是說，在此處的按日處罰針對的是違法行為人本身的違法行為而言所作出的處罰。

(二)執行罰

所謂的執行罰，本身并不是行政處罰的種類之一，它存在的目的在于督促義務人履行其應承擔的法律責任。它屬于間接強制執行的方式之一。在我國《行政處罰法》第五十一條規定，“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施：(一)到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款；……”此規定中的滯納金就是一種執行罰。一些臺灣的學者認為，按日連續處罰(也即按日計罰)本質上講是一種對不履行行政處罰所設定的義務的一種追加處罰，而這種處罰的目的在于促使違法行為人早日糾正違法行為。所以，執行罰的存在必然以行政處罰的存在為前提，它依附于行政處罰而成立。這也是有學者所謂的大陸法模式。在我國目前環境立法上，《深圳經濟特區環境保護條例》中按日計罰的實踐，是采用了這一性質的按日計罰，它通過不斷增加的經濟壓力，促使違法行為人早日停止違法行為。由于對違法行為已經有了行政處罰作為前提，則按日計罰的目標在于實現處罰違法行為的行政目的，而不是對違法行為本身的制裁。

(三)混合性質說

持混合學說態度的學者認為，按日計罰既具有行政處罰的性質，也有執行罰的性質。這種學說與執行罰說的區別在于，對按日計罰的起算日的認識差異之上，而在這一點上與行政處罰說保持了一致。持混合說的人認為按日計罰是從行為被認定違法之日起開始計算。那么針對第一次所認定的違法行為所作出的處罰必然屬于行政處罰無疑。而當違法行為人在合理限期內未能糾正違法行為，繼續違法對環境造成污染或破壞，則接下來的由第一次認定違法之日起計算處罰就含有行政處罰和執行罰的雙重性質。一方面有對第一次認定違法行為之后，行為人繼續進行活動的違法性質的認定并進行處罰的目的；另一方面又有通過不斷累加的高額罰金來促使行為人早日停止違法行為的目的。故認為，按日計罰具有行政處罰和執行罰的混合性質。

以上各種法律性質學說，在學術見解中或立法實踐中都有反映，筆者于此處也不愿意輕易論斷各種學說孰對孰錯。只是，接下來筆者意欲通過按日計罰與“一事不再罰”原則的關系以及按日計罰設置的法律目的等兩方面的論述，以此討論在我國環境立法上，應當采取何種按日計罰的法律性質學說最為合適。

二、按日計罰與“一事不再罰”原則之間的關系

(一)“一事不再罰”原則的內涵和意義

《中華人民共和國行政處罰法》第24條規定。“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”此規定的出臺，雖然存在不同意見。但也還是標志著在我國的法律上正式確立了“一事不再罰”的法律原則。“一事不再罰”原則，在德國法上又稱“雙重處罰禁止原則”(der prinzip des Doppelbestrafungsverbot)，其意義在于

禁止國家對于人民的同一行為，以相同或類似的措施，多次地加以處罰。“一事不再罰”原則對于維護法律公平與尊嚴、維護行政管理秩序、保障行政權有效行使、保護相對人的合法權益都起著積極重要的作用。

法律上確立“一事不再罰”原則的重要意義在于：(1)維護人性尊嚴。只有當人民不受到國家新的追訴威脅，以及可能伴隨產生的處罰風險時，人性尊嚴才能得以維護；(2)保障人民的自由權。當一個人就其已受國家處罰的行為，若仍可能隨時顧慮到會有再次的處罰風險時，其自由權就無法得到充分的行使。故而基于對人民自由權的保障之故，也應當確立“一事不二罰”的法律原則；(3)法安定原則。法律行為需要具有確定性，具有形式確定力的處罰裁決具有阻斷效力，使得被告免于就其已經受過處罰的行為再一次成為被處罰的標的；(4)比例原則。行政處罰與違法行為之間應當符合一定的比例，蓋因就法律手段與其目的間比例而言，單一行為若受到雙重處罰，在行為與處罰之間就失去平衡；(5)信賴保護原則。人民就其行為受到國家的制裁之后，因為相信國家不會再就同一行為予以追究或處罰，而得以形成自身之生活，對于此種投諸國家的信賴應予保護。

對于“一事不再罰”原則當中“一事”，即“同一違法行為”的認定，可以參照刑法上的連續犯或繼續犯的概念來，這樣就存在著兩種情形：首先，同一違法行為，是個獨立的違法行為。此處的獨立意指違法行為從開始到終止的一個完整過程；其次，當幾個性質完全相同的違法行為處于連續狀態時，基于一個違法事實，該行為也被認為是同一違法行為。

(二)按日計罰中“一事”的認定

按日計罰制度中與“一事不再罰”原則最容易產生沖突的地方就是，對過往已經發生了的違法行為如何做“一事”的認定：如果是“一事”就不應當進行兩次以上的罰款處罰：如果不是“一事”，又當如何看待?以下將就這兩種不同法律性質的按日處罰中對“一事”的認定分別辨析：

1、作為行政處罰性質的按日計罰會面臨到如何計算每一次違法行為起始點和終止點的難題。依據上述對“一事”的理解，不論一個違法排污的企業是連續排污，還是中間有間隔的排污，都應當被當作一個“違法行為”來認定。所以。作為行政處罰性質的按日計罰與“一事不再罰”原則最易產生沖突。要想不與“一事不再罰”原則相沖突，按照行政處罰性質說的按日計罰，過往所發生的違法行為應被按每一天一個單獨的違法行為來認定，那么每日的排污行為就被當做“一事”來對待。例如，加拿大《水法》中規定的按日計罰將這種性質下的按日計罰中每一日的違法行為認為是一個單獨的違法行為予以追究行政責任，以期通過這種解釋調和二者之間沖突。但是，這就會產生另外一個難題，如何去認定每日的違法行為?假定按照每一日作為一個單獨的違法行為來計算的話，甲企業在連續一個月內有時一天開工排污十個小時，有時一天開工排污五個小時，還有時法定節假日不開工就不排污。一個月后該企業被環保機關查處。倘若按照每日一個違法行為計罰的話，則必須要考慮到每日違法程度的不同，給予不同的處罰，這方能符合行政法上“過罰相當”的原則，但這也對執法部門提出了較高的要求。因為，在行政處罰性質說之中，按日計罰的性質是行政處罰，那么就要求它根據違法的具體事實來判定每一次違法行為所應當承受的法律責任。這無疑對環保執法機關增加了難題。一方面對違法事實難以取證，另一方面對執法過程提出了更高的要求。“一事不再罰”原則是根據“過罰相當”原則這個上位原則所確定的，如果為了不與“一事不再罰”原則相沖突，而概括性的按照每日一罰來做的話，則與其上位原則相沖突，反而越描越黑了。

2、作為執行罰的按日計罰。而按照執行罰性質說，則依據前述的“一事”認定標準過往的持續違法行為被當做“一事”來對待，只認定其為一個違法行為，給予一次行政處罰，而按日計罰作為執行罰，則與“一事不再罰”原則無涉。環保機關概括性地將已經發生的違法行為認定為“同一違法行為”，根據已經獲得的證據確定違法行為的嚴重程度，以給予不同的處罰。在我國的立法實踐上，對處罰都給予了行政自由裁量權，以使行政機關能夠根據事實作出適當的處罰。只有當違法者在行政處罰作出后，經行政機關通知后仍不糾正違法行為的，按日計罰才生效。作為執行罰的按日計罰可能被詬病的兩個問題是：其一，當法律上規定的處罰力度不夠大，不能與違法者實際違法所造成的損害相匹配時，所作出的行政處罰不能彰顯“過罰相當”原則的法律精神；其二，對于經行政機關作出處罰決定后，仍不停止違法行為的，則在處罰作出之日起，到其真正停止違法行為之日止，這一段時期的違法行為如何認定?因為，出于該行為的連續性，應當被認為是與行政處罰作出之前的行為為“同一違法行為”，但行政處罰已經作出，對于新增加的這部分違法事實則無法處罰，否則也是違法“一事不二罰”的原則。

在我國，環境立法中選擇按日計罰作為一種法律責任形式，就勢必要考慮其是否會與《行政處罰法》上“一事不再罰”原則相沖突。而通過上述的分析，將按日計罰作為一種執行罰性質的法律責任來處理則沖突較少。只有如此，一方面才能夠更順利地在立法中引入該法律責任形式；另一方面，也避免為了去適應“一事不再罰”原則的要求。額外地對持續性違法行為進行擴大的“一日一行為”的解釋。

三、按日計罰的法律目的與法律性質

除了以上厘清按日計罰與“一事不再罰”原則之間關系之外，為了弄清按日計罰在我國環境立法中應當采用何種的法律性質學說，我們首先有必要檢視在環境立法上設置按日計罰的法律目的何在?目前有以下幾種觀點。

其一。認為一些企業在長時間內連續排放或偷排污染物質，給生態環境造成巨大的損失，而依現行立法只能在發現其違法行為后，認定其一個“違法行為”并給予處罰，處罰過輕，與其違法行為的嚴重性質不相符合。因此，應該針對這些企業的違法行為按違法期間逐日計罰，方能實現“過罰相當”的法律原則。

其二。藉由不斷增加的處罰，使不履行法律責任的義務人產生心理上的壓迫感，從而促使其盡快履行法律責任。具體到環境法中，環境法律責任設置的主要目的之一，是要促使企業停止污染環境的行為，畢竟，在許多情況下，環境一旦受到污染所發生的是不可逆的損害。因此，越是盡早停止污染行為，越是有利于環境保護。那么，數額不斷增加的處罰，勢必能讓企業感受到巨大的經濟壓力，從而給他們產生停止違法行為的誘因。

根據目前國內已有的立法實踐，我們可以發現，設置按日計罰的主要目的還是在于促進違法者盡快停止違法行為。因為，在行政機關對違法者采取按日計罰之前，必然要有個通知程序，命令違法者限期治理或停止違法行為，而按日計罰也必須要以這個通知程序為計算的起始日。在按日計罰之前，對違法者已經進行了行政處罰。因此。我國立法實踐的目的已經非常明顯。在實際操作中，《深圳經濟特區環境保護條例》的相關規定中具體指出了按日計

罰的期限計算起始日和終止日如何界定。只是。目前還沒有配套規定，具體界定還顯得比較模糊。

根據以上的分析，我們認為，在環境保護立法中，環境保護應當處于優位的考量立場。出于對環境的保護，促成違法者盡早停止違法行為的按日計罰最能符合環境保護立法的法律目的。雖然，對違法污染環境的行為從行為作出之日起就開始按每一日一個違法行為來處罰，能夠使得違法者承擔更多的經濟負擔，從而以成本增加的因素造成違法者停止違法行為的經濟誘因。但環境立法的最終目的，并不是要讓企業承擔巨額的污染成本，導致其一旦違法，就舉步維艱的地步。而是要對于污染者處以一定程度的懲戒之外，盡早迫使其停止違法行為，才是環境立法應當追求的目的。

況且，從執法的立場來看，要認定一個企業違法行為的開始之日，取證是非常困難的一件事情，何況還要認定整個過程中是如何持續違法排污的，這對行政執法機構來說，無疑增加了行政成本的負擔。但是，一旦查處之后，當違法者不停止違法行為，再經通知后的按日計罰則容易計算得多，并且，作為執行罰的按日計罰并不受違法行為本身程度的影響，所以，固定數額或比例的處罰都不會與行政法上的法律原則相沖突。

四、按日計罰的適用范圍和條件

作為執行罰的按日計罰一定要滿足程序上的要求，特別是在適用范圍和條件上。因為，我國的《水污染防治法》第七十四條已經規定了對超標排污的企業給予處罰后，通知其限期治理，限期內未能完成治理任務的可以申請有權機關責令其關閉。而該法第七十六條又規定了在限期內未能采取治理措施，改善環境的，則可以實施代治理制度。那么，在已經規定的情況下，按日計罰當如何與之銜接，就必然成為一個重要的問題。筆者認為，在此最主要的是要限定按日計罰的適用范圍和條件。

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《行政處罰法》第三十一條規定“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。”在隨后的條款上規定了行政處罰的“簡易程序”、“一般程序”、“聽證程序”。可見在行政處罰的三種程序中，行政機關都有告知當事人事實、理由及依據，并告知當事人依法享有權利的義務，當事人都享有陳述、申辯的權利（見第三十二條）。

行政管理相對人依法享有知情權、陳述申辯權、聽證權、尋求救濟權。因此行政機關應當在作出行政處罰決定過程中告知當事人權利，這樣既可以讓當事人陳述申辯案件的具體情況，充分維護自身的權益，又便于行政機關全面了解案情，綜合判斷案件的真實情況。

二、行政處罰事項告知的途徑

（一）事前告知的途徑

采用簡易程序決定的行政處罰案件，一般可采用調查人員口頭告知方式，在調查人員對案情基本情況調查完畢后，在作出處罰決定前直接告知當事人享有的知情權、陳述申辯權，并聽取當事人的陳述申辯意見，根據調查情況和取得的證據，結合當事人陳述申辯的理由，合理合法地作出行政處罰決定。

而采用一般程序決定的行政處罰案件，則一律采用書面形式告知。根據《行政處罰法》第三十八條規定，案件調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查；對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰的，行政機關的負責人應當集體討論決定。

根據《行政處罰法》的規定，將行政機關的行政處罰程序（除簡易程序外）劃分為調查和審查兩個階段。那么行政機關在作出處罰決定之前，對當事人應當享有的權利應當如何告知當事人，在哪一道環節上告知。各行政機關的內部規章規定的告知途徑不一樣。根據不同行政機關的行政規章的規定，現行告知程序有三種類型：一是將告知程序明確為調查機關的職責，這樣規定的行政機關有稅務部門、藥品監督管理部門、廣播電視部門、司法行政部門、出版部門等；二是將告知程序明確為審查機構的職責，如工商行政管理、技術監督、環保、交通等部門；三是對告知程序未明確規定由哪一環節進行，如價格管理、建設、文化等部門。

那么對于先行告知程序是在調查取證階段進行，還是放在審查中完成有兩種不同意見：一是認為應放在調查取證階段，由調查機構以行政機關的名義告知；二是認為應當在審查階段，由審查機構審理后，以行政機關的名義告知。

《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第十條規定：“法律、法規、司法解釋和規章對書證的制作形式另有規定的從其規定。”第五十五條第二款規定，法庭從以下方面審查證據的合法性：“證據的取得是否符合法律、法規、司法解釋和規章的要求。”因此行政規章對執行告知程序的機構和文書樣式進行了明確規定的，是人民法院審查行政機關告知程序是否合法的重要依據，行政機關應當根據各自部門規章的要求，正確履行告知程序。

從《行政處罰法》的法律條文層次以及要告知的內容來看，調查機構在初步形成處罰建議時，需要先行告知當事人行政處罰的事實、理由、依據和擬定的處罰建議以及當事人享有的權利，因此，筆者認為先行告知程序應當由調查機關在調查終結后，以行政機關的名義告知較為適合。

根據《行政處罰法》的要求，陳述申辯權、聽證權是行政管理相對人的合法權益，行政機關應當在作出行政處罰決定前告知當事人，讓當事人充分維護自身的權益。行政機關告知程序是行政程序法律制度的一項重要內容，告知的目的是為了給予當事人主動采取或者不采取一定行為和措施的機會，積極地行使自己法定的權利，履行相應的義務以保護自己的合法權益。無論是聽取當事人的陳述申辯程序，還是行政機關舉行的聽證程序，都屬于行政機關調查取證的范疇。因此，告知程序應當由調查機構履行較為適合。

根據《稅務案件調查取證與處罰決定分開制度實施辦法》第四條規定“稅務機關的調查機構對稅務案件進行調查取證后，對依法應當給予行政處罰的，應及時提出處罰建議，制作《稅務行政處罰事項告知書》并送達當事人。”因此稅務行政處罰事項的告知應當由調查機構履行告知義務。

稅務行政處罰案件查處的基本原則是查案的不審案、審案的不處理，實行調查、審理、決定三分離，如果將告知程序由審查機構負責，那么審查機構不得不擔當起案件的部分調查職責，這不符合三分離的原則。

根據《行政處罰法》的規定，在行政機關作出行政處罰決定之前，只要當事人提出意見，行政機關就必須聽取，并對其意見分別情況進行處理，在調查取證階段，當事人提出意見的，應當由調查機構的人員聽取并制作筆錄；在審理階段，當事人提出意見的應當由審理機構人員聽取并制作筆錄，筆錄應當附卷，調查和審理階段取得的筆錄都是行政機關作出行政處罰決定的重要依據。

因此，調查機構在調查取證后，對依法應當給予行政處罰的，在提出處罰建議時履行告知當事人權利的告知義務，有利于充分保障當事人陳述、申辯等權利。

（二）事后告知的途徑

事后告知是行政機關作出行政處罰決定時，應向當事人告知其依法享有的復議權和訴訟權，并告知復議和訴訟的期限和途徑。