公共政策分析論文模板(10篇)

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篇1

陳振明認為，所謂公共政策評估，是指依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息。林水波、張世賢認為，政策評價是“有系統地應用各種社會研究程序，收集有關資訊，用以論斷政策概念與設計是否周全完整，知悉政策實際執行情形、遭遇的困難，又無偏離既定的政策方向；指明社會干預政策的效用”。

以上學者從不同的角度和方面分別對政策評估進行界定，綜合各方觀點，本文傾向于這樣的界定：公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應加以判斷，評定并由此決定政策變遷的活動。

二、公共政策評估的標準

鄧恩在《公共政策分析導論》中將評估標準分為六類：效果、效率、充足性、公平性、回應性和適宜性。我國臺灣學者林水波、張世賢在《公共政策》一書中認為評價標準由八個方面：投入工作量、績效、效率、充足性、公平性、適當性、執行力、社會發展總指標。張國慶在《現代公共政策學導論》中提出政策評估的首要標準和次要標準的概念。針對公共政策及其活動全過程的各個環節的結果的價值進行評估，評估的標準應該包括下列標準。

1.政策的目標標準

評價一項公共政策是否成功的重要標志就是看政策執行后能否在預定的時間內完成其所確定的目標。那么，在評估政策時，把制定公共政策時所要達到的標準或目標同在一定時間限度內執行政策所達到的目標相比較來進行評價。如果公共政策在預期時間內取得的成就同制定政策所定的標準一致，那么，很明顯這項公共政策是很成功的，達到了預期的目標。反之，沒有達到所希望達到的目標，說明這項政策是不成功的。

2.政策的投入標準

一項政策從提出、列入議事日程、制定、執行等各個環節都需要大量的人力、物力、財力、信息等各種資源。這個標準要衡量一項政策所投入的各種資源的質量和數量，其實質就是從資源投入的角度來衡量決策機構和執行機構所做的工作，也就是政策評估的成本問題。因此，投入成為政策能否取得成功的重要因素。

3.政策的公平、公正標準

公共政策是政府依據特定時期的目標，在有效增進與公平分配社會公共利益的過程中所制定的行為準則，公平性是公共政策的重要特征和體現。政府在制定公共政策的過程中為了實現帕累托最優，就必須注意通過利益的再分配或補償等方式給予那些受損的合法利益以合理的補償，以體現和照顧最大多數人的利益。因此，公共政策是否成功的重要標準之一就是看是否體現的政策的公平和公正，是否體現和維護了最大數的利益。

4.政策的效率標準

經濟學上講究經濟效率即投入和產出的關系，經濟效率要求產出必須大于投入。政策的效率標準是衡量政策取得效果所耗費的政策資源的數量，通常體現在政策投入與政策效果之間的比率和關系。政策效率的高低往往反映出政策本身的優劣和政策的執行狀況。

5.公民參與、回應政策的程度

由于公共政策主要實現大多數人的利益，因此，在制定政策的過程中公民的參與與回應必不可少，而公民的參與和回應程度高低是衡量政策是否成功的重要標準。一項公共政策不論關系到全體或一部分人的利益，只要政策對象認為滿足了自己的利益，就會對這種政策有著積極的回應。反之，政策的回應程度就低。這也是評價政策是否成功的重要標準。

三、中國特色的評估標準

國內政策學者陳振明歸納出的政策評估的五個標準：生產力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度。根據臺灣學者吳堯峰先生對生產力評估標準的綜合與整理，生產力標準的內涵體現了效率標準和績效標準的統一，在某種程度上也涵蓋了政策評估的妥當性和回應度標準，從中國目前所處的發展階段和公共政策的本質功能上看，生產力標準是當今中國公共政策評估最根本和首要的標準，其原因主要有以下幾個。

首先，生產力標準既是評價一個黨、國家戰略方針的根本標準，也是評估每一項政策的根本標準。一項政策的正確與錯誤、好與壞、進步與落后，歸根結底取決于它有無或在多大程度上解放生產力、促進生產力的發展。

其次，生產力標準最能體現公共政策的公共性和公共精神。從公共政策的實質與功能上看，政府作為公共性的代表，它所依據的是社會公共利益，通過公共政策的制定、實施和評估，來進行利益選擇、利益綜合、利益分配、利益落實，達到持續不斷的發展公共利益的目的。

再次，從現代公共政策環境來看，公眾要求政府既是廉價的，又是有效的。為解決這一沖突，作為政府公共管理和提供公共服務主要手段的公共政策，它的首選價值就是提升政府機關的生產力，推動社會生產力的發展，回應公民社會對政府的需求，樹立政府在公眾之中的良好形象，這就決定了生產力標準在公共政策評估標準中的首要地位。

最后，生產力標準也涵蓋和統率了公共政策評估的其他標準，如績效標準，如何最有效達到預期政策目標；效率標準，是否以最小的投入得到最有效的產出；回應度標準，是否滿足政策對象最迫切的需要。此外，生產力標準與公正標準也是統一的，公共政策越是符合公正標準，社會越是公平，每個人的貢獻與所得越是一致，每個人的勞動積極性便越高。從而越能促進政府和社會生產力的發展，也就越符合生產力標準。

【摘要】公共政策的成敗要通過公共政策中的政策評估環節檢驗。公共政策評估要通過一定的標準進行，即公共政策評估標準。公共政策評估環節通過不同的評估標準判斷公共政策成效，依據成效來判斷公共政策的成敗。當今中國生產力評估標準是符合社會主義初級階段基本國情的政策評估標準。

【關鍵詞】公共政策政策評估標準生產力

參考文獻:

[1]嚴強，王強.公共政策學.南京：南京大學出版社，2002.

[2]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[3]林水波，張世賢.公共政策[M].臺北：五南圖書出版社公司，1995.

篇2

對“公共政策”這一概念的定義，戴維·伊斯頓在1951年出版的《政治體系——政治學狀況研究》一書中將其界定為“對一個社會進行的權威性價值分配”。由此可見，公共政策的核心和靈魂是公共政策的價值取向。它也是我們正確理解和執行公共政策的切入點。“政策主體同政策客體的關系更重要的是一種價值關系，政策選擇本身就是一種價值選擇”，即任何一種公共政策的制定與出臺，都必然包含了政策主體依據特定標準來進行的價值選擇。因此，公共政策的價值取向受政策主體價值選擇的影響，表現出多元的形態，這種多元性表現為公平、效率、民主、秩序等。而阿爾蒙德所認為，政策價值的形成過程主要經歷利益表達——利益綜合——利益認定三個過程。本文將從利益表達——利益綜合——利益認定這一過程的三個階段來討論公共政策公平性過程中政策主體（即政策制定者）與政策客體（即公眾）的關系及價值的選擇。

一、利益表達階段

（一）政策主體

首先，政策制定主體是執行權力的擁有者。要做出有效的利益選擇判斷，需要充分了解民情民意，需要根據社會國家的現行狀況來確定公共利益的選擇。因此，在利益表達階段，政策主體的角色是有效的利益表達途徑的提供者，提供可行的運行環境來保障公共利益表達的有效性。可行的環境包括相關的制度和溝通平臺及監督。

1.可行的制度即公民參與制度化。它包含兩層含義：其一是把政策參與的合理要求以合法的、公民認同的法律規范確定下來；其二是通過政治社會化把公民的政策參與行動納入規范的、合法的軌道。我國政府提出的和諧社會，從政策的制定上來說，就是讓各個社會階層有各自的渠道來參與影響公共政策的制定。我國實行民族區域自治制度、村民自治制度、社會聽證制度、行政公開制度等都是富有地方特色的公民參與公共政策制定的形式。政策參與制度化的結果就是形成合法的、有序的、合理的政策參與秩序。公民的政策參與必須而且能夠在制度規范規定的范圍內實現。因此，創建科學合理的政策參與制度規范是公民政策參與制度化的前提。這就必須把我國迅速發展起來的公民政策參與納入制度化的軌道，使公民的政策參與經常化和秩序化，最終形成公民依法參與公共政策過程。

2.電子政務，網上政府的發展，建立了聯絡政府、民眾及其他機構的信息溝通平臺。推進了公眾政策參與的社會化。能夠推動政策參與制度和規范成為公民的一種內在價值認知，成為公民政策參與潛移默化的行動準則和行為模式，從而使公民政策參與由一種外在的強制轉化為內在的心理需求。

（二）政策客體

政策客體即公眾。公共政策作為社會利益的調節器，是公眾的政策，既代表多數人的利益，也應代表少數人的利益，但決不是特殊階層或少數擁有權力的個人利益的實現工具。為了使得政策的制定能夠滿足大多數人的利益，公眾需要有效地參與利益表達。

為了進一步拓寬公共政策制定中公民利益表達的渠道，政策主體可以完善已有的公民接待日制度、市長公開電話制度、基層意見調研等比較有效的渠道，針對其中出現的一些形式注意現象要通過有效的制度安排加以排除；此外，利益表達主體還可借助報紙、電視、互聯網等大眾傳媒工具來表達本利益集團對于某些政策的主張，或者透過這些傳媒向社會公眾灌輸有傾向的觀點，以形成廣泛的輿論壓力來影響相關政策的制定。

網絡平臺有效地解決了政策客體信息的不對稱問題。任何一項公共政策的出臺都在網絡平臺上能夠事先公示，以增強群眾與政府之間的互動，讓公眾有充分的知情權。這樣公眾能夠更好地聽取意見與建議，減少信息不對稱，增進信息的共通共享，及時彌補政策原本的某些缺陷，從而提高政策宣傳和傳達的效果。

由此可見，政策主體與客體的相互作用，為公共政策出臺的公平性奠定基礎。

二、利益綜合階段

通過利益表達階段對公眾分散的利益信息的采集，政策主體在利益綜合階段開始進行利益的博弈分析。公共政策的公平性主要是就公共政策公平與效率價值取向博弈分析的。

對于國家來說，重視的首先是經濟發展問題。因此政策主往往會做出政策做到效率最大化。通過利益的表達，有學者提出，嚴重的收入集中化往往阻礙了公眾對于發展的參與，進而妨礙了經濟的健康發展。還有學者提出我國目前的再分配機制問題也很多，比如公正性的再分配還其本上是個空白。由于再分配機制不健全，因此初次分配中不平等日益擴大的勢頭得不到有效遏制，特別是我國城鄉分割二元結構也體現在再分配機制上。這些學者既作為專家又作為政策客體，都強調了政府行為的不規范操作和收入分配措施不力是收入差距擴大的主要因素。使得作為政策主體的政府有很大空間采取合理措施來防止收入差距繼續擴大，因此，政策主體——政府作為國家核心的公共權力機構，承擔著對社會價值進行權威性分配的活動，這種分配活動必須借助于公共政策，依據公平價值標準和準則進行。從我國當前的實際情況看，重點就在公平。要彌補這些諸多的不公平，根本的途徑在于政策主體的公共政策中的取向。因此，我國政府公共政策的制定中已經將注重公平、強調公平作為優先考慮。

三、利益決定階段

黨的十七大做出的決策，是根據國家現狀采取的政策選擇。目前從國際上判斷收入差距的基尼系數來看，國家統計局公布的數字表明我國2007年的基尼系數已超過0.48，超過國際公認的警戒線0.4。因此，十七大報告重點提出了“公平”的原則。在報告中，首次提出“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”，首次提出“在初次收入分配中也要實現公平與效率的統一”，首次提出“教育公平是社會公平的重要基礎”。

四、結語

一個和諧的社會決不是一個沒有利益沖突的社會，而是一個有能力解決和化解利益沖突，并由此實現利益大體均衡的社會。利益表達是公共政策制定的首要環節，通暢的利益表達渠道有助于公共政策問題的認定和保證政策的利益取向，也是化解社會矛盾，構建和諧社會的需要。探究我國公共政策制定中利益表達所存在的問題并有針對性地加以完善，才能保證公眾的利益訴求得以廣泛表達，確保公共政策公平公正。

參考文獻：

[1]戴維·伊斯頓.政治體系——政治學狀況研究[M].馬清槐，譯.北京：商務印書館，1993.

[2]胡仙芝.政策科學學科建設研討會綜述[J].中國行政管理，2000，（10）.

篇3

內容摘要本文從范德海德政策建議談起，對公共政策與制度因素關系做了粗線條的探討。認為：制度制約政策，制度對政策是真包含關系；同時，政策的特性決定它并非被動適應制度，而是對制度具有能動的反作用。另外，本文還認為：政策主體對制度有很大影響，在一項制度剛剛被選擇及創立階段，這種影響大部分是正面的；在一項制度已經完全成熟和略顯僵化時，政策主體許多時候對制度起負面影響，而這種影響對制度的沖擊力相當大。引言1902年，在泰國政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項政策建議：在泰國湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當時是泰國出口支柱大米的主要產地。為了進一步提高土地生產率，有必要適應這塊土地地勢坦蕩但需加強灌溉的特點，修建一座大壩和廣泛的運河網。范德海德的政策建議及設計方案正是適應這一需求而提出。但從1902年底到本世紀末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項周密的計劃論證建議，該計劃內含政府財政成本和效益（增加了土地稅、水費）的估計數，并用社會成本及效益分析框架作分析，認為：該工程能給泰國帶來大量的凈社會利益。但是，直到二戰后，這項政策建議才真正成為泰國的灌溉政策之一。為什么給社會帶來凈利益的公共政策不能被采用？為什么最終在二戰后這項政策建議最終上升為政策？事實上，可以提出這種疑問的公共政策建議相當多，范德海德的政策建議只不過是眾多命運乖蹇政策中的一個例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問題，而是涉及到更大范圍的制度的問題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來探討公共政策與制度因素問題。第一部分將探討制度對公共政策的制約關系；第二部分是公共政策對制度的影響；第三部分則探討政策主體對制度的作用。一、制度制約公共政策在人類社會歷史發展過程中，從原始社會的氏族公社制度，到今天的市場經濟制度，制度都是人類社會生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類社會發展伴始終的。制度、政策都是起源于人類自身利益的需要，但具體的產生方式、作用并不同。首先，個人作為社會性動物，對自己在現實生活中的追求目標是理性的，他追求利益最大化。從這個意義上說，個人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對稱、成本損耗等等客觀因素，個人利益最大化往往不能實現。適當的制度安排可以彌補個人理性的不足，彌補一些客觀因素的負面作用，使個人利益最大化得到盡可能的實現。但制度出現，并不意味著馬上就可以起到應有的作用，還需在其框架內細化、歸類，制定各種政策來輔助實施。這樣，政策就產生并發揮作用了。其次，個人雖是理性人，但理性并不能彌補他自然性上的缺撼：個人的生命過程及生活過程中不確定性因素太多，他無法預計生老病死，也無法預計天災人禍。單個人在自然面前是脆弱的，需要合作來減低這種不確定性。而合作使人成為社會人。適當的制度安排可以使社會人的合作更趨合理，更有利于個人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災人禍，并使自己有能力應付一些不可抗力帶來的災難性后果，從而使整個人類社會得以向前發展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應付災難，則是政策所面臨的問題了。那么，到底什么是制度呢？制度如何制約、真包含政策呢？制度，通俗而言，就是社會中單個人應遵循的一整套行為規則。更確切的說法，本文采用美國的經濟學家道格拉思?諾思的定義：制度提供框架，人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競爭的關系，這些關系構成一個社會，或者更準確地說，構成一種經濟秩序……制度是一整套規則、應遵循的要求和合乎倫理道德的行為規范，用以約束個人的行為。在諾思的定義中，制度是一個經濟學名詞，但同時，制度又是規則、要求和行為規范。因此，制度不外乎是各種具體存在的行為規則、規范的合體。政策作為規劃、社會目標、議案、政府決策、計劃、項目等多面體的表征詞，自然而然不會脫離制度框架，而是從屬于制度框架。由于制度并非是單一形式的，具體的羅列會使制度顯得紛繁蕪雜。這種情況并非制度分析家們所愿，因此，制度分類是很有必要的。而政策與制度的真包含關系也主要體現于此。諾思的分類方法，是把制度區分為憲法秩序、操作規則和規范準則三大類。同時，他又指出：這三類并非斷然分開，分界線并不明確。第一類是規范準則。這是比較特殊的一類制度，它們涉及到“文化背景”（拉坦語）與“意識形態”（諾思語）。它們是憲法秩序、操作規則的背景材料和淵源。這一類制度包括社會所處的階段、文化傳統、國家意識形態以及心理因素等等。它們常常是非明文規定或非條例化規定的，但卻使社會上的人們在潛在的國家強制力下潛移默化。通過這種潛移默化，憲法秩序和制度安排的合法性得到確定。這類制度的特點是“根深蒂固”，變化緩慢，變動不易。第二類制度是憲法秩序。諾思認為：憲法可以定義為對管理的條款與條件（集體選擇）的規定，這里的管理包括規則的制定、規則的應用和規則的堅持與評判。這一類制度規定確立集體選擇的條件和基本規則，這些基本規則包括“確立生產、交換和分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規則。”（Davis與North）。人們一般稱之為立憲規則。這些制度一經設定，非經特殊而謹慎的程序，如集體選擇的條件等等；非經特殊的緊急情況，如戰爭、等等，它們不可以變動。當然，這種不可變動并非絕對，只是相對一個長遠期而言的。就長遠而言，沒有一種制度是不可變動的。第三類制度是操作規則。這類制度是在憲法秩序的框架中創立的，是憲法秩序的具體安排。它包括法律、法規、社團、合同以及政策等等。制度制約公共政策也主要體現于此。政策作為依憲法秩序而制定的具體安排，它的產生、制定、執行無一不受到憲法秩序的約束。弗農。拉坦認為：1、憲法秩序可能有助于自由地調查與社會實驗，或者可能起到根本性的壓制作用。2、憲法秩序直接影響進入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎的難易度。3、憲法秩序影響到公共權力運用的方式因而影響到由公共政策引入經濟的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場便會顯示出引入的制度變化將發生方向性錯誤。4、一種穩

定而有活力的憲法秩序會給政治經濟引入一種文明秩序的意識――一種關于解決沖突的基本價值和程序上的一致性，這種意識會大大減低創新的成本或風險。正是由于拉坦的這四個憲法秩序的觀點，政策作為一種操作規則，必然受制于憲法秩序安排。由以上的分類我們可以看出：制度對政策是制約關系，是真包含關系。在“根深蒂固”的文化與意識形態下，憲法秩序這一類制度首先得得以安排。由于這些“確立生產、交換、分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規則”的指導性、宏觀性及缺乏可操作性，政策就來執行操作任務。各種政策把憲法秩序具體化，并在實際執行中不斷完善，逐漸上升為法律、規章；體現到人與人的合作關系，則表現為帶有經濟意味或政治意味的組織、合同、社團等等。而各種政策在制定、執行時又不可逾越“基本規則”的限制，它們在制度框架中“生根發芽”，用具體規則充實整個制度。政策是制度的附生物，隨制度的產生而產生，也隨制度的消亡而消亡。同時，由于制度的指導性及難變動性，有些政策建議雖是可行的、有收益的，但由于制度間的相互牽制，建議不能上升為政策。我們回到前文的范德海德政策建議上去，查看一下當時的屬制度范疇的背景材料：19世紀末全球資本主義經濟一體化已經形成，泰國作為帝國主義的原料產地與商品傾銷市場，也是一體化中的一員。國際大米價格的上漲，使泰國水稻種植面積增加，從而引起地價實際上漲；泰國政府采用農業研究和灌溉投資的對策來干預地價上漲；同期，泰國一直面臨帝國主義侵略的威脅，軍政機關投資和相關基礎設施（如鐵路）投資也需增加；另外，當時泰國王室及政府高層官員擁有的絕大部分土地在另一Rangsit區，一旦灌溉政策實施，農民會大批從Rangsit區遷往湄南河谷中央平原，政府高層官員的既得利益就會失去。從這份背景材料中，我們可以很清楚地看出泰國當時的制度中的兩對矛盾：其一為國家安全制度與國家經濟發展制度間的矛盾；其二為保護社會中上層人物與保護國家經濟利益之間的矛盾。這兩對矛盾清楚地凸顯出當時泰國制度框架中的牽制關系。安全要高于部分經濟利益，已受益者不會放棄既得利益，二者一結合，契合點就是給社會帶來凈利益的好政策在制度框架中的牽制作用下被無限期延長。二、政策影響制度政策從屬于制度，在制度框架中生成與運用。但政策的特性決定了它并非被動的適應制度，它也不僅僅只有利于制度框架的完善，它還會積極或消極地在制度框架內發生量變，最終促使制度變遷、達到制度創新。用一句通俗的話說就是：政策能動的反作用于制度。至于政策的定義，我們可以這樣認為，“凡由一定的主體作出，同時對一定的客體產生了一定影響的要求、希望、規定、強制等等都可以被視為主體的某種政策”。政策源于人類自身的切身需要，但它產生于人類在解決比較現實的問題的時候，它是在制度形成后或逐漸形成期中的具體操作。較之制度，它更具有行為特征。而政策的確切定義比較難用精確的語言說明。就眾多公共政策學家的觀點來看，主要有四種極具代表性的說法：其一，以哈羅德?拉斯維爾為代表，認為政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃。這種觀點強調了政策行為的設計和目標功能。但缺乏具體做法來解決實際問題。其二，以戴維?伊斯頓為代表，認為政策可視為一種權威性的社會價值分配方案，對某一具體政策而言，這種價值分配將在與政策相關的目標群體范圍內進行。這種觀點強調政策的價值分配功能。但忽視了政策的創造功能。其三，以托馬斯?戴伊為代表，認為政策是政府意志的體現，是政府選擇作為與不作為的行為。這種說法強調政策是一種政治行為，強調其實踐性。但忽略了作為不一定是政策，或許只是一種“做法”。其四，以詹姆斯?安德森為代表，認為政策是政府的有目的的活動過程，是一個過程概念，表現在政府為達到某種目標而采取的一系列可操作的活動。這種觀點強調政策的實證性和動態性。但忽視了政策執行過程的重要性。事實上，政策不僅僅是計劃和目標，也不等同于價值分配，更不等同于政治行為，同樣也非只是操作性和動態過程。政策應當是它們的集合，以上四種觀點只不過是政策不同層次的形態表征而已。政策是制度框架中的“磚石”，它是“廣義的規劃”。這種廣義的規劃是靈活多變的，具有很強的適應性。同時，政策由于其“潛移默化”的特征，使它又成為相對恒定而持久的政府決策。這是政策的本質屬性。與政策的起源密切相聯，政策是人與人合作中的一種“契約”，是有關集體成員的一種默契，是要求所有成員在給定的環境中能預測其他成員的行為準則。但這種政策又不等同于法律、法規。雖然法律、法規也近似于一種“契約”，也可以在給定環境下預測他人行為，但政策并沒有明確規定違反契約將會受到多大程度的懲罰。但同時也如第一部分提到的，許多政策會逐漸上升為法律、法規。懲罰程度會被明確規定。在大多數情況下，政策與法律間并沒有明確的區分，甚至可以說法規、法律是政策的法律形態。很明顯，從上面可以看出，政策具有目標特征、行為特征、靈活多變特征、實證特征以及法律特征，也正是由于這些特征，決定了政策是能動的反作用于制度框架的。（一）、政策具有很強的目標特征。它是為了解決人類自身需要而產生的。任何一項政策，都是在制度框架下細化的目標的指導下，制定其內容形式，然后加以執行、評估等等。在執行過程，要多方考察，看它是否偏離原來的目標。也正是由于這種很強的目標特征，原有制度得以強化，制度框架得以完善。也同樣是由于很強的目標特征，政策在執行、反饋中也會波及到原先目標，會使政策執行主體意識到目標的欠缺或偏頗。經過一系列程序，使目標有所糾正，進而鞏固和完善制度的分目標。(二)、政策的行為特征是指政策本身是在實踐中完善、成型的，具有很強的實踐性、操作性。任何一項政策制定出來都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最終成形是人們在實踐中加以操作并完成的。但這種行為特征不僅僅是一種被動執行行為，而是根據實際情況實事求是的執行的。因此政策雖有目標，但為了更趨于理性化，往往在政策執行中變動目標，甚至影響其他目標，為制度增加新鮮“血液”，促進制度創新。(三)、政策的靈活多變特征，是相對于憲法秩序和制度安排的較長期穩定性而言的。由

于政策是為制度服務的，制度變遷必然會引起它的變動。但同時由于其靈活多變，也就是執行反饋的靈活性，使它更容易促使正處于量變最高點的制度走向質變，使制度創新得以實現。(四)、政策的實證特征是指政策作為一個完整的從發現政策問題――提出解決方案――評價各個方案――選擇最優方案――執行所選方案的活動過程。由于這個過程的邏輯性很強，大多數政策相對于制度要求是比較合理和可行的，可以稱之為“好的政策”。但這并不意味著正確發現問題就可以有正確的解決方案。政策主體往往由于自身的因素，如素質、信仰以及心理等等，另外加上信息不對稱、交易成本認識等等的不同，政策極有可能是無效率的，是“壞的政策”。只要這個“壞的政策”實行時間足夠長，就可能嚴重影響制度安排，不是破壞，便是突變，進而影響到制度變遷。（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的階段，成為法律或法規。政策的法律特征在人類的政治發展過程是相當普遍的。在相當長的一段歷史時期內，國家和社會的公共權力無論在法理上還是現實中都是為少數人壟斷的。這少數人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升為國家法律，隨后的資產階級革命，打破了這種“金口玉言”式的立法狀態，政策更多的以法律、法規形式出現。這一方面促進了制度框架的鞏固，但同時也使得制度框架變得僵化起來。人們的意愿往往不能實現，而改變起來又不容易，各種制度安排間必然會產生不均衡，從而引起制度變遷或制度創新。用諾曼.尼科爾森的話來說，就是：“制度變化正是依存于政治和經濟力量相互作用的‘政治經濟’事件”。我們再回頭去看范德海德政策建議。在這項灌溉政策中，目標是相當明確的：為給湄南河谷中央平原提供灌溉服務，給泰國帶來大量的凈社會利益；行為特征則體現在這項政策是應外部環境的變化而提出的，即怎樣對付大米出口激增后土地價格的上漲問題；而其動態或實踐性則體現于這項政策從開始到論證結束后，范德海德設計方案的出臺。因此，這項灌溉政策建議雖然在1902年到1909年間屢遭否決，但其生命力卻很旺盛。各個制度安排間的相互牽制，雖然有暫時的妥協――灌溉建議不被接受。但是，在出現新的制度安排，即二戰后世界和平趨勢加強，亞洲地區民族國家逐漸獨立，開始謀求自身的發展，同時，世界銀行也給予相應的支持，這項孕育在舊制度內的政策建議終于被采納執行，范德海德設計的水利工程也終于得以完成。在這個例子中，我們固然不能說灌溉政策極大地影響了制度，但作為一個“好政策”，它確實是在影響著關鍵性的經濟制度的運行的。它開始沒有被采納實施，但在無形中，并沒有人否認它的真正價值。三、政策主體對制度的影響制度是一個社會中單個人應遵循的一整套行為規范，而政策則是在制度框架下行為規范的細化與執行。政策體現并執行著制度。而政策是由人制定并執行的的。一般而言，政府的高層官員以及官方機構是政策制定與執行的主體。我們把他們稱之為政策主體。不可避免地，政策主體要對制度框架產生很大影響。這種影響，既可以是正面的，也可以是負面的。通常情況下，政策主體對制度起正面影響，他們在維護、鞏固和完善既有制度。然而，一旦負面影響出現，由于政策主體的特殊地位，將會對制度產生極大沖擊力。本文中主要探討政策主體對制度的負面影響。（一）、依據西奧多?洛伊的類型學，政策可以分為分配政策、再分配政策、調控政策、和基礎性政策。諾曼?尼科爾森分析，這種類型劃分的標準有兩個：（1）、強制的程度。（2）、對個人影響的直接程度（相對于個人選擇的環境）也就是說，個人在運用公共權力對政策進行選擇時，他會考慮到這種政策的強制性有多大，更重要的是對他自己直接或間接的收益或限制為多大。這兩個標準，決定了政策主體在制定與執行政策時并非是十分順從、一心一意的服務于大的制度框架的。他們為了自己的利益可以曲解目標，變動執行。其后果就是需要有另外的制度安排來協調這種不和諧。制度變異應運而生。而這種變異可以是好的，也可以是壞的。（二）、制度對政策具有真包含關系，使得政策主體與制度的關系相當微妙：政策主體更類似于制度框架中眾多的“建筑工人”，而制度則類似于“建筑工程師”。本來一座大廈的設計、指揮是由建筑工程師來進行的，但由于“制度”在此等于一個盲人工程師，他心中有數，也會有別的工段長給他介紹情況，但還由于看不到真實的大廈進展情況而有些束手無策。而建筑工人則一方面按工程師的設計進行，以免大廈全傾傷及自己，另一方面又會考慮到各自的利益，或偷工，或減料，這種集體選擇方式產生了異化。再加上集體選擇本身的局限性，如從眾、冒險心態等等，從而造成“政策主體”中集體選擇相當困難，結果往往是相互妥協，妥協的后果就是制度內部的不均衡，制度逐漸發生變遷。（三）、政策對制度的能動的反作用，使得政策主體在保護原有制度和反對原有制度上具有很大的主動權。一個政策問題產生后，由于其觸及到制度框架或制度框架中其他具體制度安排時，政策主體認為有必要介入時，政策問題就會被立案及至制定對策并付諸實施。一般而言，介入的必要性取決于國家本身的費用利益計算，其中應充分考慮到社會取向。但由于制度本身具體條件的約束，首倡政策的主動權一般都掌握在政策主體手中，而非一般的看到此項政策優勢的普通人手中，所以在一項有利于制度框架穩定和逐步創新的政策建議提出來后，由于政策主體的傾向性不同，這項政策建議并不一定能上升為政策并執行。可以說，政策主體的作為與不作為對制度變遷也有很大影響。（四）、制度框架的龐大，制度安排的繁多，必然使各項具體制度間產生一些“真空”地帶。這樣，對那些屬于精英類政策主體而言，就會看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的機會。雖然在公共行政領域內政府機構應以追求社會效益、維護公平與正義為目的，但作為政策主體的是人。人不可能個個都是高尚的，在一個以維護上層人員利益為目標的制度框架中，政策主體極可能鉆政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事實上不公平的政策，也會否決一些貌似與大目標有沖突而事實上很合理的政策，進行政策“尋租”。這種現象更常見于發展中國家。產生這種現象的更深層次的制度原因，正如美國政治學家

文森特?奧斯特羅姆等人指出的那樣：（1）、發展中國家的執政的政治集團和軍事集團往往具有集立法、行政、司法、經濟、軍事、輿論等權力于一身的傾向，這一方面使得國家的政府部門迅速膨脹，助長不負責任和辦事不求效率的作風；另一方面形成政權部門對于經濟過程的過多干預，甚至出現政治和軍事集團代替經濟部門作出經濟選擇的情形。（2）、發展中國家一方面不得不較多考慮滿足社會基本的生活生產需要而實行無償或低價的物品與服務的分配，另一方面有往往無暇顧及各方面制度的健全與完善，對于政策主體更多強調職業道德自我約束而較少重視法規的管束。從而為這些人“尋租”提供機會。（3）、發展中國家的公共部門往往過于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門或公共組織的存在，即使出現了自發的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主體的反對而失敗。以上談論的都是政策主體對制度的負面影響。當然，我們不會否認政策主體的正面影響是主流。只是政策主體事實上也是制度創立與選擇的主體。一旦負面影響產生，就不僅僅是政策本身的問題，而是波及制度本身。研究其負面影響遠比說明正面影響有用的多。在制度創立初期，政策主體會通過政策的制定與執行維護和鞏固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一樣，一旦制度完全定型，人們就會熟視無睹，他們會尋求一種制度框架中的個人發展。所以政策主體目標異化，政策主體與制度主體（主要指制度的創造、選擇者）已經分離，負面影響不可避免。促使制度變異。泰國湄南河畔的灌溉建議事實上就是由非政策主體提出、但遭政策主體否決的一項政策建議。政策主體即泰國政府的高層官員們在Rangsit區擁有大量土地，在Rangsit區，政府曾做過大額灌溉投資，興建Pasak水利工程，同時，該區還是泰國第一座水稻試驗站所在地。不言而喻，泰國高層政府官員是原先灌溉政策的受益者，他們對原先的政府采取的提高土地生產率的政策是滿意的。他們對旨在維護他們上層人員利益的制度的政策是同意并執行的。但到范德海德水利工程建議提出后，這項工程雖然有利于全社會收益，但由于它觸動了政策主體的利益，這種干預影響損及政府要員的利益時，這項政策建議就只能是建議，而不能上升為政策。二次世界大戰的巨大影響，使得泰國原先的制度已經變遷，政策主體也不在是Rangsit區的收益者，權衡考慮，這項政策建議才真正成為政策。結論本文從范德海德政策建議談起，對公共政策與制度因素關系做了粗線條的探討。眾多制度分析學家對制度的定義以及分類的探討包含了一個普通的事實：制度制約政策，制度對政策是真包含關系。公共政策過程中的制度因素不可忽視。而政策科學的凸現及廣泛應用，又使得人們發現：政策從屬于制度，但其特性決定它并非被動適應制度，而是對制度具有能動的反作用。由于政策與制度并非自然生成，而由人類選擇決定，所以本文還得出一個結論：政策主體對制度有很大影響，在一項制度剛剛被選擇及創立階段，這種影響大部分是正面的；在一項制度已經完全成熟和略顯僵化時，政策主體許多時候對制度起負面影響，而這種負面影響對制度的沖擊力相當大。

篇4

本文對我國加工貿易政策的分析是基于以下前提和框架展開的。

1.《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》（下文簡稱《十五綱要》）。加工貿易作為整個國民經濟的組成部分，其發展方向以及實現的目標應服從于并有助于我國整體經濟發展戰略。我國政府已制定《十五綱要》，這是今后五年內我國經濟和社會發展的指導性綱領，因此，加工貿易的發展及政策調整也應以此為指南。本文將以《十五綱要》所提出的經濟發展的總體目標為指導，對現行加工貿易政策進行剖析，提出我國加工貿易發展及政策調整的原則，在此基礎上，對加工貿易政策調整作出建議。

2.加入世界貿易組織(WTO)。我國已經加入WTO，這將極大地改變我國經濟建設和發展的外部環境，其中，既有有利的改變，也有不利的改變。為最大限度地趨利避害，我們在制訂一切政策時要充分考慮到“入世”的影響。我們將主要就“入世”對加工貿易的中間品替代，對加工貿易的出口以及貿易磨擦公平解決等方面來討論我國加工貿易的發展及政策調整。

3.加工貿易的“進口——加工——出口”分析框架。在現實中，加工貿易就是對“兩頭在外，中間在內”這樣一種特殊的貿易方式的界定。我們對加工貿易的理解和研究著眼于兩個方面：一是“加工”，二是“貿易方式”。“加工”屬于“中間在內”環節。它是東道國投入具有比較優勢的生產要素對進口投入要素進行加工生產的過程，它表現為國際分工。作為一種“貿易方式”，加工貿易的實質是“兩頭在外”。無論是“來料加工”，還是“進料加工”，主要原材料、零部件等由外商提供或從國際市場購入，加工制成品應全部出口。許多國家的政府為了利用“加工貿易”這一貿易方式，往往實行相關的政策措施，對原材料等中間品的進口以及加工成品的出口進行必要的管理，所實行的政策措施更多的是鼓勵性的，特別是確保加工成品的出口。之所以如此，在于加工貿易對本國的經濟、外貿發展有著其他貿易方式不可替代的作用。這就不難理解為什么對加工貿易的研究與對其相關的政策探討總是無法剝離的。因此，加工貿易是由“進口——加工——出口”三個環節構成的一個有機的整體，缺少其中任何一個環節都不能成其為加工貿易。本文將按照這一框架，分別對相關政策進行分析。不可避免的是，這三個部分的政策劃分不可能是十分精確的，一項政策會影響三個環節。但就我們研究政策的目的而言，這種不精確并不十分緊要，因而我們在文中并未嚴格拘泥于這種劃分。而分三個環節分別進行論述的好處在于，有利于我們基于加工貿易的內在運行機理和各個環節的突出問題來討論相關政策，從而使政策剖析和建議更具有針對性。

二、我國加工貿易發展及政策調整的目標和原則

我們認為，我國加工貿易今后一段時期內的發展及政策調整的目標和原則的確立，應緊緊圍繞《十五綱要》制定的總體戰略目標來進行。根據加工貿易本身的特性及作用，《十五綱要》中所涉及的就業、產業結構調整和擴大出口等問題值得我們在考慮加工貿易政策時重點注意：

1.關于就業。大力發展和鼓勵以勞動密集型產品為主的加工貿易，在我國仍然有重要的戰略意義。目前，我國加工貿易從事的大多仍是勞動密集型的產品加工，應該說這符合我國勞動力資源豐富所決定的比較優勢，對于緩解就業壓力，創造就業機會發揮著巨大的作用。因此，要實現《十五綱要》提出的有關就業的目標，有必要大力發展加工貿易。因為，首先，就業問題的解決離不開出口貿易的擴大；其次，以我國目前的工業發展水平而言，尚不具備資本、技術、管理等方面的比較優勢，換言之，要擴大出口，我們所能依賴的，就是充分發揮勞動力比較優勢的勞動密集型產業或勞動密集程度較高的生產環節的加工貿易。

當然，這并不是說我們要永遠停留在為跨國公司當加工裝配車間的階段，相反，在發展加工貿易的過程中，我們要注意學習先進技術，管理經驗，建立營銷渠道，積累資本，努力將出口產業升級至更高的技術層次。但是，在完成這個過程之前，作為一種過渡，采取加工貿易的方式來緩解就業壓力，積累資金、技術包括經驗都是完全必要而且必須的。

2.關于結構調整。目前我國的加工貿易對產業結構升級的作用不夠明顯，主要表現在加工程度低，加工鏈條短，原材料國產化率低，波及效應不強等等。這是否意味著發展加工貿易與我們優化工業結構，增強國際競爭力的目標互不相容呢？我們認為，對這個問題的回答應該是否定的。一方面，我們大力發展加工貿易為解決就業問題所必需；另一方面，加工貿易這種貿易方式本身固有的兩頭在外造成的產業關聯程度低，波及效應弱的弱點也不容諱避。這要求我們在政策制訂中努力興利抑弊，充分發揮其積極的作用，同時對其消極的一面要加以糾正克服。

我國是一個發展中大國，具有與小國不同的特點。那些適合于韓國、新加坡等新興工業化國家的發展經驗并不能完全地照搬到我國來，而是要有選擇地加以學習吸收。在產業結構的優化這個問題上要堅持同樣的原則。大國的產業結構調整與產業升級往往毋需像小國那樣完全依賴外部的力量，因為一是國內的市場足夠大，可以讓新興產業達到足以

獲得規模經濟的規模；二是因大國進行產業升級所需的技術、資本等如果全部依賴外部引進，即使供給能力不成問題，代價恐怕亦難以承受。因而，我國的產業結構升級，主要還是要依賴自身的技術研發，創新人才的培養，創新機制的建立以及管理水平的提高。把我國產業結構調整，工業結構優化的希望完全寄托于外部，僅僅依靠引進技術或資金來完成，是不現實的。

這并不等于說個別處于特殊地理位置和具有特殊發展基礎的地區無法通過發展外向型經濟來促進產業結構升級。相反，深圳市以加工貿易的方式吸引了大批國際知名跨國公司前往設廠，顯著地加速了深圳市高新技術產業的建立和現有產業技術升級。在國際分工進一步深化和生產全球化程度不斷提高的今天，加工貿易無疑是發展中國家了解學習國外先進技術和管理方式，盡快建立起自己的高新技術產業的一條重要途徑。

3.關于擴大出口。出口是推動一國經濟增長的重要因素。從加工貿易在我國對外貿易中所占有的舉足輕重的地位來看，在今后相當長的時期內，這種貿易方式仍是我國對外貿易增長的主要推動力量。當然，在促進加工貿易增長的同時，也要注重其質量的提高。加工貿易中存在著的出口商品結構和市場結構不合理，高科技產業加工貿易比重低，以及加工貿易增值率較低，管理中存在漏洞等問題都必須加以重視、解決。我們進行加工貿易政策設計和調整的目標，正如《十五綱要》第十七章第二節指出：“加強加工貿易管理，提高加工貿易增值率，擴大加工貿易出口。”

根據以上分析，我們認為，新的時期，加工貿易政策制訂所應遵循的原則和實現的目標是，在今后相當長的時期內，繼續發展加工貿易，發揮其利用我國的比較優勢，創造更多的就業機會；而且，利用“入世”為我國加工貿易的大發展創造的良好外部環境努力擴大出口；同時，對加工貿易要用政策措施加以引導，注意增強其對產業結構升級的作用，努力提高加工過程的技術含量和附加值，揚長避短，以利于我國實現產業結構升級，培養新的比較優勢，增強國際競爭力，使加工貿易發揮促進外貿增長和國民經濟發展的重要作用。

三、對現行加工貿易進口環節的政策的評價

1.加工貿易中的利用外資政策。引進外資是我國對外開放的一項重要內容。《十五綱要》指出，十五期間，要積極合理有效地利用外資，把吸收外商直接投資作為利用外資的重點，完善利用外資政策，鼓勵外商特別是跨國公司參與國有企業的改組改造，投資高新技術產業和出口型產業，促進我國產業結構調整和技術水平的提高。

我國目前利用外資的主要方式是利用外資從事勞動密集型加工貿易。當然，我們不能否定這種方式在改革開放之初，我國加工貿易還未得到充分發展時期，對于我國對外貿易額的增長和我國產品早日進入國際市場所具有的意義；但是，必須認識到，發展中國家利用外資的重要目的之一——引進先進技術和促進產業結構升級——卻未能得到很好的實現。由于我國利用外資多采取加工貿易的方式，因而外資并未帶來多少先進技術；而且，由于外資集中在勞動密集型加工行業，導致了一定程度的惡性競爭和產品的過剩。從國內看，由于外商投資的勞動密集型加工工業的過分膨脹，引起產業結構不合理更加嚴重，激化了本來就存在的能源和原材料的供求矛盾。

在加工貿易發展過程中出現上述不盡如人意的情況，有違我們利用外資的初衷，在政策方面也有值得檢討之處。有些地區在發展加工貿易的過程中，片面追求外貿數量的增長，而不注重其質量的提高，對于外資的流向，既不加限制，又不予以引導。致使外資大量進入勞動密集型簡單加工行業，而未能發揮其對我國技術進步、產業升級的應有作用。

我國現行的加工貿易政策給予產品出口型外資企業相當多的特殊優惠，其目的是促進我國對外出口規模的擴大，緩解當時我國外匯短缺帶來的壓力，充分發揮對外貿易帶動經濟增長的作用。但是，客觀上也鼓勵了外商將資金投入到“大進大出”型的加工貿易行業，利用我國的廉價勞動力，進行技術含量較低的加工工業品的生產。這在當前，已經不利于我國進一步提升產業結構，增強出口競爭力的需要。

1995年6月，國家計委，外經貿部聯合了《指導外商投資方向暫行規定》和《外商投資產業指導目錄》兩個文件，目的就在于正確引導外資產業投向，盡快改變目前外商投資集中于“短平快”項目的局面。但是兩個文件下達后并未產生預期的效果，主要原因是沒有配套的政策手段及缺乏規范的地方政府行為。

目前的加工貿易政策中，對于外資投向增值較高的生產環節和產業的鼓勵尚嫌不足。大量的外資從事附加值較低的最終裝配環節的簡單加工貿易，長此以往，對我國上游原材料和中間投入品產業的成長不利。

總的看來，現行的利用外資政策促進了我國外向型經濟的發展，積極作用不容置疑；但同時，由于情況的變化，現有政策對于外資促進我國產業結構升級和技術進步的鼓勵措施不足，將從事簡單加工貿易的外商投資企業和從事高附加值、高科技產品生產的外商投資企業不加區別地給予優惠，并不能很好體現國家的產業政策精神，也不利于我國的加工貿易向提高增值率和技術含量的方向發展。

2.加工貿易進口環節有關提高中間品本地化率的政策。現有加工貿易中間品本地化率不高是一個公認的事實，這種狀況既是我國原有產業結構不合理，技術水平落后從而中間投入品行業產品競爭力的劣勢所決定了的，又與加工貿易本身“兩頭在外”的特點有關。但這并不意味著發展中國家和地區不能在發展加工貿易過程中逐步提高投入品的本地化率，從而促進國內原材料行業的發展。不少發展中國家和地區的經驗表明，通過適當的政策引導，加工貿易投入品的本地化率會得以逐步提高，從而會更加充分地發揮加工貿易的波及效應。

我們不能硬性地規定加工貿易出口品使用的國產材料比重，因為目前我國的確還無法生產某些投入品或其產品的質量達不到加工企業的要求。況

且，那樣做也違背了WTO的國民待遇原則。政策所能做到而且應該做到的，就是為國產投入品和進口投入品提供一個公平競爭的環境，使已具競爭能力的國產投入品不致因為政策的歧視而失去競爭優勢。我國的加工貿易政策中的確存在這種不合理的對進口投入品的“超國民待遇”現象：加工貿易企業進口投入品可以免繳關稅、工商統一稅（增值稅和消費稅）；而如果從國內購買中間投入品則只能享受部分退稅（征17%，退19%）的待遇。在這種情況下，許多原本會使用國產料件的企業也轉而進口加工所需的投入品。我國加工貿易波及效應差，與此不無關系。

令人欣慰的是，我國加工貿易發展成就最為顯著的深圳市了《深圳市關于鼓勵來料加工業務使用國產料件的通知》，鼓勵外商委托加工單位向境內企業購買料、件（除國家禁止或限制出口的原材料外）進行加工裝配，成品全部交還外商出口；允許以國內購料方式委托我方加工裝配的外商，根據需要委托加工單位向市經濟發展局提交國內購料申請表，申請國內購料。但就全國范圍來看，其它地區尚無類似規定。我們認為，此類鼓勵政策，與相應的產業指導政策相結合，有利于我國中間投入品行業的成長，促進加工貿易波及效應的發揮，最終將優化我國的工業結構，提高我國工業的國際競爭力。

另有學者認為，鼓勵加工貿易企業使用國產料件不必要采取給國產料件足額退稅的手段，而可以通過對進口料件征以相當于國產料件的稅賦來實現。這種論點無異于取消對加工貿易的優惠政策，使之與一般貿易處于同等的地位。我們認為這樣做可能造成加工貿易的衰退，從而影響我國擴大出口和增加就業目標的實現。由于對加工貿易實行免稅的優惠政策為國際上通行的做法，因而我國取消對加工貿易的優惠，必將使大量加工貿易轉移到與我國處于相似發展階段的發展中國家，其結果可能是進一步影響我國對外貿易國際地位和對外開放形象，得不償失。

綜上所述，我國目前加工貿易政策中，對中間投入品國產化的鼓勵不足；加工貿易雖然規模上不斷擴大，但對于產業結構升級的促進作用卻很有限。這種狀況，不利于實現我國提升產業競爭力的目標，因而，要予以適當的調整。

3.現行加工貿易的監管政策。我國現行加工貿易監管中存在的主要問題就是由于采取了不合國情的開放式監管模式造成嚴重的走私。這已被證明是我國加工貿易政策中的一個失誤。由于我國加工貿易已經形成了分布區域廣，涉及行業面寬的格局，此時再試圖將其納入封閉式監管模式由于成本太高而根本不現實。

盡管如此，我國的加工貿易監管部門還是試圖在增量部分作出補救。2000年4月27日《國務院辦公廳（關于進行設立出口加工區試點）的復函》批準在大連、天津、北京、煙臺、深圳、廣州等地設立出口加工區。同年5月24日，海關總署頒布《中華人民共和國海關對出口加工區監管暫行辦法》作為出口加工區監管的法律依據。出口加工區的設立實際上對區內加工貿易企業引入了封閉式的監管模式。《復函》中指出：“要按照優化存量、控制增量、規范管理，提高水平的方針，先把新增加的加工貿易企業引入出口加工區，逐步實現對加工貿易企業的集中規范管理。”以我國現有加工貿易的龐大規模，不可能一夜之間都由開放式監管轉變為封閉式監管，因此，在建立出口加工區容納新增加工貿易企業和一部分具備條件的現有加工貿易企業的同時，也要加大管理力度，嚴格審批手續，堅決打擊利用加工貿易進行走私的犯罪活動。在這方面，我國海關已經做了大量的工作。如1989年《海關總署關于對來料加工進口料件收取保證金問題的規定》中明確指出：“對少數資信不好，管理混亂，或有走私違法前科的企業所經營的來料加工進口的料件，已批準的拆解舊汽車和廢舊家用電器來料加工合同進口的料件，以及需加強管理的特定的進口料件，先收取相當于進口稅款的保證金，加工成品出口經海關核銷后，退還保證金。”

我們相信，通過對存量加強監管力度和將增量納入封閉式監管的方法，將會較好地解決我國加工貿易中存在的走私嚴重的問題，促進我國加工貿易健康發展。

四、對現行加工貿易加工環節政策的評價

目前我國加工貿易加工環節的主要問題是增值率較低，造成這種狀況的直接原因有二：加工技術水平較低；加工鏈條短。其實這兩個問題是有聯系的，較低的技術水平決定了加工環節只能進行那些簡單加工裝配操作；只有在進一步提高技術水平后，才有可能延長加工鏈條，獲得較高的附加價值。但是從政策角度來考慮，這兩個問題要加以區分。

1.技術水平問題。加工貿易加工環節技術水平低，極少采用先進技術的狀況，與發展中國家的比較優勢以及加工貿易本身的特點是符合的。發展中國家（如我國）最大的比較優勢就是有大量廉價的非熟練勞動力，這一點吸引跨國公司將生產環節中需要大量使用非熟練勞動力的加工裝配環節轉移到我國來，進行加工貿易。可見，加工貿易實際上是國際分工的一種方式，在分工中發展中國家由于自身條件的約束，被局限在生產技術水平較低的加工裝配階段；而發達國家則利用其資本和技術的優勢，占據了生產的研發及技術含量高的生產環節。

了解了這一點，有助于我們更加清醒地認識我國鼓勵加工貿易發展的目的。這個目的不是利用加工貿易來使我國生產技術得到實質性的進步，而是利用外國資本，增加就業，以及擴大對外經濟交流，取得外匯收入等。如果我們不切實際地期望通過加工貿易的發展，就可解決我國技術水平落后于發達國家的問題，結果必然會讓我們大失所望。但這是否意味著加工貿易的加工技術水平就不需要提高，或者發展中國家政策在這個問題上就無能為力了呢？都不是。技術進步固然不是發展加工貿易的主要目的，但它是利用外資的主要目的之一。現在我國利用外資的主要方式是加工貿易，這種局面對于提升我國的生產技術水平無疑是不利的。從歷史經驗來看，一國勞動力成本的優勢僅可以保持有限的一段時間，如果在這段時間里該國生產技術水平還沒有實質性的提高，還未在其他生產環節上形成

新的比較優勢，則該國的加工貿易將會成為無根工業而萎縮。同時，國際競爭力出口也將受到影響。因此加工貿易解決就業的作用固然重要，但技術水平的不斷提高亦不容忽視。尤其是外資大量流向加工貿易對于技術水平的提高的不利影響必須予以重視。

很明顯，政策應在引導外資流向上有所作為，而且也能夠有所作為。發展中國家一般都對于流入的國外資本投入進行政策引導。如日本在20世紀50～60年代實行的引資政策，重在引進國外先進技術，這體現于《外匯及外資法》和《外資法》的規定及其運用中。凡根據1950年日本政府的《外資法》規定所鑒定的外資項目，其外國技術的輸入，合同期限超過1年以上，費用以外匯支付的叫做甲種技術輸入，這種輸入方式需要經過外資審議會、大藏省等部門批準；另一種叫做乙種技術輸入，即根據《外匯及外資法》鑒定的合同，期限在1年以下，費用以外匯支付，如果期限超過1年，費用以日元支付而無權兌換外匯，這種輸入方式只需經過日本銀行的批準。

我國也規定了引導外資流向的政策，如1985年6月頒布的《指導外商投資方向整體規定》，將“高新技術、先進技術、能夠改進產品性能、節約能源和原材料，提高企業技術經濟效益或者生產適應市場需求而國內生產能力不足的新設備、新材料”的項目列入鼓勵類外商投資項目，而將“屬于國家安全或者損害社會公共利益的”項目列為禁止類外商投資項目等。應該說，現有利用投資政策的總體思路是利用外資提高我國的產業競爭力和技術水平，這是正確的。問題是，在鼓勵加工貿易發展的政策吸引下，大部分外商投資投向沒什么技術可言的低級加工工業中去，這在一定限度內可以緩解我國就業壓力，擴大我國出口創匯，但超出一定限度就有違我國利用外資的初衷，成為一種不良傾向。我國現行加工貿易政策，并未對外商投資企業進行加工貿易的技術水平進行甄別，因而即使是對提高我國生產技術水平無益的簡單加工，也能獲得給予加工貿易企業的一切優惠。這種政策可能擴大了我國利用外資的數量，但對提高利用外資的質量而言，則是需要改進的。

2.“轉廠”問題。現行的加工貿易政策對“轉廠”施加了種種限制，這對于延長加工貿易品在我國的增值鏈，提高增值率是不利的。比如《中華人民共和國海關關于加工貿易保稅貨物跨國深加工結轉的管理辦法》第四條規定：“海關對保稅貨物深加工結轉采用計劃審批制度，轉出企業在申領《加工貿易登記手冊》后，即可憑《中華人民共和國海關加工貿易保稅貨物深加工結轉申請表》向海關申報結轉計劃。經轉入地海關同意后，可分批辦理結轉送貨手續。”對于按轉關運輸辦理貨物結轉的情況，轉出和轉入企業必須向所屬海關提出申請。企業在辦理結轉時常常受到限制，且所需時間長，有時難以如期結轉。轉出、轉入地海關對商品名稱、數量和價格等存有異議時，手續更難以辦理。轉關查詢實需耗時1至2個星期，嚴重影響了周轉速度和貿易效率。一些外資企業對轉關產品不得不采取先出口香港特別行政區復進口的做法，徒增經營成本。因此，我國在制訂有關加工貿易結轉深加工的政策時，尚須考慮企業實際情況，精簡手續，促進加工貿易國內增值鏈的延長，以提高增值率。

五、加工貿易出口環節的政策評價

目前我國加工貿易出口方面存在的問題主要有出口貧困化增長及由于原產地規則而引起的貿易摩擦。出口環節是加工貿易最后一個環節，直接決定著加工貿易所帶來的收入能否實現以及效益的好壞。因此，認真對待出口方面的政策是非常必要的。

發展中國家利用自身勞動力，資源優勢發展對外貿易，存在著出口貧困化增長的可能，但是，這種貧困化增長并不一定發生。如果能夠不斷改善其出口商品結構，逐漸由初級制成品向含有更高技術含量的產品結構轉化，就能在很大程度上避免出口貧困化增長的噩運。

自從改革開放以來，我國出口商品結構就是這樣不斷由低級向高級地改變著。雖然在出口的很多高科技產品中，我國并未掌握核心技術，所進行的也只是簡單加工，但是從貿易條件的角度來看，這種轉變是可喜的。有關研究表明，我國改革開放以來貿易條件并未如普雷維什等發展經濟學家所預言的那樣趨于惡化，其中很大原因就在于我國出口商品結構所發生的顯著變化。然而，要積累我國經濟發展所需要的充足的外匯，我國可能在相當長的時期內仍必須依賴傳統初級產品、尤其是勞動密集型輕紡工業品的出口。有時，這與我們努力改善貿易條件的目標是有矛盾的，但是若我們能夠及時地利用積累的外匯來改進生產技術，提高生產效率，則我們就有可能實現外貿與經濟發展的良性互動。

至于加工貿易出口的環節中的另一個問題即原產地規則問題。我們認為，目前原產地規則方面所存在弊端并不是僅憑我國之力就可以得到克服，而是有賴于參與國際貿易的各方進行多邊磋商，最終達成合理公正的原產地認定協議。

六、關于我國加工貿易政策調整的建議

基于以上分析，提出筆者對我國加工貿易政策的建議。

1.應繼續奉行對加工貿易實行鼓勵的政策。加工貿易對于擴大出口、增加就業的好處顯而易見。“十五”期間，我國經濟發展將經歷重要的轉型階段，此時，保持出口快速增長和就業機會的增加是順利實現轉型的必要條件。通過鼓勵加工貿易的發展，我國將獲得更多的外匯收入，這有利于我國引進國外先進技術，改造傳統產業，增強國際競爭力。而且，加工貿易本身，也為中國產品打入外國市場準備了良好的條件，更有利于提高中國產品的國際知名度，培訓我國的非熟練勞動力為熟悉現代工業生產的熟練勞動力。當今世界，經濟全球化，生產全球化趨勢日益明顯。融入國際分工中，成為跨國公司國際生產鏈條中的一個環節，學習別國的先進技術和管理經驗，成為發展中國家利用后發優勢發展本國經濟的有效途徑。加工貿易正是生產全球化的重要體現，并為技術落后的發展中國家參與國際分工提供了重要的機遇。

“入世”以后，我國將更加開放，逐步削減關稅和非關

稅的貿易壁壘，開放本國市場，目的就在于充分利用“兩種資源，兩個市潮，發展外向型經濟，帶動整個國民經濟的增長。長期來看，對加工貿易實行鼓勵政策與我國“入世”后的外資政策調整方向是一致的，因而更無必要加以否定。當然，對加工貿易進行鼓勵并不是說任其自由發展，不加限制。由于我們在前文中提到的原因，現行加工貿易政策中尚存在諸多問題，需加以解決。

2.增強加工貿易的波及效應。若要使加工貿易在優化我國產業結構，增強我國產業的國際競爭力方面有所貢獻，就必須增強其產業關聯效應，即波及效應。

目前，這種效應未得到充分發揮，其原因既有非政策方面的，又有政策方面的，而后一個原因，是政策制定者必須著重考慮的。如何引導加工貿易向著更深層次，與國內產業發生更加緊密的聯系的方向發展，的確是一個對于發展中國家有著重大意義的課題。根據前文的分析，我們可大致地將這種引導分成兩個方面。第一，如何使加工貿易的本地化率得到逐步提高，以發揮加工貿易對東道國中間投入品行業的聯鎖效應；第二，如何延長加工貿易在東道國的加工鏈條，以提高加工貿易的增值率，并且發揮加工貿易對東道國相關深加工環節的聯鎖效應。

對于前一個問題，我們建議如下：(1)提高國產料件的質量和技術含量，力爭達到國際同類產品的標準。這應該是一條解決發展中國家中間投入品產業薄弱的根本途徑。具體的措施則可以采取引進技術改造現有生產方式；加大對人力資本的投資以培養適應現代化生產需要的工人；對國產料件企業以稅收、用地等方面的優惠；增加對國產料件企業的R&D投入；對于投資中間品生產且具有先進技術的外資方給以政策優惠等等。(2)為國產料件提供與進口料件相競爭的公平合理的外部環境。目前，加工貿易企業實際上被鼓勵從國外進口中間投入品，即使是國內已具備生產能力的中間投入品往往也由國際市場進口，有時甚至是我國出口的產品經海外市場后再復進口。此種現象發生的原因之一就是國內的料件生產企業由于國家稅收政策不當而遭受到不公平的對待。對待進口料件的“超國民待遇”狀況不加以改變，將會繼續對我國加工貿易生產料件的本地化率提高發生不利影響。政府需在加強國內原材料生產企業與加工貿易企業之間的溝通方面更多地發揮作用。比如建立加工貿易需求料件信息庫，給予本國料件生產企業以信貸支持，為本國料件生產企業在海外設立宣傳展覽等。

至于加強延長加工貿易的加工鏈，以提高增值率，增強其波及效應則主要體現于轉關深加工政策之中。現有的加工貿易轉關深加工辦法執行過程中存在手續繁冗，耗時較多的弊病，令一些加工貿易企業對“轉廠”望而卻步。鑒此應對加工貿易品“轉廠”的政策予以適度的簡化。從企業的實際情況出發，將原則性與靈活性相結合，以促進加工貿易“轉廠”率的提高，從而增加加工深度和延長在我國的增值環節，以改變我國加工貿易效益低下的現狀。

3.以積極的政策促進加工貿易升級。促進加工貿易升級包括兩個方面的內容，一是使加工貿易產品的結構升級，逐步由勞動密集型的輕紡工業產品轉向科技含量較高的高新技術產品的加工；二是使加工貿易加工環節采用生產技術逐步升級，惟如此才能不斷提升加工貿易的技術水平，增加收入，并促進我國整體工業結構優化和國際競爭力的增強。

目前，我國給予低層次加工貿易和高新技術產品加工貿易及采用較先進生產技術的加工貿易幾乎是同等的政策，這導致了外資大部分投向簡單加工貿易，有違我國利用外資的初衷。因此我們建議對加工貿易，尤其是外資從事的加工貿易予以產業政策的引導，在鼓勵外資從事上述較高層次的加工貿易以外，取消對從事簡單加工貿易的外資企業的部分優惠，以此來刺激外資從技術層次較低的加工貿易領域撤出并投入到較高層次的加工貿易中去，從而發揮外資在技術、管理等方面對我國經濟發展促進作用。這也許會引發人們對加工貿易能否繼續如從前那樣快速增長的擔心。確實，實行上述政策可能使一部分外資因無力從事較高層次的加工貿易而退出我國，甚至會因此導致加工貿易創造就業機會的作用減弱。但也必須看到，就業和優化產業結構是魚和熊掌的關系。在兩者的取舍上，并不能厚此而薄彼。關鍵是政策上要把握適當的“度”，即使犧牲一部分加工貿易創造的就業機會，若能換來我國加工貿易的良性發展也是值得的。相反，若一味強調就業目標而忽視加工貿易的升級，這樣的加工貿易勢必會失去后勁，其創造的就業機會也不能長期保持。

4.對加工貿易的管理模式進行調整。我國目前對加工貿易的開放式監管模式不利于對加工貿易企業進行監督，加工貿易企業法律意識淡漠，因而現實中出現走私嚴重、管理成本高昂等問題。這些問題已經引起我國海關的重視。措施之一就是在大連等地設立出口加工區，對區內企業實施封閉式的監管。

對于區內的加工貿易企業，海關將改革加工貿易傳統的監管模式，簡化現行手續。實現加工區貨物在主管海關“一次報關，一次審單，一次查驗”的通關要求。具體做法有：(1)海關對加工區采取全封閉、卡口式24小時監管制度。卡口分別設立貨物和人員進出通道。(2)海關對加工區企業采用計算機管理模式。海關與區內企業實行計算機聯網，進行電子數據的傳輸和辦理通關手續；加工區海關與口岸海關實行計算機聯網。(3)對區內企業開展加工貿易業務不實行加工貿易銀行保證金臺帳制度，取消《登記手冊》，海關改用電子帳簿管理，實行半年一次的總量扣減核銷制度。(4)對區內與境外之間進、出的貨物，實行“備案制”管理，貨物進（出）口時，由企業填寫《中華人民共和國海關進口（出口）貨物報關單》作貨物進（出）口申報。(5)加工區與口岸、加工區與加工區之間進（出）口的貨物、物品，采取直通式或轉關運輸的監管模式，一律在加工區主管海關報關并在卡口查驗放行。可以預料，隨著出口加工區模式的實行，加工貿易企業的管理將逐步規范化，從企業角度來說，減少了手續、提高了效率。從海關方面來說，這種方式更有利于實施有效監督，減少利用加工貿易進行走私的作為。

這種方式是我國加工貿易監管模式的發展方向。

但是在實施這些新措施時，必須注意出口加工區制度也有其局限性。

首先，我國加工貿易規模龐大，出口加工區難以容納。由于我國特殊國情和對外開放模式，加工貿易在我國外貿進出口中所占比重和總體規模遠高于一般國家，從事加工貿易的企業點多而廣，只靠面積、功能都有限的出口加工區是難以負載的。第二，集中封閉管理，即使能遏制加工貿易走私也不能從根本上解決走私問題。應該看到，走私的根源是過高的關稅壁壘和眾多的驗關壁壘造成的進口商品國內市場價格的嚴重扭曲，這種價格量差形成了走私的暴利來源，是走私可以存在并且屢禁不絕的根本原因。利用加工貿易走私只是走私的一種適宜的管道而已，堵死了這管道，還會有新的管道出來，所以解決走私從根本上就是降低關稅壁壘和減少驗關壁壘。所以，只有配合加入WTO后國內市場的擴大開放和管理體制與管理方式的市場化改革，使我國經濟逐步與世界接軌，國內外價格漸趨一致，才能夠既最大限度遏制走私，又為加工貿易發展提供良好環境。

七、基本結論

1.今后我國加工貿易發展戰略及政策調整的目標和原則應是：繼續鼓勵加工貿易的發展，注意增強其對產業結構升級的作用，努力提高加工過程的技術含量和附加值；揚長避短，使加工貿易發揮促進外貿增長和國民經濟發展的重要作用。

2.通過引進先進技術改造我國中間品產業的現有生產方式，加大人力資本投入，增加對國產料件企業的R&D投入，給予投資中間品生產的外資企業以政策優惠等措施來提高國產料件的質量和技術含量，力爭達到國際同類產品的標準。并且，為國產料件提供與進口料件相競爭的公平合理的外部環境。

3.政府應對加工貿易品“轉廠”的政策予以適度的簡化，從企業的實際情況出發，將原則性與靈活性相結合，以促進加工貿易“轉廠”率的提高，從而增加加工深度和延長在我國的增值環節，以改變我國加工貿易效益低下的現狀。

4.對加工貿易，尤其是外資經營的加工貿易予以產業政策的引導，在鼓勵外資從事較高層次的加工貿易以外，取消對從事簡單加工貿易的外資企業的部分優惠，以此來刺激外資從技術層次較低的加工貿易領域撤出并投入到較高層次的加工貿易中去，從而發揮外資在技術、管理等方面對我國經濟發展促進作用。

5.對加工貿易實行出口加工區管理是我國加工貿易監管模式的發展方向。但由于我國加工貿易規模龐大，不可能對現有的所有加工貿易企業都實行這種監管，只能將加工貿易增量部分移至設定的加工出口區內進行封閉式監管。對區內的加工貿易企業，海關改革傳統的監管模式，簡化現行手續，實現加工區貨物在主管海關“一次報關，一次審單，一次查驗”的通關要求。

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篇5

1、工業設計創新體系基本沒有形成

第一，工業設計仍然沒有納入國家創新戰略。一是政府缺乏專門的管理部門。由于對行業的整體發展缺乏總體規劃，行業發展基本處于“散兵游泳”，自生自滅狀態。二是缺乏產業促進政策支持。由于工業設計在經濟發展和自主創新中的先導性作用，許多國家都制定有關工業設計促進政策，為設計機構提供財政、稅收、融資等支持，而我國至今尚未出整的設計產業促進政策。

第二，行業協會服務職能基本缺位。目前，中央及地方都組建了工業設計協會，這些協會普遍缺乏行業管理的職能和調控手段，多數地區工業設計協會因經費緊張難以運轉，許多協會缺乏固定的辦公場所，人員流失問題較為嚴重等。這些問題影響了協會職能的發揮。

第三，企業設計創新意識和動力仍然不夠。主要體現在兩個方面。一是許多企業沒有設計創新活動。二是設計開發費用投入普遍較低。尤其是中小企業普遍以模仿為主，缺乏設計費用投入。造成問題的主要原因來自兩個方面，一是許多制造商處于代工階段，二是設計模仿抄襲成本遠遠低于創新成本。由于設計得不到企業應有的重視，設計價值不能得到充分體現，影響了國內設計市場的成長，也制約了我國制造業的國際競爭力。

2、設計公司稅賦高、融資難、資金缺乏問題較為嚴重

由于國家長期以來對工業設計發展投入不足，導致設計公司在經營過程中面臨困境。

第一，稅賦偏高。多數設計公司反映，目前工業設計公司所得稅普遍高于高新技術企業標準，很難贏利。第二，融資困難。目前國內設計公司以民營小企業為主，資金規模普遍較小，獲得銀行信貸支持十分困難，又缺乏其他融資渠道，多數公司只能依靠自我積累發展，擴張速度十分緩慢，許多公司往往在發展的關鍵時期因缺乏融資支持而停滯不前或萎縮夭折。第三，缺乏資金。由于工業設計在經濟發展中的先導性作用，以及以小企業為主體的特殊性，許多發達國家都設立專項資金用于扶持設計公司的發展，但是，目前我國政府沒有設立任何專項資金。設計公司參加國際展覽、國際投標等商務活動費用全部需要自己支付，許多中小型設計公司由于資金缺乏，失去了獲得各種大型商業活動和國際外包業務的機會。在承接跨國公司外包業務時，多數公司無法滿足跨國公司資金規模的要求，更缺乏資金進行國際化人才招聘、員工崗位培訓，以及更新設備等方面的投入。

3、工業設計人才普遍缺乏

缺乏設計專業化人才不僅成為制約我國工業設計創新與發展的重要因素，也是影響我國承接國際設計服務外包與印度、新加坡等發展中國家競爭的重要因素。據調查，80％以上的設計公司認為尋找合格設計人才“難”或“很難”。

主要表現在知識結構單一、缺乏國際化視野、缺乏國際語言溝通能力、缺乏熟悉國際標準、國際行業規范、技術規范、法律規范的專業人才以及缺乏項目經理人才等這五個方面的問題。

4、缺乏設計知識產權的有效保護

據調查了解，目前，無論是企業工業設計機構還是專業工業設計公司，都存在設計成果被侵權的現象。侵權類型主要分為以下幾種。一是設計實施過程中的侵權泄密；二是設計公司在無償競標中落選時，設計成果被客戶企業盜用；三是一些小型公司或自由設計師抄襲模仿；四是公司內部設計師在發生跳槽過程中將原公司設計創新成果盜用。目前外觀設計抄襲模仿現象尤其普遍。

設計侵權對行業造成了諸多不良影響。導致設計公司利潤減少，設計師收入降低，影響了創新積極性；降低了設計價格，降低了對工業設計的市場需求，影響了設計服務市場的發展和產業規模擴大；影響了國際設計服務業轉移的速度和規模。加入WTO以來，從DVD、彩電、摩托車到數碼相機、汽車、電信設備等，我國企業知識產品糾紛引發的經濟賠償累計超過10億美元。

造成設計侵權現象的主要原因有以下方面。第一，知識產權保護的社會意識淡薄，造成了許多新產品設計上市后迅速出現模仿抄襲。第二，法律懲治處罰力度小，造成設計侵權成本低，維權成本高。第三、知識產權保護措施單一。第四，專利申請效率低。

5、缺乏行業統計體系和服務體系

目前，我國一直沒有將設計作為獨立的行業納入國民經濟統計體系，行業協會等中介服務組織也沒有建立相應的數據庫。首先，由于統計數據缺乏，影響了對行業研究的針對性和前瞻性。其次，信息服務、技術服務等公共服務平臺建設尚不完善。此外，設計公司業務缺乏信息來源問題突出。目前，技術服務平臺主要設立在各地園區，主要為園區企業提供快速成型、數據計算、檢測等基本服務，缺乏全國性的技術服務平臺，造成一些共性科研成果難以信息共享。尤其是在汽車等技術復雜、科技含量高的設計領域，建立行業數據庫時間跨度大，資金需求大，單個企業難以構建這種高難度的公共服務平臺。

6、缺乏規范的行業準入和市場引導

目前，國家對工業設計企業、設計從業人員、設計產品進入市場缺乏資質條件認定。造成設計公司良莠不分，設計師隊伍參差不齊，設計師缺乏職業道德，設計作品粗制濫造等問題，損害了客戶企業利益，影響了設計公司信譽和社會影響力，不利于設計公司的行業自律，影響打造我國工業設計的著名品牌。此外，由于我國設計產業起步較晚，目前仍然沒有形成規范的價格交易機制和有序的市場競爭。同一地區、同一行業的設計價格千差萬別，造成企業之間為了爭奪業務，價格戰十分激烈，其結果一方面降低了設計價格，影響了設計公司利潤；另一方面影響了承接國際設計外包業務的對外談判能力，損害了我國設計公司的國際形象。

積極提升我國工業設計競爭力的政策建議

1、設立國家專門機構對工業設計發展加以規劃和引導

國家設立專門機構對工業設計加以規劃和引導是一條重要的國際經驗。美、英、德、日等發達國家及韓國、我國臺灣等地區在振興工業設計時期，政府都設立了專門的管理部門，其主要職能是制定國家工業設計發展規劃，實施行業管理和指導等。為此，建議設立“國家設計委員會”，由發改委牽頭協調組織有關部委共同參加，主要職能是制定中長期國家工業設計發展規劃并指導實施，制定工業設計產業發展促進政策，實施行業宏觀調控等。2、加強產業政策支持，為工業設計發展提供政策和制度保障

第一，提供稅收優惠政策支持。設計企業稅收可視同高新技術企業對待，享受其優惠政策；鑒于我國工業設計處于起步階段，政府可延長減免稅期限。

第二，設立政府工業設計發展專項基金。主要用于補貼、資助設計公司承接國內重大設計項目、承接國際設計外包項目；用于支持設計公司參加國內重大展覽、國際展覽、開展國際商務談判、開拓國際業務渠道等活動，尤其要支持承接重大的國際設計項目招投標活動，提高我國設計公司的國際影響；用于鼓勵設計公司為國內中小制造商從事專業化服務；用于鼓勵設計師培訓、與國外設計機構互派交流，以及邀請國際設計大師到國內學術交流、舉辦國際論壇等提高設計人才素質的活動；用于獎勵重大的設計創新項目以及獲得國內外大獎的設計作品和設計師團隊等等。

第三，融資與信貸支持。政府應提供必要的信貸和擔保支持，為設計公司迅速擴張和規模化發展創造條件。可根據承接外包的重大項目和創新程度提供低息或無息貸款；鼓勵一些主營中小企業業務的商業股份制銀行為設計公司提供融資便利，政府應為設計公司融資提供擔保創造條件；積極支持條件成熟的設計公司上市融資。此外，要鼓勵社會資本進入設計服務業，加速擴大產業規模。

第四，建立工業設計市場準入制度。國家有關部門會同行業協會制定工業設計市場準入標準，可參照發達國家相關辦法和條例，對于設計公司資質、設計師從業資格進行相應的規定，使工業設計市場運行有章可循。對于一些資質差、質量低、缺乏行業道德，在業內造成不良影響的設計公司要予清理。

3、加快培養適應市場需求的設計專業人才

第一，積極探索與市場需求相適應的教育模式。要使中國設計教育與社會需要同步，與國際設計服務業發展趨勢接軌。一、推動教育部門在工業設計專業規定課程的設置中，進一步普及創新理念和開展創新意識教育，樹立“原創光榮、尊重他人成果”的理念。二、根據國內外市場需要動態調整課程設置。針對市場發展引入、增加設置相應的課程，如軟件、法律、知識產權、國際商務談判等。三、根據區域產業發展的主要特點設置專業。四、改進傳統的教學方式和學生考核方式，在培養學生的創新創意能力上下功夫，應注重加強學生在校期間的社會實踐活動，與設計公司聯合建立實習基地，使他們有機會接觸到企業的具體設計活動。

第二，加強職工在崗培訓。一、聘請國外設計師參與設計項目，帶動本公司設計師的成長，這種做法香港、臺灣、日本都采用過，實踐證明是有效的。其次，利用國際交流機會，組織設計師出國培訓，迅速掌握國際設計的新趨勢、新進展，掌握新的行業國際規范、國際標準、商務談判知識等。此外，設計公司還可與高校聯手進行職工基本技能的培訓。

第三，建立社會培訓體系。應由行業協會承擔，可動員民間設計教育機構、咨詢機構廣泛參與，建立起社會培訓網絡。

第四，建立人才激勵機制。一是建立設計師職稱資格評定體系，以鼓勵設計專業人才愛崗敬業，不斷穩定、擴大設計專業人才隊伍。二是政府設立人才獎勵基金，用于獎勵具有較大國際影響，為我國設計發展做出突出貢獻的設計師和設計管理人才。三是不斷提升設計師的品牌價值。企業可根據產品的銷售量給予設計師獎勵、銷售提成。可參照國際做法，一些優秀設計作品可在產品上標注設計師姓名，以不斷激勵設計師的創新意識和社會影響力。

4、建立知識產權保護的有效機制，完善規范設計服務市場

知識產權保護的有效程度直接影響到設計創新的積極性。發達國家之所以不斷出現“好的產品設計”，重要的經驗是注重知識產權保護，使生產企業不得不對設計進行投資，由此激發了設計師的創作熱情，提高了設計公司經濟效益。為此，應著力做到以下幾點。

第一，適當調整外觀設計專利侵權判定標準。現行法律存在外觀設計專利侵權判定標準過高、標準模糊等問題，利于模仿行為存在。因此，建議將目前側重于保護國內設計能力不強的中小企業利益的侵權判定標準進行適當調整，力爭保護設計者的每一分勞動創造。第二，綜合運用專利、版權、著作權等各種保護手段，更有效地保護設計創新成果。第三，改變目前專利申請周期長、手續復雜、效率低等狀況，簡化申請手續，縮短申請周期，切實提高專利審查效率，延長專利保護時間。第四，降低維權成本，提高侵權代價，有效遏止侵權行為。要加大對設計侵權行為的處罰力度，要打破地方保護、行業保護等傾向，增強執法的公平正義。要建立商業道德的有關法律，規范設計專業人員行為，對于人員流動中違約，出賣、盜用原企業設計創新成果等侵權行為要予以追究。第五，加強知識產權保護教育，提高企業、社會知識產權保護意識。要鼓勵有條件的企業、設計公司設立知識產權機構，提高自我保護的意識和能力。引導企業、設計機構依法建立商業秘密管理制度。第六，規范設計服務市場。可由協會制定行業指導價格進行引導和規范，運用行業自律規制，對相互壓價，擾亂市場的行為予以行業內曝光，此外，發揮企業設計聯盟等自發組織作用，聯盟成員統一價格，聯合抵制價格競爭。

5、加強公共服務平臺建設

政府有關部門應投資建設各種信息服務、技術服務的工業設計公共服務平臺，各地工業設計創意產業園區應加強網站建設、數據庫建設，購置快速成型、計算機、軟件、測試等專用設備。公共服務平臺應在政府主導下，鼓勵國有企業、民營企業、外資等各類資本進入，鼓勵集群龍頭企業、高校科研機構、行業協會等相關機構參與投資運營。對于民營資本建立的各種公共服務平臺，政府尤其要給予資金補貼、稅收政策優惠等方面的支持。要充分發揮網站等信息化服務優勢，解決設計公司所需的各種國內外業務信息；有針對性地搜集主要國家的文化、法律、行業規范等信息，為設計公司承接國際業務提供便利；加快對國外技術規范的引進和翻譯工作，盡快使國內規范與國際接軌；加強工業設計研究工作，為設計公司提供可靠的判斷依據；尤其要加強行業基礎性條件平臺建設。

6、加強園區建設，提高設計產業聚集程度

發揮設計園區的聚集作用，對于促進工業設計發展，輻射帶動周邊地區具有重要作用。為此，要加強園區基礎設施建設，完善配套設施，提高信息化服務質量，為入園企業登記注冊、生活環境，以及舉辦展覽、開展業務交流等提供便利，不斷吸引設計公司安家落戶；不斷完善政府服務職能，提高服務效率，降低入園企業的服務成本；嚴格設計企業入園標準，提高入園企業設計專業化程度，使園區真正成為設計服務企業聚集度高、質量好，產業帶動能力強的產業示范區。目前，一些城市正在采取不同的優惠政策支持園區發展。超級秘書網

7、積極承接國際設計外包，培育設計公司的國際競爭力

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2、既派又配現象普遍。“風險與收益對等”，因此，作為公司風險的最大承擔者——股東理應獲得較高的投資回報、有權利要求公司在有盈利的前提下分配利潤。然而，從1995年到1999年，不分配利潤的上市公司數在逐年上升，究其原因，一是由于我國上市公司中相當一部分僅僅只是微利，而同時現金流動性較差，如要派現，將嚴重影響其正常的生產經營；二是有些上市公司雖業績尚可，但總股本和流通股規模已相當大，使得這些公司的股本擴張能力減弱，送股也不可能。但自2000年以來，派現送股的上市公司數卻有所上升，出現這種現象的原因并不是大部分上市公司已扭虧為盈或者是公司已開始為廣大中小股東的利益考慮，而是上市公司通過派現可以達到配股融資的目的，因為證監會就公司配股資格有如下規定：公司凈資產收益率必須連續三年超過10%，一些公司就采取了發放現金股利以降低凈資產額、提高凈資產收益率的作法。

3、股利分配行為極不規范。這主要表現在兩個方面，一是有些公司的董事會經常修改股利分配方案，使得股利政策缺乏連續性、嚴肅性和權威性，也造成了股票二級市場的異常波動；二是一家上市公司卻多種分配方案并存，這是因為我國上市公司往往同時擁有國家股、法人股和社會公眾股等多種股票，為滿足這些不同投資主體對股利分配不同的喜好，不少公司就會同時制定多個分配方案，盡管這些方案可能會使不同投資主體的利益相互損害。

二、完善我國上市公司股利政策的措施

1、從國家方面來看，主要應作好兩個方面的工作。

一是加快國有股減持、法人股流通的步伐以進一步優化上市公司的股權結構。我國股票市場規模在不斷擴大、居民儲蓄存款也在逐年增加，資本市場已有能力消化法人股，因此，證券監管部門應積極探索和研究促進法人股流通的切實可行的方案。

二是進一步完善有關上市公司股利分配方面的法律法規，具體講，可增加對上市公司派發現金股利的限制和不分配股利的限制。對上市公司派發現金股利的限制可通過制定一個下限和一個上限來實現：對分配股利的上市公司規定一個最低限，而對那些抱有配股融資目的公司應規定一個最高限。制定下限是因為上市公司發放現金股利有利于投資者對股票市場持有正確的心態、改變我國股票市場過度投機的現狀、進而促進證券市場的健康發展；制定上限是為了限制有些公司為獲得配股資格而大發股利。

對上市公司不分配股利的限制是指證券監管部門可借鑒西方國家這方面的作法，明確規定上市公司的分紅時間、規定公司保留盈余達到一定水平時必須分派現金股利，否則，公司將被加增額外稅款甚至終止上市資格，以限制公司超額累積利潤；另外，在審查上市公司配股資格時，除考核公司的財務狀況和經營情況外，還應把公司近幾年的分紅情況考慮進去，這樣既能促使上市公司盡可能利用好募股資金、提高股利分配意識，又能保障廣大投資者合理的投資回報。

2、從上市公司方面來看，也應著重作好三個方面的工作。

篇7

在我國，很少有學者或官方文件使用“教育福利政策”概念，與此相近的概念主要有教育資助政策、教育救助政策，等等。筆者以為，采用資助或救助的概念表述，強調的往往是經濟援助或某一方面的扶持措施，其背后邏輯更多體現為一種救濟施舍而非公共教育服務的責任擔當，這遠遠不足以涵蓋教育福利的核心要義。

福利經濟學派的開創者英國經濟學家庇古認為，福利由效用構成，效用就是滿足，人性的本質就是追求最大的滿足即最大的效用，也可以說是追求最大的福利。從經濟學視角看，教育本身具備正外部性效用的典型特征，因而與福利密切相關。所謂教育福利，是指以促進和保障教育權利公平為目標，通過各種途徑為扶持和發展教育事業所做出的努力，從而達到提高國民素質、推動個人和社會全面發展的整體效用。

從功能主義觀點出發，有學者將社會福利分為“補救型”的社會福利和“制度型”的社會福利兩種類型[①]，前者的服務目標主要是針對“弱者”，后者則強調為全體社會成員服務。據此，作為社會福利重要組成的教育福利亦可分為兩種類型：一是“普惠型”教育福利，強調所有社會成員都有權享有一定年限或某種類型的教育，并通過一定的制度設計維護其受教育權利或機會，如向適齡兒童提供“免費義務教育”；二是“選擇型”教育福利，基于事實上的教育不公平狀態和促進教育的整體效用考慮，傾斜性地為弱勢群體提供福利服務，保障其受教育權利落到實處。社會學理論一般認為，所謂弱勢群體是由于某些自身障礙或缺乏經濟、政治、社會機會而在社會上處于不利地位的人群，多指社會中需要給予特殊關愛和照顧的人群共同體[②]。

與社會政策旨在“解決社會問題以實現公正、福利等特定的社會目標”[③]的根本觀點相契合，所謂教育福利政策是指國家和社會針對具有普遍意義的教育公平問題，為調節和滿足社會或特定群體的教育需求，提升其教育福祉，通過一定的決策程序，制定并頒布實施的系列法律、條例、措施和辦法的總稱。從動態分析，教育福利政策涵蓋政策決策、執行、監督和評價的全部過程；從靜態分析，教育福利政策特指相關法律、條例和措施等具體表現形式。如前所述，基于政策指向的目標社會群體，教育福利政策可以分為“普惠型”教育福利政策和“選擇型”教育福利政策。采用何種教育福利政策，往往與一定的國家政治體制、經濟發展水平、社會特定結構以及社會文化背景等因素密切相關。

一、教育福利政策的功能

教育福利政策的宗旨在于維護和保障公民的受教育權利，促進教育公平進而深刻影響社會生活的其他領域，推動社會協調全面發展。總理在2007年《政府工作報告》中曾強調指出：“教育是國家發展的基石，教育公平是重要的社會公平。”

（一）政治功能：保障受教育權利，促進教育公平

教育公平是教育福利政策的合法性基礎，教育福利政策是促進教育公平的重要手段。教育公平包括入學機會公平、受教育過程公平和教育結果公平三個層面。與此相呼應需確立三項基本原則：機會均等原則，即不論種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其它觀點、民族或社會出身、經濟條件或家庭背景，所有人均有相同的機會升入教育系統某個特定學習階段；過程公正原則，即學習者在大致相當的環境和條件下接受教育，并且基于公正的規則要求開展競爭；結果補償原則，即對處于相對弱勢的受教育群體予以必要支持，保障其平等參與學習和競爭，共享教育發展成果。誠如羅爾斯主張：“為了平等對待所有人，提供真正同等機會，社會必須更多注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們”[④]。

“在現代社會，受教育已經是一個人生存、發展的必要條件。沒有受過教育的公民難以融入現代社會，其個性、尊嚴和基本需求也得不到充分的發展和實現”。[⑤]通過制定和落實教育福利政策，尤其是借助各種途徑對教育資源進行調節和再分配，為貧困學生、殘疾學生、流動人口、女性群體等常常處于教育困境的人們提供必要補償，可以有效地維系和保障公民的受教育權利。在市場經濟條件下，教育公平問題變得更加復雜，比如隨著教育主體多元化，公立、私立學校以及不同等級學校之間在法律地位上存在微妙差異，在不同教育機構接受教育，往往會導致教育福利的待遇迥然，民辦學校學生助學貸款難即是一例。從更深層次分析，社會資本進入教育領域后，如何均衡資本逐利本性與教育公益屬性二者之間的摩擦和沖突，需要不斷完善教育福利政策來加以和統籌發展。

（二）經濟功能：提高個人收入水平，促進國民經濟增長

現代人力資本理論認為，推動經濟長期增長最主要的動力來自知識（人力資本），這些知識一方面可以轉化為新技術和新產品，直接推動經濟增長；一方面會通過溢出效應增加社會的知識總量，長期推動經濟增長。隨著我國勞動力市場化程度的提高，教育與人們的收入水平、生活水平之間的共變關系越來越密切。個人的受教育程度，將直接決定其工作機會的選擇和工作報酬的水平。

明瑟收益率是衡量教育與經濟收入相關度的重要指標，表示社會成員每多接受一年教育，在經濟收入上提高的百分比。北京大學岳昌軍教授基于國家統計局的相關數據研究表明：簡單明瑟教育收益率從1991年的2.76%上升至2000年的8.21%。而且，隨著受教育程度的提高，年均教育收益率呈現出明顯的遞進規律。相對接受小學教育者而言，初中、高中、中專、大學專科、大學本科的年均教育收益率依次為3.74%、5.24%、5.40%、6.24%和8.84%[⑥]。通過完善和落實教育福利政策，為人們更多更好的受教育機會，有助于縮小社會教育差別，進而彌合日益拉大的社會收入差距。事實上，也惟有均衡發展教育，才能將我國龐大的人口資源轉換為人力資源，從而為國民經濟的永續發展注入不竭動力。“作為一種特殊的公共支出，教育投入對經濟增長的貢獻將大大高于諸如資本品的其他要素投入對經濟增長的貢獻，尤其是在知識經濟的形態下，這種趨勢更加明顯。”[⑦]

（三）社會功能：促進社會流動，建設和諧社會

社會階層結構是社會結構體系的核心內容。我國社會階層結構呈現出典型的“金字塔”特征：極少數位于塔尖的群體享有很高的社會地位，并占據大部分社會資源；大部分群體居于塔基，他們缺乏必要的社會話語權，生活狀況常常處于貧困線和溫飽水平之間；介于二者之間的中間階層群體只占社會的少數。有研究表明，受教育水平與職業選擇高度相關。從事較高層次職業的人，往往具有較高的受教育水平；從事較低層次職業的人，往往受教育水平也較低；不同的職業選擇本身往往意味著不同的社會聲譽、社會地位和資源擁有程度。

社會流動是社會充滿生機和活力的源泉，也是構建和諧社會的內在要求。社會分層理論認為，形成合理的社會階層結構的前提是有開放的社會空間、合理的社會流動，尤其底層成員能夠有機會向上層流動。結構功能主義理論認為，學校教育的社會功能有二:一是社會化，二是社會選拔。柯林斯曾尖銳地指出：教育是限制經濟領域中具有優厚報酬職位的競爭者數量的篩選工具，幫助那些接受過較高層次教育的人占據這些職位。[⑧]在現代社會，教育對于社會分層的影響更加深遠和廣泛。在社會差別不可避免的前提下，如果能賦予處于社會底層而往往成為弱勢群體的人們以更多的教育機會和必要的救濟支持，他們就有可能通過自身的努力和奮斗，順利流動到經濟、政治、社會地位更高的階層，從而改善不合理的社會結構現狀。反之，若缺乏必要的教育福利，貧困家庭“缺乏知識和技能”的素質缺陷就會如同疾病基因一樣代際相傳，世代沉淪于社會的底層。（四）文化功能：消除“貧困文化”，促進社會融合

美國社會學家與人類學家奧斯卡·劉易斯提出的“貧困文化”觀念認為，長期生活于貧困之中的窮人，會逐漸脫離社會主流文化、不受主流文化的影響而形成一種自我保護機制，即特定的生活方式、行為規范、價值觀念等。這一“貧困文化”的形成和存續，會對周圍的人，特別是窮人的后代產生深遠影響并且代際相傳。處于“貧困文化”體系保護下的窮人群體，彼此之間維系著簡單的人際關系，以血緣、親緣、地緣為半徑而建立的社會關系網絡規模小，社會資本質量低。而且，由于“貧困文化”的阻隔，窮人與主流社會的接觸機會很少，無法通過社會關系網絡獲取更多的稀缺資源。“貧困文化”現象割裂了社會群體之間的融合，并極有可能造成彼此間的對立和沖突，與建設和諧文化的努力方向背道而馳。

哈夫曼和沃爾夫認為，教育具有積極的外溢作用[⑨]：教育可以改善窮人的知識貧困狀態，改變觀念、行為、意識與精神面貌，增加與主流文化接觸的意愿和機會，增強社會參與能力，擴大其人際交往的范圍，從而提高窮人的社會資本存量，切斷貧困代際傳遞的紐帶；教育可以增加醫療衛生知識，改善配偶和家庭成員的健康狀況，降低因病致貧的風險；教育可以降低生育率，減輕家庭撫養子女的負擔，等等。誠如鄭杭生教授所主張：“要消滅貧困，首先必須改造貧困文化……而要擺脫貧困文化的束縛，就應當增加他們及其后代與主流文化接觸的機會及其被主流文化接納的技能。而要做到這一點，關鍵在于教育，即促進教育機會的均等”。[⑩]

二、教育

福利政策的價值取向

任何時期的教育福利政策都具有一定的價值取向。上世紀70年代，西方許多國家經濟發展下滑，一些所謂的“福利國家”開始更弦易轍，大力削減包括教育在內的龐大公共開支，一些學者也開始鼓吹“高福利的負面效應”和“市場機制的高效率”。美國經濟學家弗里德曼在《政府在教育中的作用》一文中提出，公共教育制度是一種政府的壟斷，缺乏必要的市場競爭將導致效率低下、資源浪費，無論從經濟從社會還是從教育上看都是失敗的，唯一的出路是走市場化的條件。哈耶克則認為片面強調社會正義會促使人們對市場秩序產生各種不切實際的期望，市場和競爭原則才是教育活動的基礎和依據，并主張國家對教育的投資規模完全應由教育投資的回報率來決定，而一個社會如果要從有限的教育投資中得到最大限度的回報，就應該將投資集中于少數尖子的高等教育。

改革開放之前，我國實行“免費加助學金”的福利教育模式，與西方許多所謂“福利國家”在表面上具有某些共同性，由此在理論界和政策制定者當中產生深刻影響，我國的社會保障制度要避免福利化的觀點成為共識。基于這一邏輯假設，在建立和發展社會主義市場經濟過程中，我國政府一方面片面追求經濟增長速度，另一方面則在包括教育福利在內的社會福利領域逐步退隱。“教育不是免費午餐”成為改革時代的流行語。直至上世紀末期，隨著社會公平引發的社會矛盾日益暴露，政府漸次認識到公共服務對于社會良性發展的重大意義，“責任政府”、“服務型政府”、“關注民生”等概念為越來越多的人們所認同，并引領政府職能轉變的努力方向。隨著政府角色轉型趨勢的日益顯著、迅捷，教育福利政策堅持公平正義的價值取向和演變趨勢更加清晰。

（一）從消極走向積極

傳統社會福利是以公民的各種權利為理論基礎，如社會權或公民權等，福利政策常常被看作是消極的再分配功能，是障礙經濟發展效率的因素。近年來，各國政府和社會政策研究者開始重新檢視社會福利和社會政策的作用。新福利主義理論認為，經濟全球化、勞動力的流動性、家庭生活的復雜化以及社會結構的變化迫切要求改變舊有的社會福利制度，增加教育福利的支出，因為只有用于人力資本的投資，才能增加個人參與經濟機會的可行性。

教育福利具有人力資本投資功能，通過提高受教育者的知識和技能，增強其社會生存和發展能力，從而減弱對一般性社會福利的依賴。教育福利政策不是簡單的社會再分配方案，而是變被動恩惠式福利為主動進取式福利，變事后補償利為事前預防利，是“授人以漁”而非“授人以魚”，這也有助于增強整體社會福利政策的可持續性，并推動教育福利政策的關注重點從扶助弱勢群體的“選擇型”福利逐步拓展到提供公共教育服務的“普惠型”福利。我國實施免費義務教育政策的漸進路程很好地闡釋了這一趨勢：由少數貧困地區到中西部農村地區，再到全國農村地區，直至2008年秋季在城市全面鋪開，最終實現全國義務教育階段學生“同在一片藍天下”。

（二）從濟貧走向發展

傳統的教育福利政策，關注的往往只是少數貧困特殊群體，以致人們似乎形成這樣一種思維定勢：教育福利是社會的善義之舉，僅與救濟經濟貧困學生相關。隨著工業化、城市化和全球化進程的加快，人們逐步認識到貧困不只是物質和經濟的匱乏，更是一種“能力的剝奪”，“社會排斥”的概念由此開始納入對貧困的闡釋當中，教育福利政策更多地關注通過教育路徑促進社會的整合與可持續發展。教育福利的供給對象開始逐漸覆蓋貧困群體之外的其他社會群體，如女性群體、有殘障者、流動人口及其子女、少數民族群體，以及其他在接受教育方面處于劣勢的群體。就此而言，教育服務的性質已經具備更多的公共特征，即從基于救濟的目標向發展的目標逐步延伸。

教育福利本身即是社會公益事業的重要組成部分，促進教育公平進而推動社會公平的實現是教育福利政策的題中應有之義。不論其身份、地位、家庭出身、財產背景如何，盡量滿足所有社會成員在接受教育方面的現實要求，是建設和諧社會的內在要求。為此，一方面要營造積極的公平教育環境，實現教育權利面前人人平等；同時要采取必要的優惠政策和特別保護措施，以彌合現實中存在不同群體間的教育不平等鴻溝。事實上，通過必要的幫扶措施，幫助教育弱勢群體及個人走出困境，并使其有效地參與社會公共生活，共享社會經濟文化發展成果，正是暗合了“社會利益最大化”的全面發展的價值選擇。

（三）從單一走向多元

早期的西方國家，教育福利政策的決策主體和行為主體都是政府，尤其在“福利國家”流行時期，政府的角色得到空前強化。國家高度介入教育福利領域，以公共權力干預市場分配不公，使社會成員特別是弱勢群體成員的受教育權利得到充分保障。與此同時，教育服務質量欠佳、效率低下、嚴重、政府負擔過重等問題也沉疴日深，“教育市場化”呼聲鵲起，且愈演愈烈，“福利多元主義”日漸占據主流觀點：強調教育福利服務可由公共部門、營利組織、非營利組織、家庭與社區共同來負擔，政府角色逐漸轉變為福利服務的規范者、福利服務的購買者、物品管理與仲裁者，以及促使其他部門從事服務供給的角色。

我國在計劃經濟時期，采用“國家─單位制”的模式，基本由政府包攬了所有的教育福利內容。伴隨經濟體制改革的步伐，“國退民進”的角色變遷過程在教育福利領域同步上演。與西方國家不同的是，我國政府在教育福利多元化的過程中存在嚴重的角色缺位，一是忽視了政府的主導作用，“一退了之”；二是忽視了對教育福利的社會組織體系的培育；三是教育收費制度和準入制度政出多門，缺乏科學統一的規范；四是個人及其家庭負擔教育成本比例普遍超出其承受能力范圍。但無論如何，我國政府推進教育福利多元化的大方向是清晰的，由“福利國家”逐步演變成“福利社會”是促進教育福利事業發展的有效路徑。在新的制度框架下，政府的教育福利角色從過去的直接提供者變成主導者，但政府依然是教育福利政策中最重要的角色，包括政策的主導決策者、教育福利資金的提供者、教育服務質量的監控和評估者、教育福利社會組織的扶持者，等等。

參考文獻：

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[①]陸士楨，常晶晶．簡論兒童福利和兒童福利政策［J］．中國青年政治學院學報，2003年（1）：1－2．

[②]李永生，高洪源．美國解決弱勢群體教育問題的政策與實踐［J］．基礎教育參考，2007年（3）：43．

[③]鄭杭生，李迎生．社會分化、弱勢群體與政策選擇［M］//鄭杭生．中國人民大學中國社會發展研究報告（2002）——走向更加公正的社會．北京：中國人民大學出版社，2003：15．

[④]羅爾斯．正義論［M］．北京：中國社會科學出版社，1988：96．

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股利分配政策實質上是一個向股東返還現金的方法選擇問題。一般處于發展階段，需要大量資金投入的公司傾向于采用送股的方式，而當公司及其所在行業進入成熟期，投資機會減少，增長速度放慢，現金充裕時則傾向于采取派現的方式。因此，隨公司發展速度的不同，現金股利發放比例可以或高或低，但是證券市場的不斷發展，其所占比重應該逐步上升。例如在美國，股利大約占稅后利潤的50%，相當于公司現金流量（稅后利潤加上折舊）的20%左右。然而，在我國股票市場上股息支付率長期低于銀行利率，股息率收益率的極度低下使投資者只注重股票的資本利得，希望通過二級市場的低買高賣獲取投資收益，而真正出于投資分紅目的的投資者很少，從而極大地刺激了市場上的投機行為。

同時存在的另外一種現象是上市公司對配股融資有著強烈的偏好，而且常常將配股與分配方案一同公布，由于配股價一般低于市價，容易造成配股也是分紅的假象。事實上，配股是公司向老股東按照其所持股票的比例發行新股，是公司的一種權益性籌資行為，它與公司首次發行股票和增發新股的區別在于發行的對象不同，前者面向老股東，而后者面向所有投資者。上市公司的配股資格是一種權利，上市公司達到配股資格的公司也利用關聯交易包裝利潤，極力創造條件進行配股。很多公司在配股時根本不考慮公司的長遠發展，而是把配股當作一種“圈錢”運動。

要促使我國的證券市場健康發展，就必須及時糾正這種不正常的現象。中國證監會考慮將把現金紅利分配作為配股的必要條件，正是希望使現金紅利在分配方式中的比重逐步加大，吸引長期投資者進入股票市場，形成以長期投資者為主體的投資者結構，控制過度投機，增強中國股票市場的投資性。

現金紅利與信號揭示

MM理論認為在理想市場的條件下，公司的股利政策與企業市場價值無關，也就是說企業的股利政策無關緊要。但理想市場在現實中并不存在，在信息不對稱的情況下，股利政策有信號揭示的作用。企業可以通過公告向投資者傳遞公司的信息，而現金紅利比語言更有說服力，可以傳遞公告所未能提供的信息。所以，現金紅利在某種程度上可以看作企業未來經營狀況的指示器。

我國股票市場上信息不對稱的現象比較嚴重。我國股權融資成本較低，在上市公司普遍盈利不佳、留存利潤較少的情況下，企業競相爭取配股資格。由于會計制度本身的缺陷，使得上市公司有可能為了獲得配股資格而粉飾利潤。更有甚者，一些上市公司通過編造虛假財務指標、作假賬、編制假報表來蒙騙股東和監管機構。目前我國證券市場信息披露制度還不完善，廣大中小股東無法了解公司經營的真實狀況，也就不可能對配股資金的使用效率做出合理的判斷，這就造成一些上市公司濫用配股資金的惡果，導致資源配置的低效率。

現金紅利是真正的現金流出，沒有一定盈利能力和足夠現金的公司是不可能發放的。其他的分紅方式不需要企業資金的流出，上市公司可以通過更改會計政策等手段，在公司實際經營情況沒有改變的情況下虛增企業利潤，然后通過賬面上的處理，向股東“分紅”，所以其他分紅方式所能反映的信息不如現金紅利的可靠。通過現金股利可以較為真實地向市場傳遞公司經營狀況和發展前景的信息，也可以保證配股資金的有效利用。下面通過實證分析，進一步驗證現金紅利作為公司經營能力和配股資金使用效率的信號。

實證分析與結果

我們對滬市上市公司1998、1999年度以及2000年度中期的分配政策與公司經營業績之間的關系進行了分析，考察現金紅利是否能作為公司經營好壞的信號。為了方便比較，我們選取的是1998至2000年一直在滬市掛牌交易的上市公司，共計417家。

1、全部公司

首先，根據這些公司在1998年年報中公布的分配政策，將它們分為派現公司（105家）和不派現公司（312家）兩大類（某些公司可能同時采用兩種或多種分配方式），分別考察這些公司在1998、1999和2000年中期的凈資產收益率、兩年相比的凈利潤增長率。

可以明顯地發現，1998年采取派現分配政策的公司在當年以及后面幾年的凈資產收益率和凈利潤增長率都要顯著高于不派現的公司。從中我們至少可以得到以下結論：第一，派現公司當期的盈利能力優于不派現公司，這是顯然的，因為只有那些經營業績好的公司才會有充足的盈利和現金，向股東支付現金紅利；而那些業績滑坡，盈利越來越少甚至虧損的公司自然無力派現；第二，派現公司未來的盈利能力比不派現公司強，而且這種差距越來越大。1998年兩類公司凈資產收益率的差距只有4.036%，而1999年、2000年中期分別上升到5.180%、6.229%，第三，派現公司盈利增長能力高于不派現公司，這可以從兩類公司凈利潤的增長情況中看出。所以，我們有理由相信派現公司的盈利能力和增長潛力都要優于不派現公司。

我們進一步將公司分為1998和1999兩年連續派現（56家）和連續不派現（244家）兩類，考察的指標與前面相同。

通過比較，可以發現兩極分化的現象更加明顯，即派現傾向越高的公司，其經營業績越好，而越不傾向于派現的公司，其經營業績越差。這說明現金紅利派發與否確實可以作為考察公司素質的一個指標。

2、配股公司

為了進一步驗證現金紅利與公司配股行為的關系，我們對1998年下半年和1999年上半年滬市發生配股行為的公司進行了實證檢驗。考慮到配股資金產生效益需要一定的時間，我們將時間分為兩段，并用隨后一年內公司經營狀況的變化來近似衡量公司配股資金的使用效率。具體分段情況如下：

以除權日為基準，98年下半年滬市配股的公司共有49家，由于鄭百文無99年的數據，所以可用樣本數48個，99年上半年配股公司共有13家，這樣總計樣本數為61個。我們將上述61家公司按照其近兩年派現情況分為兩類：派現公司（29家）與不派現公司（32家），近兩年是指配股發生前的兩年內，分別考察凈資產收益率的變動率、凈利潤增長率和主營業務利潤增長率。

無論是從凈資產收益率變動率還是從凈利潤增長率和主營業務利潤增長率

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《中華人民共和國保險法》第一次修訂中對第92條“保險公司的業務范圍”作了調整，隨著中間業務領域短期健康保險業務和意外傷害保險業務產壽險公司均可經營的實施，短期險業務作為當年可以產生損益的保險產品，更是各家壽險公司業務競爭的重點。為應對日趨激烈的同業競爭以及產險公司介入該領域后對業務發展所帶來的沖擊，部分壽險公司針對人身短期險業務出臺了綜合成本包干(捆綁)的費用政策，以期推動自身的短期險業務發展。對此，業內人士眾說紛紜，有褒有貶，值得研究探討。

一、綜合成本包干制的基本情況

目前，壽險公司經營短期險業務的費用政策主要有兩種，即全額預算制和綜合成本包干制。前者由總公司按統一的會計模式編制費用預算，年度預算一經審定下發，其執行與考核需嚴格按規定運作，并強調預算與會計核算在科目和信息以及預算時間進度的一致性。全額預算制有利于公司事前對業務收支情況有一個充分、全面的了解，進而對公司的資源進行有效的配置，但其滯后性也在一定程度上制約了公司業務的及時開展。而綜合成本包干制又稱捆綁制，即對短期險業務的綜合賠付率和費用率實行捆綁考核，而不再單純地考核利潤指標。目前，在湖南轄區內采取綜合成本包干制的分公司有太平洋人壽、新華人壽、中國人壽、合眾人壽等5家，占湖南壽險分公司總數的42%。

在實際操作中，綜合成本包干制先是由總公司根據不同的險種設定不同的捆綁率，對各級經營機構的可用費用進行逐月考核，如果綜合賠付率大于捆綁率，說明該業務虧損，則從其它險種的財務可用費用中扣除。如太平洋人壽總公司對湖南分公司短期意外險(含一年期和極短期)的捆綁率為80%，個人短期健康險捆綁率為84%，團體短期健康險捆綁率為91%。各省級分公司在總公司下達的固定短期險費用比例的基礎上，把費用再分解為預定賠付率、間接管理費用、直接銷售費用三部分，并根據當地市場賠付率水平、主體經營狀況及業務需要確定比例。其中預定賠付率用于短期險業務實際賠付的預留額度；間接管理費用用于保證經營主體的經營管理的費用需要；直接銷售費用用于業務的市場拓展，主要包括調劑基金、手續費和業務員提獎等。一般而言，在執行費用包干政策過程中，總公司都會出臺一系列相關的預算費用管理制度，如按要求提取充足的責任準備金，準確計算短期險的綜合賠付率，并按權責發生制的核算原則準確預提各項當期應承擔而未支付的費用等。

從了解的情況看，已實行綜合成本包干制的公司，如太平洋人壽從2003年開始，新華人壽從2005年開始就一直實行這一政策(見表1、表2)。太平洋人壽基本處于盈利狀態，新華人壽2005年由于保險標的發生兩起大事故，因而出現虧損。但不論經營是盈是虧，目前都沒有改為全額預算的想法，只是逐步完善，使之更符合市場實際，符合基層經營實際。而一些原來沒采用綜合成本包干制的公司，由于受到壽險同業和產險公司的雙重競爭壓力，有的也開始嘗試這一費用政策，如中國人壽和嘉禾人壽等，可見這一制度有一定的積極意義和生命力。

二、綜合成本包干制的積極作用

(一)效益觀有所增強

從業務管理的角度看，綜合成本包干制無形中讓保險從業人員的頭腦中繃緊了“效益弦”，對遏制不良業務，保證公司永續穩健經營，提高公司服務品牌與綜合競爭力有一定的促進作用。通過賠付率和費用率捆綁考核，保險公司只有審慎核保，對風險進行正確的評估并對每一險種進行合理定價，才能降低賠付率并增加可用費用額度，同時改變了以往給每一個險種一定的費用所導致業務人員以及經營者只片面追求保費規模而不關心費率風險的現象。不論是盈是虧，最后都要自己兜底，也就是說盈利歸本單位和從業人員享有，虧損也要本單位和從業人員從其它費用渠道去填平。如太平洋人壽湖南分公司2006年短期意外險可用費用為3397.45萬元，個體健康險的可用費用為532.59萬元，而團體健康險的可用費用為-71.45萬元，也就是說團體健康險業務不僅沒有掙錢，而且需要從其他險種可用費用中貼費用。這樣，經營單位和業務員在以后承保團體健康險時，就不得不考慮可用費用這一問題，要么不做，要么提高承保條件或加強理賠管理(見表3)。

(二)違規行為有所減少

對短期險業務實行綜合成本包干制，在某些程度上可以減少“坐支坐扣保險費”、“編造虛假賠款”等套取費用的違規經營行為，從2006年現場檢查的情況看，學平險、建工險等短期險業務領域違規問題主要有坐支保費、虛假發票套取現金，賬外支付單位和個人高額手續費，以及向具有行政權利和職務便利的單位或個人支付回扣等，這些違規形式在實行綜合成本包干制的公司中相對較少發現，而在沒有實行包干制的公司中上述違規行為則較為突出，尤其是坐支保費和虛假發票套取現金現象比較普遍。究其原因是綜合成本包干后，無論是違規或變相違規，支付多少都是自己的包干費用，無須多此一舉。但沒有實行綜合成本包干制的公司就不同，一方面要應付非理性競爭，另一方面又不能突破年度費用預算，有的公司為搶奪業務，只好鋌而走險。

(三)風險意識有所提升

如前所述，采用綜合成本包干制的費用政策，對于風險較高的業務，經營管理者會主動考慮展業成本，并根據賠付情況適時調整險種結構或承保條件。各級保險經營主體必然加強本機構的預算費用管理，確保各項費用支出的合理性及總費用支出不超過費用率控制標準，以實現年底收支平衡。例如新華人壽湘潭中心支公司于2005年8月25日，承保了文花枝(全國勞動模范)等26人次出省的旅游意外險，8月28日下午，該團所乘座的大巴因超速與一貨車相撞，當場導致6人死亡(其中兩人為當地導游，未投保)，22人不同程度受傷。事故發生后，新華人壽保險公司共賠付68.8萬元，遠遠超出此單40%的賠付率考核指標(總費用是80%包干)。因殘疾鑒定需要6個月后進行，此事故中的另外20多萬元放在2006年進行賠付，使2005年旅游意外險的賠付率在預定的40%賠付率范圍之內，實現了當年收支平衡，但事故誘發的結果是2006年該單位不得不對所承保的同類業務進行重新核保，調整承保條件，以控制賠付率指標。

三、綜合成本包干制的弊端

(一)背離了保險費率厘定的精算原理

眾所周知，凡商品皆有價值，保險作為一種特殊的保障性商品，其價值的貨幣表現是保險費，也就是保險產品的市場價格。根據大數法則及收支相抵原則，保險費由純保費與附加保費兩部分構成，其中純保費主要支付保險賠款，不含利潤因素，而附加保費主要反映保險經營主體的營業費用及認可的合理利潤。按保險精算原理，每份保單的保險費就是其價值的真實反映，也是經營機構償付能力和合理利潤的充分體現。從理論上講，在綜合成本包干制下，一方面是模糊了純保費率與附加保費率的界定，在實際運作中用賠付率和費用率取而代之，經營主體的利潤從兩者之和與捆綁率的節余部分產生，背離了保險費率厘定的精算原理；另一方面，短意險的費率計算基礎和準備金的提取原理與非壽險類似，都是通過嚴謹的精算得出的，而捆綁率的設定缺乏相應的經驗數據和精算技術，更多的是建立在主觀判斷及近期假設的基礎之上，其科學合理性還有待檢驗，一旦發生費用率超過附加費率以及出現異常賠付件時，就會危及保險經營主體的償付能力。從經營實踐來看，如確有較大利潤空間，在新產品開發時，應合理降低價格，增加保障額度，以增強產品的吸引力，而不是一“包”了之，最終損害被保險人的利益。此外，在我國保險業發展處于初級階段的現實背景下，一些保險經營主體的業務發展模式仍以外延式擴張為主，許多經營者經營管理思路比較粗放，片面強調保費規模，內控管理不到位，實行綜合成本包干制并不能完全杜絕坐支保費、保費收入不入賬及拒賠、拖賠、惜賠等現象發生。

(二)財務真實性難以得到保證

實施綜合成本費用包干政策的可用費用率都在40%左右，而隨著規模的不斷做大，優質業務的增加和整體賠付率的降低，可用費用率還有可能進一步提高，可用費用額也將增加。從財務的角度來看，任何一筆開支都要有真實的發票報賬，都要符合會計準則和國家的法律法規。為將40%-48%的可用費用從財務上套取出來，有的經營單位和個人往往找大量的假油料發票、電話費發票、餐費發票、住宿費發票做賬，經營數據失真，違背了財務的真實性原則，客觀上助長了財務業務中的虛假行為，為可能產生商業賄賂提供了資金來源。

(三)有可能誘發不正當交易行為

綜合成本包干制使經營單位有可能通過不正當手段獲取競爭優勢，達到排擠其它競爭對手的目的。其一，手續費支付可能蛻變為“商業賄賂”。由于實行賠付率和費用率捆綁考核，有的從業人員在展業過程中，自然會優先考慮歷史賠付率較低的險種，以獲得較大的可用費用空間，為高額支付手續費或支付回扣創造了客觀條件，進而導致“商業賄賂”行為的發生。以學平險為例，包干政策都為80%-88%，預定賠付率為40%，可用費用率40%-48%，經營單位和業務員自由支配的空間較大。其二，經營單位往往借“費率市場化”之名行“降費”之實，并美其名曰“隨行就市”。由于在該制度下，各險種之間的可用費用可進行調劑，從而為經營單位進行非理性競爭，以低于成本價格的費率銷售保單的手段來獲取別的業務提供了機會，但對未實行包干制的經營單位卻有失公平，因而在一定程度上沖擊了正常的保險市場秩序，影響了保險業的健康發展。

(四)不利于全額預算管理的推行

部分保險經營主體采用的費用包干政策是一種典型的粗放式經營，違背了現代企業科學管理的原則，與現代企業推行的全額預算管理相悖，這種費用管理模式在上世紀90年代比較盛行，但已經不能適應當今保險業快速發展的需要，更不能適應保險業全面開放的需要。費用管理政策的制定不僅要考慮到產品條款擬定的費率，而且要考慮到經營成本和費用，強調收支情況的真實性、有效性，費用包干政策則達不到上述要求。

(五)法人機構放松了自己的管控責任

在現行的經營管理體制下，保險公司總公司對其分支機構無論是在內控制度，還是在產品、費率上，均賦予嚴格的管理職責，實行綜合成本包干制就意味著在短期業務發展上，只要分支機構不突破費用包干率，總公司就可以放任自流，僅以一個“包”字替代了其管理職責，至于分支機構是否合規經營，是否違法，是否搞不正當交易，總公司一概不管，這樣總公司不僅放棄了自己對分支機構的管理職責，而且了原先報備的條款和費率，也違背了壽險的精算規定，必將帶來較大的經營風險，給行業的聲譽帶來負面影響和損害。

四、相關建議和對策

(一)保險經營主體應樹立理性的經營理念

首先，應進一步完善以效益為主的考核機制。各經營主體要牢固樹立“效益第一”的經營理念，正確處理好效益與規模的辯證關系，通過完善考核機制，引導從業人員樹立正確的效益觀，杜絕各種違法違規經營行為。其次，注重精算技術在保險費率厘定中的科學應用。各經營主體應按照保險精算原則，依靠詳實的基礎數據、縝密的精算技術，在充分保證賠付的基礎上，加上合理的管理費用和利潤來確定費率，并真正形成參與市場公平競爭的價格機制。第三，加大產品服務創新力度。面對激烈的競爭環境，各經營主體應摒棄各種非法競爭及低水平的價格競爭手段，轉到注重提升非價格競爭因素的品質上來，并結合保險需求和自身實際，加大產品服務創新力度，積極培養核心競爭力。

(二)進一步完善保險法律體系

我國自1995年頒布《保險法》以來，經過10年建設，初步建立了以《保險法》為核心的保險法律體系，在規范保險市場秩序方面發揮了重要作用，但保險法律體系的發展仍滯后于社會、經濟的發展，對保險同業競爭缺乏有效的法律依據。如關于手續費比例，《保險法》并未作規定，主要依據是財政部1999年1月13日公布的《保險公司財務制度》。該制度第47條規定，“保險公司可以根據業務經營情況確定某一險種、某一條款或不同形式人手續費的支付標準，但手續費的支付總額不得突破實收保險費的8%”。而目前法學界和保險業界人士對8%的固定比例限制多持異議，認為不符合市場經濟規律和國際保險市場的通行做法。因此，在盡快完善現有《保險法》的基礎上，形成以《保險法》為核心，以《保險法》實施細則和各種保險法規相配套的保險法律法規體系，充分發揮保險法律的引導和保障作用，使保險監管真正做到有法可依、有章可循。

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1.引言

西方理論較多和我國政策實踐的封閉系統，造成了部分大學學生和老師的迷惑，怎樣學和怎么教授是一個目前仍然沒有解決教學難題。公共政策分析是公共事業管理專業的核心教學課程，但受學科發展和教學觀念等的影響，在教學過程中存在著無趣、無為的問題，以及師生缺乏互動、教學內容單調、教學目標模糊，未能真正剖析公共政策的本質特點和來龍去脈的問題。我認為，公共政策分析教學的關鍵在于處理師生、理論與實踐、內部與外部關系。提升公共政策分析教學需從以下幾個方面進行改進。

2.公共政策分析課程教學改革原則分析

2.1理論聯系實際的原則

政策科學是一門行動取向的學科，它是適應人類利用知識和方法改進政策制定系統而產生的，在實踐中產生，又在實踐中應用與發展，它既要指導各項政策的制定、執行、監督、評估組成的實踐活動，又要發現與解決復雜的社會問題，為實踐服務。理論聯系實踐是教學的基本原則，不僅要聯系公共政策的政府制定實踐，而且要聯系各地的管理實際，聯系政策實踐中積極方面，更要聯系消極與不足方面。尤其對政策消極方面政策，要有正確觀念，比如在分析“在公共場所全面禁煙”公共政策時，既要看到這項公共政策的時代要求和社會文明進步，又要看到其執行的難以操作，需要遵循漸近決策模型的提升完善軌跡，否則學生就會陷入政策制定與政策執行的困境與迷惑中去。

2.2學生主體的原則

在多數公共政策分析教學實踐過程中，往往忽視學生參與的主體地位，教師大部分從抽象、宏觀、理性方面去詳細分析公共政策，很多學生失去學習的熱情和動力，缺乏互動與交流。因此在公共政策分析教學過程中，學生的參與式主體教學不容忽視。為了增強教學效果，讓學生成為公共政策分析教學的主人，可以進行教師為主體的討論式教學，模擬具體公共政策分析情境教學。比如在教授公共政策制定時，可以讓學生充當政府發言人，向社會某項政策信息，課后再進行交流，建立非正式互動示范式。

2.3知識與能力同步提高原則

讓學生充分了解公共政策制定、執行、監督、評估等管理過程是公共政策分析教學的目的。因此，在教學過程中，要把傳授的知識轉變為活的知識和能力，是一大難點。傳統的灌輸式教學使得學生被迫接受知識，這樣的知識實際是死的知識，即使非素質和能力有效提高，也會產生負面作用，如學生產生逆反學習心理。因此，在公共政策分析教學過程中，要注重提高學生的學習能力，由被動學向主動學轉變，以知識為載體提高學生分析與解決實際公共政策分析問題的能力。力求大學生學了政策系統后，能夠對政策舉一反三、觸類旁通，運用所學理論知識去分析復雜的政策制定模式和執行復雜系統，為政策科學化民主化提供幫助。

3.增強公共政策教學效果的技術途徑分析

3.1構建有序的課堂教學平臺

緊密聯系改革開放和現代化的實踐，緊密聯系學生學習和生活實際，實現教育方式、途徑的立體化和多樣化。在教學過程中以此原則為指導，具體要做到如下幾個方面：首先，重視學生的教學評價機制，做到從評價規程、評價的組織制度、評價人員的行為準則和培訓制度評價檔案的管理辦法、工作制度、評價的監督日常管理管理制度等。評價制度應根據各類型高校自身的實際發展需要確定方向，通過評估制度的確立實施，使得教學評估著眼于發展性評價，形成自我調節、督導體系和自我管理的監控。其次，完善教學計劃，按照政治學與行政學專業的培養目標和要求來設置課程、制定和完善教學計劃，如增設西方宏觀經濟學、發展經濟學、地方民族政策學、西方行政學說史等補充課程。同時對課程時間也要合理安排。建議把公共政策學放到大四第一學期，因為通過前幾年的積累，學生對這門課程有學習興趣和動機，又有相當綜合的知識積累，以及足夠的心智去學好。在教學中，高校教師對每學期所設的課程都要有一個基本安排，教學內容、教學目標、教學難點、教學改革，以及教學評估機制都要以一定形式上交教研室，而教務處要采取措施對教師的教學工作進度和教學行為進行嚴格的約束和指導，采取相應的激勵機制，樹立教學典型。最后，改革傳統的筆試考試方式，提倡考試方式的多樣性和多元性，要把考試的選擇權交給任課老師和院系部門。具體對于公共政策分析的而言說，可以采取以閉卷考試為主導的方式，畢竟筆試是最公平的考試方式，也可以采取口試方式作為補充，口試方式可以使得大學生在具體考試情境中練習、鍛煉、學習和提升，進而提高語言表達能力和溝通能力，提高反應能力，也可以采取寫學年論文的方式進行公共政策方式考試，每個學期開始就預先把論文內容、規范和所要達到目標告之學生，讓學生利用實踐教學機會，去政府和公共部門調研，可以抽樣調查、訪談等方法完成論文。為了鼓勵學生的自主創新和協作意識可以鼓勵以小組形式完成論文，可以用公開發表高質量的學術論文取代考試，可以根據不同級別刊物設置相應分數，鼓勵學生在公共管理期刊上發表。由于不是每個學生都能達到發表文章水平，可以設置一定權重來衡量文章分數。

3.2構建實踐教學平臺

構建實踐教學平臺對于公共政策尤為重要，因為公共政策綜合了經濟學、政治學、社會學、法學等現代科學，需要有綜合分析能力和工具作為支撐，以及有特色的公共政策分析案例庫。首先著力構建驗證型（通過提供高度仿真的情境如視頻、案例等引導學生綜合運用所學的理論知識思考、分析，獨立作出判斷和決策）和探究型（在調查研究的基礎上，通過討論、辯論等形式進行探究，達到澄清模糊認識和錯誤認識、提高學生明辨是非能力的目的）實踐教學模式。公共政策分析是一門實踐性很強的學科。絕大多數本科生和少數民族地方院校的學生，缺乏社會實踐的把握和理解，缺乏對公共部門工作的感性認識，對學習往往茫然，缺乏動機和興趣，加上公共政策學教學最大的瓶頸在于有特色的公共政策案例分析，因而各高校要結合地方實際建立有特色的公共政策分析案例庫，如在傳授政策制定主體時候，可以具體某一地方政府某項具體的計劃作為公共政策分析的對象和范例，歸納和演繹出公共政策制定的價值取向、利益主題博弈、社會敏感度等知識內容；針對元政策國家宏觀的公共政策可以以獨特個案為著眼點，建立一個案例庫，如在分析社會保障制度政策時，以社會保障中的盲點的福利院具體運作模式分析框架，分析此項公共政策出臺的時代背景、意義、問題和對策。當然在建立案例庫后，要科學分析具在教學過程中互動的教學方法，把課堂獨人教授法、研討法、小組討論法、情景模擬法等現代有效互動教學方法結合起來，把抽象的公共政策理論寓于特色案例情境分析中，從而既提高學生的認知能力，又促進師生相互認可。