職工養老保險論文模板(10篇)

導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇職工養老保險論文，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

由于我國現行養老保險制度是將城鎮企業職工與政府機關事業單位職工隔離開來，分別實行不同的養老保險政策。我國大多數省、市、自治區機關事業單位未納入基本養老保險社會統籌范圍之中，直接對擴大養老保險覆蓋面工作產生了極大的負面影響。當前兩種制度的不同，直接導致其繳費辦法、待遇計算等細則等均有極大的差別，特別是待遇方面相差較大。非國有企業往往看到國家機關事業單位都可以不參加養老保險，因此不愿意參保繳費。而部分改制的科研院所由于其企業性質曾為事業單位，適用機關事業單位職工養老保險辦法，而改制之后則參加城鎮企業職工養老保險，心理落差較大，往往采取瞞報基數等手段逃避養老保險費的繳納。同時，由于我國在執法與監督環節中執行不到位，沒有及時地對各種逃費行為予以制止、懲罰，形成了許多企業不參保繳費仍能正常生產經營的局面，也極大地影響了其他正常繳費的企業繳納養老保險費的積極性。不愿意參加基本養老保險的個人于是選擇了在不用繳納養老保險費用或者逃避繳納養老保險費用的企業工作，從而影響了我國養老保險制度的完善和正規。

（二）與企業合謀，不繳或少繳費用；或是對企業的逃費行為不舉報。由于我國當前多種經濟形式并存，因而用工形式也五花八門。特別是非國有企業，往往人員構成復雜，分布面廣，流動性大，隊伍不穩定；同時，約束企業的勞動法律制度也不健全。如集體合同和勞動合同不按規定操作、用工合同不規范等，直接給參保工作帶來困難。這類企業員工中有相當一部分來自農村，他們缺乏勞動風險意識和勞動風險損失補償意識。非公有的許多企業用工制度極不規范，相當多農民工往往不簽訂合同或只簽短期合同，且條件苛刻。這些身份為臨時工或季節工者，一遇經濟波動，首先被解雇，企業福利待遇也無權享受，更不能參加社會保險。一些外企、私企聘用的下崗職工仍與原單位保留勞動關系，這就加大了參保登記工作的難度。當企業知道職工認識到需要繳納養老保險費用的時候，企業會與職工達成協議，用少量的代價換取職工的隱瞞或不舉報。當職工知道企業扣留了他們應該繳納的養老保險費用時也因為怕失去工作而不向社會保障機構檢舉，從而造成了養老保險費用的流失。

二、職工個人逃費原因

（一）客觀原因。客觀原因主要包括以下兩個方面：一是企業原因導致職工逃費。部分企業經營困難，效益不高，處于停產或者半停產狀態，造成相當部分國有企業無力承擔起為全部職工繳納養老保險費的責任。還有一些企業由于歷史原因導致職工客觀逃費。20世紀末由于體制改革的不斷深入，一些國有企業以及傳統集體企業紛紛改制，從新確立與職工的勞動關系。一些企業由于改制較早，在我國養老保險制度正式確立以前便已完成改制，企業改制中并沒有考慮到職工的養老保險問題，沒有預留職工養老保險應繳納的費用，等職工意識到養老保險問題時，企業已經破產或者清償，已經沒有能力來負責原有職工的養老保險費。此時，如果職工想要確立養老保險關系，必須補繳前期本應是企業為自己所繳納的那部分欠費。而這筆費用往往數額巨大，因此職工往往放棄。二是制度原因導致職工逃費。《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發［1997］26號）中規定：在文件實施后參加工作、繳費年限（含視同繳費年限，下同）累計滿15年的人員，退休后按月發給基本養老金。因為最低繳費年限規定為15年，那么理論上來講，只要是職工繳費年限達到了15年，那么他就擁有了享受基本養老金的資格，而是否繼續繳費只是在基礎養老金的基礎上有所調整而已。于是部分職工在達到15年的最低繳費年限后，不再繼續繳費。而一些下崗職工再就業或者是年紀較大的農民工由于此前沒有參保或者由于某些原因沒有繳費年限記錄，而一旦參加工作則必須從新繳納養老保險費，繳費年限從零開始計算。但是由于這些職工年齡普遍偏大，即使繳費到法定退休年齡，也滿足不了15年的最低繳費年限，因而無法享受按月領取養老金的待遇。只能按規定將個人賬戶儲存額一次性支付給本人，終止基本養老保險關系，而企業所繳納的養老保險部分則劃入統籌基金。這種情況下，職工往往很容易與企業合謀，逃避繳納養老保險費。

（二）主觀原因

一是職工對國家基本養老保險政策不了解，曲解、誤解了國家的政策法規。一些職工在退休前往往對國家基本養老保險制度不了解或者對該制度一知半解，也不會主動去關心該制度，因此他們會容忍雇主的逃費。同時，有些雇主為了自身利益向職工散布消極言論，使職工產生政府亂收費、轉嫁國企改革成本的錯誤認識，從而使他們對養老保險產生排斥感。

二是職工的個人短視。許多年輕職工缺乏風險意識，對養老問題等后顧之憂考慮甚少，不為自己進行老年儲蓄。這主要是由于一些職工不會主動為退休的生活保留足夠的積蓄，往往因為當前的需要而更注重眼前利益，認為既得工資比繳納養老保險費更重要。

三是職工的貧困或臨時財務困難。較低的工資收入使得貧窮的職工連眼前的基本生活需要都難以滿足，這個時候進行養老儲蓄更是無從談起。對他們而言，度過眼前困難期遠比繳納數量不小的養老保險費用重要，尤其是未來的養老保險金是個未知數的時候。而目前收入勉強能夠保證生活需要和養老保險繳費的職工，則會因為發生某些變故而導致產生臨時財務困難，這個時候逃費就不可避免地發生。

四是職工對養老待遇回報的期望值較低。從當前養老保險的計發辦法來看，僅憑職工目前的繳費年限與工資是不能夠精確的計算出將來養老金的準確金額的。由于養老保險繳費期限長，在繳費與待遇關系不明確、職工很難準確預知自己未來的養老金收入的狀況下，職工就會對養老金的預期收益產生較低期望值。另外，養老保險的回報率可能遠遠低于股票、基金等投資手段的回報率，有時甚至低于銀行儲蓄的收益回報率。因此，部分職工對參加養老保險有抵觸情緒。

五是對養老保險制度沒有信心或認為該制度不公平。我國養老保險制度還處于發展階段，至今還沒有遇到資本主義國家養老保險所遭遇的各種問題，但是由于在上世紀九十年代，因為體制改革的原因，導致大量企業與職工解除勞動關系，由于當時法律法規不健全，企業在解除職工勞動關系的時候完全忽視職工的養老保險權益，采用經濟補償的辦法強制解除職工的養老保險關系，極大地損害了養老保險在職工心目中的地位，導致職工對該制度失去信心從而導致逃費。同時，也有相當一部分年輕職工因為覺得繳費時間長而獲取待遇回報的時間遙遙無期、相對價值低或者他們得到回報的可能性很小，或是覺得讓他們承擔兩代人的退休金負擔是不合理，而一些職工可能預期不能活到退休之后而選擇逃費。

篇2

隨著多元化社會的發展和勞動力的自由流動，以及頻繁的城市就業的互動，有一定規模的城鎮職工不在城鎮職工養老保險制度的覆蓋范圍中．我國養老保險制度存在著區域分割、社會人群分割等多重分割，導致我國大部分地區仍然是市級統籌水平，有的地區甚至實行縣級統籌，宏觀調控和微觀調控能力不強，提高統籌層次較為困難。

(二)現行的城鎮職工養老保險籌資方式單一

養老保險資金是以企業，個人支付和財政補助為主要的籌資形式。基本養老金由于國家政策的限制導致其經營渠道少，收入不高;投資補充保險基金以及它的運作并沒有形成市場運作機制

(三)現行的城鎮養老保險制度責任主體不明確，政府，企業和個人的責任劃分不清，個人賬戶有空賬運行的問題，隱性債務巨大

1、我國基本養老保險管理體制還沒有完全理順，相關部門分工不夠明確，存在相互交叉問題和掣肘問題。沒有建立技術系統支持，運行質量和效率不高，養老保險服務手段落后，難以適應我國信息化社會和社會化管理服務需要。

2、就當下的實際情況來說，我國個人賬戶在管理運行過程中存在著空賬運行的問題。

3、當下中國的養老保險金隱性債務達到了GDP的50%。

(四)人口老齡化、高齡化帶來的養老壓力與挑戰

現在的中國已經開始踏入老齡化社會的行列，高齡化現象越來越嚴重，老年人口會達到7400多萬人。壓力具體表現在:1、退休年齡偏低帶來的問題。壽命的延長并沒有伴隨退休年齡的提高，這個現象就導致了退休人員能夠領取養老金的時間相對增長，同時也造成了就業人員與已退休人員在養老金收支的不協調。2、提前退休現象所產生的問題日漸顯著。提前退休問題對養老保險基金產生了較大的影響，具體表現在費用少支出大的不協調，因此提前退休是中國城鎮養老保險金財務危機產生的主要來源。

(五)相關法律、法規不健全，監督、審計機制不完善

由于尚未出臺統一的社會保障法，中國現有的城鎮養老保險制度在管理方面的缺陷就是條塊分裂、責任模糊、管理機構混亂。具體表現在:

1、立法缺乏有效公平的觀念。

2、立法缺乏統一規劃。

3、法制結構的不。

4、立法機構秩序混亂，層次較低。

二、完善我國城鎮職工養老保險制度的對策建議

(一)完善多層次的養老保險體系，建立明確合理的責任制

在構建中國養老保險體系過程中，針對不同人群的勞動關系特征，確立適應不同人群的相應的保障制度，有效及時地采用能夠覆蓋全民的、適度集中的、有序排列的多元制度。多層次的養老保險體系可以做到合理有序的分工，明確劃分政府、企業和個人各自的職責，充分發揮企業以及市場的作用，保留傳統養老的優點，充分發揮個人和家庭在養老問題中的作用。

(二)完善多元化城鎮職工養老保險制度籌資模式，提高繳費率

目前單通道的養老保險籌資模式還存在著融資水平高，結構僵化等問題，因此，在權衡基金收支平衡時，還要充分考慮到社會成本和可以承擔的范圍，在以上基礎再進行研究合理、公平、適當、有序的籌資，對籌資渠道進行拓展，適時地調節籌資層。具體可以采用的方法:

1、建立公有財產收入機制。

2、國有資產融資、債券融資、稅收融資、產業融資等渠道，為補償資金來源。

3、建立基金的靈活調劑機制。

(三)調整養老金的增長方式

由于我國存在經濟發展不平衡的國情，所以調整養老金的增長方式要循序漸進。要根據各個群體關于城鎮養老保障的不同需求進行鑒別，有所區別，有所重點地進行調整。

(四)采取科學方法應對老齡化高峰

中國的人口年齡結構已經趨于發達國家，但是經濟卻處于發展中國家，老齡化與經濟發展的矛盾，要求我們要制定科學的方法與制度來用對人口老齡化與高齡化的挑戰。以充分考慮養老金替代率為基礎，將養老金待遇和公民個人繳費情況合理掛鉤，但要注意的是，要處理好保障制度與保障標準的關系。

(五)完善城鎮養老保險監管機制

建立與完善相關的監管機制，例如要加強對養老保險基金在內的社保基金的監管機制，加強基金管理和運營的規范性和公開性，實行社會化、透明化和民主化的管理和監督。養老保險基金監管應該是由內部監管與外部監管相結合的，一方面通過養老保險經辦機構實行對自身的監管。另一方面，通過外部的監管來促使養老保險制度實施符合法律法規的要求，使養老保險制度能夠更好的運行。

篇3

基本養老保險是由國家通過立法強制實行，保證勞動者在年老喪失勞動能力時，給予基本生活保障的制度。基本養老保險是政府行為，全體勞動者和企業都必須參加，屬強制性保險。基本養老保險事務由政府設立的社會保險機構負責經辦。是多支柱養老保險體系的基本組成部分，屬于第一支柱。

企業年金，是指在參加國家法定基本養老保險的基礎上另由企業為提高本企業職工的養老保險待遇水平，用自有資金設立的一種輔的養老保險。企業年金在國家法律法規和政策的指導下進行，由用人單位與職工視企業經營狀況進行民主協商，自主確定是否參加、制定方案、確定分配水平和選擇經辦機構。國家有關制度規定了企業繳費在工資總額4％以內的部分，可在企業所得稅稅前扣除，在成本中列支。企業年金是一種企業行為，是多支養老保險體系的重要組成部分，屬于第二支柱。

企業年金具有實現社會養老、促進企業發展的雙重功效，我國十五規劃中將其作為中國社會養老保障體系的第二支柱。截止到2006年底，我國有2.4萬多家企業建立了企業年金，參加人數達到964萬，基金規模達到910億。

2企業年金制度是企業改革與發展的必然選擇

我國建立企業年金制度的目的，是在建立保障退休人員基本生活的強制性基本養老保險制度的同時，鼓勵企業為職工建立補充養老保險，以提高職工退休后的養老待遇，激勵職工的勞動積極性，增強企業的凝聚力。

我國新的養老保險制度將主要從以下幾個方面進行了調整和完善。一是調整個人賬戶規模，由原來的11％調整為8％，并全部由個人繳費計入，企業繳費部分不再劃入。二是社會統籌基金與個人賬戶基金實行分別管理，社會統籌基金不能占用個人賬戶基金。三是基礎養老金由原來的月平均工資的20％調整為30％左右。四是多渠道籌集養老保險費。通過企業年金，個人投資和個人儲蓄成為個人退休收入的來源。逐步降低基本社會養老保障的替代率，企業年金的建立成為我們自身養老保障利益的需要。目前我國基本養老保險金的“替代率”，與在職職工工資的比例為80％～90％，是世界上最高的。今后的改革方向是使替代率降到60％以下，這就需要把企業年金補充上去，使大多數人退休后的待遇不下降。

建立企業年金制度給企業帶來的好處，首先是有助于提高職工養老金替代率，可以有效地補充社會基本養老保險的不足，從而提高企業職工養老金的總體替代率；其次，有助于提高企業生產力。企業年金的建立可以免除職工養老保障的后顧之憂，從而激發職工的工作熱情，提高企業的經濟效益；第三，有助于增強企業競爭實力。企業年金的建立可以確立一個企業在行業中的地位，提高企業的社會形象；第四，有助于減少人員流失。富含吸引力的養老金替代率，可以有效地穩定職工隊伍，吸引高級人才，降低優秀職工的流失率。

國家提倡、鼓勵和監督經濟效益較好、有能力的企業建立企業年金，并不是鼓勵所有企業都建立。企業可以根據自身的經濟效益的高低來設定不同水平的企業年金，對生產經營狀況較好、經濟效益較為突出、民主管理基礎較好的企業來說，建立、健全企業年金，對吸引并留住優秀人才、強化本企業人力資源優勢、確保本企業健康高效發展能起到重要作用。

3企業年金的對象、分配原則及運營管理

企業年金所需費用的資金來源是企業自有資金中的“兩項基金”，這意味著企業年金的對象應是企業在職職工。企業年金經社會的保險渠道儲備和支付之后，已不具有工資、獎金福利的分配屬性，在性質上它已轉化為非在職人員的老年生活收入保障，分配給個人后，歸職工個人所有。

企業年金方案是企業依據有關法律法規和政策，通過合法程序制定的本企業年金實施計劃和運行程序。企業在制定企業年金政策時盡量多考慮企業自身的利益。設計企業年金方案，不僅要實現企業年金制度的目標，還要遵守國家的相關法規，同時要有利于企業年金制度和企業本身的長遠發展，確定合理的繳費和待遇水平。合理的待遇水平不僅是企業年金制度要實現的基本目標，也是企業年金制度本身可持續發展的重要條件。同時企業年金的繳費水平還必須適應企業的經濟承受能力，要利于企業發展。在企業年金發展的初期，企業年金方案設計不但要考慮企業的經濟承受能力，還要考慮養老保險制度在轉軌過程中的各種矛盾，為此，要把企業年金制度的建立同推進企業工資收入分配和人事制度改革相結合，促進企業發展。

企業年金最重要的是彌補由于基本養老保險替代率降低帶來的養老金水平下降以及給人們帶來的心理成本和實際生活水平的降低。企業年金能產生多少養老金替代率？要使退休者退休后的生活水平不下降，其養老金替代率應達到80％左右比較合適。改革后的我國基本養老保險的養老金替代率為60％，企業年金的替代率水平應限定為20％左右以內。由此可以推算出企業年金的繳費水平。據有關專家測量，達到20％的替代率水平，所需要的繳費水平為5％～8％。因為，企業年金的補充水平可基本確定為：繳費率下限-5％～8％，養老金替代率上限-20％左右。繳費率5％～8％，待遇水平將會達到20％的替代率，是在假定工資增長率等于投資回報率的條件下測算出來的。

實現企業年金的保值增值是直接關系到企業職工切身利益的大事。企業年金運營的好壞將直接影響企業的發展和員工的未來生活；運營好的企業年金有助于減輕企業與個人的經濟負擔，提高企業競爭力；有助于加快社會保險基金的積累；有助于提高未來養老金給付標準。企業年金基金投資必須貫徹“安全性、流動性、收益性”三原則，并根據國家有關政策規定，建立制度、完善機構、明確程序、控制風險、選擇最佳投資組合，使整個資金運作過程形成一個系統工程。

4企業年金是人力資源管理的重要組成部分

企業的人力資源管理在提升企業競爭力方面作用日益顯著，目前在薪酬設計、福利體系、績效考核等方面有了很大的發展，西方國家的一些企業通過實踐證明，用建立企業年金的方式激勵職工為本企業長期工作是一種有利的人力資源管理途徑。企業為職工辦理的企業年金對職工來說是一筆延遲的工資支付，職工為了能在退休后得到足夠的養老金，必須為這個企業一直工作到退休年齡。這樣，企業年金實際上成了一種“隱蔽性合同”，達到提高企業人力資源質量，提高生產率的目的。目前美國企業年金規模高達587億美元，替代率達到80％以上。在知識經濟時代，企業需要利用高科技生產技術來取得競爭優勢和經濟增長，來應對市場經濟的激烈競爭，企業必須為職工的培訓進行大量的投資使之勝任其本職工作，因而企業一般是不希望職工特別是核心職工過早離開自己的企業。另外，現代化的生產需要一定的團隊配合，在本企業工作時間較長的職工配合比較默契，有利于企業提高生產效率。另外，大多數企業一般都希望有一個穩定的職工隊伍。隨著我國社會主義市場經濟的深入發展，企業年金作為一種為解決職工后顧之憂而建立的退休保障制度，具有吸引人、留住人、增強企業凝聚力、調動員工積極性和提高勞動生產率的功效。結論綜上所述，企業年金并不是一項純粹的養老籌資工具，對于建立計劃的企業來說，在我國現有的社會保障、稅收等制度框架下，它在降低企業成本，激勵員工等方面的優勢仍然是企業提高自身競爭能力，實現人力資源優化配置的良好市場工具。

參考文獻

［1］夏波光.中國社會保障［J］.企業年金：謀求健康發展，2007，(5).

篇4

職工基本養老保險基金的征繳工作覆蓋面極廣，受眾人群極多，牽扯到廣大職工的切身利益，在征繳環節上必須慎之又慎，嚴格按照有關規章制度進行。基金征繳的影響因素包括繳費費率、繳費客戶的年齡和性別等。另外，目前社會上存在一種現象，就是企業人員以個人的身份參保，這樣對就業形勢的判斷造成影響，對基金穩定程度的反映也存在偏差。在現行的養老保險繳費制度下，企業職工個人參保繳費費率與個人參保繳費費率施行分軌制，執行不一樣的標準。但是無論哪種標準，當達到規定年限，即繳費滿十五年年限時，都可以按月領取養老金。由于企業職工個人參保繳費費率對于企業自身不利，誘發部分企業強迫職工以個人參保的方式，逃避支付責任，引發亂象。這就是養老保險基金未進行細化對基金來源穩定性的影響，也使得基金征繳存在諸多不確定的因素，造成利益分配不均衡。這一利益分配因素與職工面對企業弱勢地位的情況，都會對基金征繳造成不可忽視的影響。然而，現行職工保險基金業務運行的統計工作中并沒有有效的統計執行兩種標準的繳費人數，無法在一個報告窗口期內僅僅憑借征繳總數得到兩套標準的均值繳費基數。因此，細化職工基本養老保險基金征繳對統計分析具有積極作用，也就是說如果在統計的過程中就分別統計以企業在職職工身份和社會個人身份參加職工基本養老保險的繳費人數，就能夠簡單的倒推出兩套標準的均值繳費基數，并衍生出第二套驗明真偽和數據是否造假的判斷依據。而關于繳費年齡的影響和細化則變得十分簡單，報告期繳納保險的年齡較低，則說明繳費年限較長，反之則較短。基于此，細化職工保險的途徑表現為對職工年齡進行統計，要求參保人員繳費滿十五年的，可以按月領取工資，控制個人繳費下降問題。

2職工基本養老保險基金待遇享受對統計分析工作的影響

待遇享受安排的不同會直接影響制度的運行，影響統計分析工作的準確性。其影響因素同樣包括參保人員的性別、年齡及身體健康情況。具體表現為:如果在一個報告窗口期間內，待遇享受人員年齡結構普遍偏低，那么在接下來的一個時間段內，基金支付時間會拉長，基金支付的長期壓力會顯著提升;如果在一個報告窗口期間內，待遇享受人員年齡結構普遍偏高，那么在接下來的一個時間段內，基金支付時間會縮短，基金支付的長期壓力會下降。隨著社會經濟水平的不斷提高，養老標準與醫療保障水準都得到了顯著的提升，這也使得基金支付的長期壓力不斷加大。而隨著生活水平的提高，人們的壽命延長，健康狀況的不同對參保統計具有一定的影響，可能增大基金支付的壓力。由于男女退休年齡不同，因此在職工年齡統計中，已故男女比例對職工保險支付具有直接的影響。與此同時，經濟發展的穩定性要求養老金的征收水準無法做出一刀切式的政策安排，而對報告窗口期間享受待遇人員的平均年齡和年齡結構進行統計分析可以幫助決策者提前掌握人群年齡組成結構信息，以便溫和地施行“短、小、平”的調整政策，減緩長期壓力。此外，女性平均壽命高于男性的現實情況也表明在付出相同代價下，女性比男性享受更多的待遇，女性的平均支付時限高于男性，女性群體給養老基金帶來了更大的長期支付壓力。由此觀之，享受待遇人員的健康狀況是影響養老金制度的重要因素。但是，現行職工保險基金業務運行的統計工作中并沒有加入對繳費人員的年齡結構的統計要求，對于當前數據庫內繳費人員的以身份證為依據的實時查詢體系也未建立，只是對參加了職工基本養老保險的人員做基本信息采錄，只是對參加了職工基本養老保險的人員做應繳額與實繳額的采錄。接下來的工作中，應該細化待遇方面的養老保險統計分析工作，從而獲得更為準確的樣本資料，實現決策的有效性。

3職工基本養老保險基金自身結余對統計分析工作的影響

基金自身結余是一個考驗決策者洞察力與長期決策力的任務，其重要性決定了這一任務的解決不能出現大的紕漏，否則影響國計民生，但是其艱難性又決定了這一任務的解決需要高深的智慧與對未來國家經濟走勢的把握力。基金自身結余問題的關鍵點在一個“量”字。如果結余過多，會承擔過多由于未來通貨膨脹、戰爭等不確定因素導致的貨幣貶值風險;如果結余過少，在面臨長期或短期的養老金支付壓力時無法充足兌現有關資金，引發動蕩。結余資金是“承擔風險的水庫”，沒有這一“水庫”的保障，每逢“大干大旱”就有可能“斷流缺糧”;但是“水庫”的水位太高，面積太大，面對“炎熱的日頭”可能不消幾年水就大量損耗了。另外，基金是否能夠增值對保險制度的運行具有一定的影響，基金結余多少，增值方式以及增值空間是保險業的重要內容，目前保險業務細化并沒有提到這一問題，因此如何降低各個因素對制度運行的影響，是我國保險業發展中的重要問題。對于結余資金的統計出現了很多缺乏約束力的空白，諸如基金結余與滾存賬目、基金保值增值方式、結余占比等應該接受披露與詳細統計分析的部分都沒有硬性要求。在未來時間段內，強化這一部分的統計與分析，利用統計工作的正收益提升結余工作的可預見性和可掌控性，提高結余基金的增值率，使基金結余能夠更好地實現其職能。

篇5

一、引言

農民工是從農民中率先分化出來，與土地保持著一定經濟聯系、從事非農業生產和經營、以工資收入為基本生活來源，并具有非城鎮居民身份的非農化從業人員，是我國城鎮化進程中形成的特殊社會群體。從人員構成來看，目前我國的農民工主要包括進城農民工和鄉鎮企業職工。其中，進城農民工約8600萬人，鄉鎮企業職工約12800萬人。

建立適合農民工特點的社會養老保險制度，其目的在于通過提供一個有別于城鎮職工社會保險制度的制度安排，逐步將農民工平穩地納入社會保險制度體系，為城鎮化的健康發展提供制度保障。

二、建立適合農民工特點的社會養老保險制度的必要性

（一）建立和諧社會的重要舉措

建立農民工社會養老保險制度，是提高城鎮化水平，轉移農村人口，優化城鄉結構，促進國民經濟良性循環和社會協調發展的重要制度保證，是推進城鄉先進生產力發展的重大舉措。以現代社會保險制度代替傳統的土地保障，解決農民工的后顧之憂，有助于城鄉精神文明建設和城鄉社會穩定，是先進文化發展的必然方向。根據農民工亦工亦農、工作流動性大、收入不穩定且偏低等特點，創造性的建立適合農民工特點的社會保險制度，將農民工納入社會保障體系，是最大限度的維護農民工合法權益，滿足農民工利益要求的具體體現。與此同時，建立農民工社會保險制度，也是建立公平市場競爭環境的內在要求。

（二）推進城鎮化的需要

在城鎮化進程中，農民工開始放棄農業生產活動，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具備從事農業勞動的意識和技能。

據王奮宇等人對北京、珠海、無錫三個城市農村流動人口即農民工的典型調查顯示：已經有19%的農民工沒有土地，完全放棄了對土地的依存；有46.8%的農民工即使沒有失去土地承包權也會繼續在外務工，也準備放棄對土地的依存；16.5%的農民工處于不確定狀態，只有17.7%的農民工會選擇回家務農。這就說明，有近70%的農民工已經做出了城鎮化選擇，若為其提供社會保障或提供一定的經濟補償，做出城鎮化選擇的比例還會大幅度提高。

正由于農民工沒有納入社會保險體系，在面臨失業、工傷、疾病、年老喪失勞工能力等問題時，沒有任何社會保障的農民工往往只能自找出路或被迫重新從事農業生產，加重農村失業和其他社會問題，并延緩城鎮化進程。因此，將土地保障作為農民工的最后避難所，已面臨各方面挑戰，而建立農民工社會養老保險制度，則是推進城鎮化最重要的制度保證，也是順應城鎮化發展趨勢的戰略舉措。

（三）從根本上解決“三農問題”的需要

從土地的承載能力及農村各項事業的發展角度而言，我國現有農村土地難以為包括現有農民工在內的所有農村人口提供良好的保障，甚至無法保障全體農村人口的溫飽問題。實施城鎮化戰略，減少農民，使大批農村勞動力主動放棄土地這一根本依托而走進城鎮、走進工廠，通過建立適合農民工特點的社會養老保險制度，促進農民工率先完成從傳統土地保障到現代社會保障的過度，解決農民工的后顧之憂，有利于加快城鎮化和農村現代化進程，為有效解決“三農問題”創造寬松的環境。

（四）經濟條件基本成熟

農民工一般有相對穩定和高于農業人口的工薪收入，具備了建立社會養老保險制度的經濟可能性。而且，進城農民工與其建立勞動關系的企事業單位一般都已經納入城鎮社會保障體系，對社會保險有較高的認識。

從鄉鎮企業看，經過二十多年的發展，鄉鎮企業已經是“三分天下有其一”，許多鄉鎮企業在具備了一定實力后，也已著手考慮職工福利與保障問題，根據本地、本企業的實際制定了一些具體的保障措施，如對本企業職工建房、看病、子女上學等給予了一定數額的補助；對于在本企業工作達到一定年限，進入退休年齡的職工一次性或分月發放一定數額的退休金，或由企業出資為職工購買一定標準的商業養老保險，等等。這些措施對于保障本企業職工及其家庭的生活起到了較好的作用，然而由于其主要是在企業的范圍內，因而只能稱為企業福利，而非社會保險。但這些現象說明，許多鄉鎮企業已經具備建立社會保險制度的基本條件和愿望。缺少的是社會保險的制度安排，而將鄉鎮企業職工納入社會保險體系，將給鄉鎮企業建立社會保險制度提供一個歷史性的機遇，也可以為其實施產權制度等改革創造寬松的環境。

（五）政府的基本職責

目前，我國政府的工作重點已經開始由經濟建設轉向以社會保障制度為核心的制度建設。制度建設，特別是我國的社會保障制度建設，受到黨和國家的高度重視，引起社會各個層面的密切關注，僅財政投入每年就達到數百億元（2001年為508億元）。但這是政府沒有及時承擔起社會保障制度建設責任而不得不承擔財政責任的必然結果。農民工處于城鎮化的最前沿，為農民工建立社會保險制度成本越早越低，若等到農民工成為我國城鎮人口主體再建立社會保險（2012年農民工可能達到1.6億人），其社會保險制度成本將更高。

三、完善農民工社會養老保險制度的安排

（一）出臺有關強制農民工社會養老保險的法律法規

把農民工真正納入社會養老保險體系，必須通過立法來強制執行。同時，還應出臺相關限制或取消農民工退保的政策。當農民工離開參保地返鄉時，本人社會養老保險關系無法轉移的，暫時封存其個人賬戶，保留其保險關系，待其達到最低領取養老金年齡時，其戶籍所在地實行農村社會養老保險的，賬戶余額及對應的基礎性養老金權益和基金轉移至本人戶籍所在地。到時仍未建立農村社會養老保險制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。

（二）改革戶籍制度，放松對戶口的管制

長期以來我國的城鄉二元結構的存在，按照戶籍來劃分人與人之間界限，造成了進城務工人員在城市里務工而不能享有同城鎮職工一樣的養老保險制度。這不利于保護農民工的合法權益。另一方面，長期的戶籍制度不利于勞動力的流動，不能實現勞動力資源的優化配置，阻礙經濟發展。要實現由“農民”身份向“市民”身份的轉變，進入城市的門檻應該降低，只要進城務工人員在所在城市具備一定的物業等資產，就可以申請加入所在城區。

（三）實施土地換保障，適當扶持農民工就業和參加社會養老保險

轉讓農村土地使用權的農民工，可直接參加養老保險，并根據農村土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進農民工從傳統土地保障到養老保險的平穩過渡。對土地使用權置換出的土地換保障資金，直接進入農民工的個人賬戶，既可增加農民工養老保險個人賬戶的積累，又可促進農村土地經營規模的擴大、加快城鎮化進程。

（四）優先發展醫療和工傷保險

城市農民工目前最害怕的是生病和受傷。看病貴、住院貴、工傷沒有醫療保障是困擾城市農民工的大問題。因此，目前城市農民工最需要的是醫療和工傷保險。

建立和完善城市農民工社會保障制度，應立足現實需要，分清輕重緩急，優先發展醫療和工傷保險。要結合城市農民工特點，綜合考慮需要和可能，適當調整現行保障制度，要避免不切實際的大而全，要減輕繳費負擔，簡化辦理手續，適當降低醫保起付線標準。

日前通過的《深圳市勞務工醫療保險暫行辦法》就受到了城市農民工和用人單位的普遍歡迎。該《辦法》規定，勞務工只要每月繳納4元錢，就可既保門診費用，又保住院費用。這種“低交費，廣覆蓋，保基本”的“深圳模式”無疑值得各地借鑒。

（五）逐步推進，將社會養老保險費改為社會養老保險稅

開征養老保險稅替代現行的繳費制度，把養老保險費以法定稅賦形式固定下來。征稅的籌集方式是養老保險制度走向法制化的表現，現行的征繳社會養老保險費的辦法是行政化工作方式的體現，不是依法治理。

采取征稅的方式籌資，更具有強制性和規范性，可以減低管理成本，提高效率。這樣一方面可以增加征收的力度，為社會養老保險全國統籌打下基礎；另一方面社會養老保險費以國稅形式征收，便于全國統一管理，有利于實現社會養老保險全國統籌；同時能夠保證企業主組織廣大農民工參加社會養老保險，按企業規模和招收農民工數量征收養老保險稅，能促使企業主無條件為農民工繳納養老保險費，并且做到企業公平負擔，有利于公平競爭，有利于市場經濟健康發展。

四、結論

農民工是一個權益容易受到侵害的弱勢群體。只有給農民工以穩定的、可預期的社會養老保險制度才能有利于和諧社會的構建。養老保險是社會保障中的核心內容和生命工程，21世紀我國社會保障的重點就是要解決養老問題。轉型期分析構建我國農村社會養老保險模式的途徑是完善社會保障體系、維護農民合法權益的重要內容，也是促進社會主義市場經濟發展、保持社會穩定的重要措施。如何具體又徹底解決廣大農民的養老問題，對我國社會保障體系建設來說還是一個未解的重大課題，還需要繼續進行研究、探索和指導。還需依靠全社會的力量共同努力，建成具有中國特色的農村社會養老保險體系，為建設社會主義現代化強國而發揮應有的作用。

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據統計，2012年外出農民工在不同地區參加養老保險的情況分別是：東部地區為16.9%，中部地區為9.2%，西部地區為8.3%，東部地區農民工的參保比例遠遠高于中、西部地區農民工的參保比例。②從農民工從事的行業來看，制造業、交通運輸倉儲和郵政業、批發和零售業的農民工參保情況相對較好，參保比例分別為15.2%、24.1%、14.3%；農民工參保情況較差的行業是建筑業以及住宿和餐飲業，其參保比例分別為3.8%和7.0%。③由此可以看出，建筑業以及住宿和餐飲業的農民工的參保比例顯著低于其他行業，其參保狀況需要重點關注。

（二）農民工養老保險轉移接續困難

農民工的流動性極大，根據有關研究表明，農民工在1年內，發生職業流動的比例超過了50%，在一個地方工作的平均時間為2-3年，因此如果沒有完善的轉移接續制度，那對于農民工自身的養老保險既得利益是十分不利的。由于我國各地區農民工養老保險政策不統一以及現行的轉移接續規定缺乏可操作性，因此理論上應該辦理養老保險轉移手續的農民工很多，而實際上能成功辦理的人數卻極少。為了減少當地社會統籌資金帶來的壓力，有些地方甚至對外來農民工的養老保險進行了種種限制，大大提高了農民工養老保險關系的轉入成本，導致農民工養老保險轉移接續困難。

（三）各地農民工養老保險政策不統一

雖然國家對農民工養老保險也做出過一些原則性的規定，但迄今為止，中央還是沒有制定出全國統一的農民工養老保險政策，因此各地農民工養老保險政策可謂五花八門。例如北京采用的是獨立型養老保險政策，上海市采用的是綜合型養老保險政策，而深圳市則采用的是納入型養老保險政策。由于各地對農民工規定的養老保險政策不一致，缺乏統一有效的法律和政策指導，導致農民工養老保險關系就不能得到有效對接，造成農民工養老保險關系轉移和接續出現困難。因此只有制定出全國統一的農民工養老保險政策，才能確保實現農民工養老保險關系能夠順利跨地區轉移接續。

二、完善農民工養老保險制度的政策建議

我國農民工人數眾多，如果這一龐大的社會群體年老后無法得到穩定的安置，那后果是不堪設想的。所以制定出行之有效的農民工養老保險政策，把每一個農民工都納入到養老保險體系中來勢在必行。而要實現這一目標僅僅依靠政府、企業、個人任何一方的力量是遠遠不夠的，需要全社會的共同努力才有可能實現。

（一）改革和破除二元戶籍制度障礙

從制度設計和制度建構的角度來看，制度的排斥是造成農民工處于目前這種非公正、非平等狀態的根源。傳統的二元戶籍制度不但加深了農民工與城鎮居民在政治、經濟、文化、心理等方面的隔閡，而且也使得農民工在就業機會和社會保障權利等方面不能享受與城鎮居民同等的待遇，農民工成為游離于城鄉之間的“邊緣人口”。因此要解決農民工養老問題，對于長期束縛人口流動的戶籍制度的改革乃當務之急。具體來說，戶籍制度的擁有應以常住人口為劃分標準，不分城市與農村戶口，只要在城市有固定的工作和住所，就應為其建立社會保險賬戶，并且隨著工作的變換累積計算。同時取消有差別的就業、社保、教育及其他與戶籍相關的制度，實現全體公民的權利義務平等。

（二）建立多層次繳費基數，采取靈活的繳費方式

我國農民工養老保險政策規定了企業和農民工個人共同出資繳納養老保險費，但一方面企業為了追求利潤最大化，想方設法降低成本，從而不會積極地為農民工繳納養老保障費用；另一方面，由于農民工收入普遍偏低且對養老保險政策缺乏信心，所以他們參加養老保險的積極性也不會很高。因此，如果能夠建立多層次的養老保險繳費基數，使得農民工可以根據自身情況選擇適合自己的層次進行繳費，則可以使當前我國農民工養老保險覆蓋率低的情況得到很好的改善。

（三）推動企業用工制度的改革

目前我國企業用工制度方面主要存在著用工管理混亂、農民工與用人單位之間勞動合同簽訂率低等一系列問題，這種用工管理上的不規范不僅給農民工勞動保護和農民工維權造成了很大的困難，同時也直接或者間接地造成了一部分農民工養老保險的缺失。因此國家和政府需要嚴格規范企業的用工制度，規定企業只要雇用了農民工就必須依法同農民工簽訂勞動合同，必須按照規定為農民工辦理養老保險，繳納各種社會保障基金。保證用人單位在雇用農民工時遵守勞動合同法的規定，同農民工依法簽訂勞動合同，規定雙方的權利和義務，使得農民工能夠公平享受到勞動合同所規定的社會養老保險待遇，保障農民工依法享有的養老保險權益不受到侵犯。

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(一)農民工的身份厘定

農民工一詞并不是一個正式的法律概念，學界和法對于農民工的內涵也沒有定論。在中國現代社會學辭典上，“農民工”是指擁有農業戶口、被人雇傭從事非農活動的農村人口。在我國現階段，農民工群體呈現以下特征：第一，身份雙重性。農民工持有農村戶口但在城市、鄉鎮企業工作，其主要收入來源已是非農業收入。這使得農民工處于城鎮與農村的邊緣狀態。第二，流動性。由于農民工與其工作單位基本沒有建立相對穩定的勞動關系，其工作會頻繁變動，他們中的絕大多數處在城市和農村間的雙向流動過程中。第三，年輕化。當前農民工隊伍日益呈現年輕化。一般來說，進城務工經商的主要是農村人口中的青壯年勞動力，其中30歲以下人口占農民工總數的51.14％，45歲以下的人口占到農民工總數的82.17％。第四，廉價性。農民工普遍文化層次比較低，社會地位比較低，他們不僅缺乏自我保護的能力和知識，也缺乏表達自己意見的機會和途徑，在城市中受到不平等地位對待，使農民工在城市獲取的工資收入水平遠低于城市居民。

由于農民工自身身份的特殊性，其卻正處于一個尷尬的領域。據統計，中國農民工人數目前已達到1.3億，如果加上在鄉鎮企業打工的，目前農民工的總數應該是2.5億。但是，在這個2.5億龐大的群體中，建立擁有養老保險的卻不超過3,000萬人。可見，農民工養老保險制度的缺失嚴重侵害者農民工切身利益，已成為建設和諧社會的不和諧之音。

(二)農民工養老保險現狀剖析

1、農民工養老保險的現有政策。一方面，中央出臺了有關農民工社會養老保險的政策。2001年12月，勞動和社會保障部了《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》。按照《通知》規定，城鎮職工的社會養老保險，按照社會統籌和個人賬戶相結合的辦法由用人單位和個人共同繳費，當農民工達到退休年齡，并且累計繳費年限滿15年以上的可以按規定領取基本養老保險金。個人賬戶部分可以有條件的接續或轉移，也可以根據地方上的規定一次性支付給本人，但中央不允許城鎮職工的個人賬戶在退休以前支取，但允許農民工在退休以前一次性支付其個人賬戶的個人繳費部分，這實際上是不利于農民工養老的。但統籌部分必須達到退休年齡和繳足繳費年限后，方能獲得，否則就無法獲得。

另一方面，地方出臺了有關農民工養老保險的政策。各地方都對農民工養老保險出臺了相關政策，以北京、深圳為例進行闡述。2001年8月，北京市頒布了《北京市農民工養老保險暫行辦法》。北京農民工實行的是繳費籌資的非等額養老金計劃與強制性個人養老儲蓄計劃的結合，分別為統籌部分和個人帳戶部分，而城鎮職工實行的是繳費籌資的等額養老金計劃與強制性個人養老儲蓄計劃的結合，兩者的區別在統籌部分，兩者都是高低收入者繳費的數額不同，高收入者繳費多，低收入者繳費少；但是他們退休以后存在差別，等額養老金計劃退休后所有職工領取的基礎養老金相同，而非等額養老金計劃退休后繳費多的領取得多，繳費少的領取得少，完全與繳費相關聯。2000年12月，深圳市頒布了《深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例(修正)》，2002年7月頒布了《深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例，若干實施規定》。深圳將所有參保對象分為本市戶籍員工和非本市戶籍員工兩部分，采取區別對待的地方保護主義政策。農民工自然是非本市戶籍員工的一部分。在繳費方法和基本養老金的發放方法上二者是相同的，但是有些細節性規定是不同的，如在繳費年限上的差別、在繳費年限不夠時本市戶籍員工和非本市戶籍員工是否享受一次性生活費的差別、不把非本市戶籍員工納入地方補充養老保險等。

2、農民工養老保險的現實狀況。農民工就業不穩定，流動性強，這與基本養老保險區域統籌存在矛盾，呈現出“一低一高”的局面。一方面，農民工參保率低。據調查，當前有80％的企業主不愿為農民工購買養老保險，83.2％的農民工自己也不愿購買養老保險，有90％以上的農民工根本就沒有買養老保險。由于農民工群體數量龐大，各地雖然都將農民工作為城鎮職工基本社會保險制度擴大覆蓋面的主要對象，但農民工參保率依然偏低，養老保險的總體參保率僅為15％，擁有養老保險的不會超過3,000萬人。這些進城務工人員年老后，屆時不想種田、沒有田種的老工人就會成為新的救濟對象。這不僅會加重國家財政負擔，而且將造成社會安全隱患。另一方面，農民工退保率高。據新華社2006年2月15日報道，福州市10多萬參加養老保險的農民工，累計“退保”達4萬人次。據廣東報道，廣東東莞2005年有105萬人參加職工基本養老保險，但1年內就有40萬人“退保”，基本上都是外來務工者。勞動和社會保障部的調查顯示，目前我國農村勞動力進城務工者養老保險的平均退保率已達到40％。

二、利益訴求：解析農民工養老保險制度的應然性

(一)構建農民工養老保險制度的理念支撐

1、社會公平理念。《憲法》賦予所有勞動者的一項基本權利是在退休、失業、生病及喪失勞動力后基本生活得到保證。社會保障制度就是國家建立的為實現每一位勞動者的這一權利而進行的制度安排。這就意味著國家對包括農民工在內的所有勞動者都應提供相應的社會保障待遇，為農民提供與其他公民同等水平的社會公共服務，建立農村社會養老體系是政府的責任。亞里士多德認為公平就是窮人和富人“處于相同的地位，誰都不做對方的主宰”。比例是當時法哲學大師佩雷爾曼提出了“凡屬同一范疇的人應受同等待遇”的形式公平正義原則。可見，公平是法永恒的價值命題。公平的意義就在于其保障社會和諧、高效運作所需的社會環境。但公平的內容也隨著時代的變遷而常新。21世紀的今天，社會公平已成為社會主義社會的核心價值理念，是社會主義優越性的重要體現。社會的公平與否，直接關系著民眾對政府的認同，關系著社會的和諧與穩定。養老保險作為收入再分配的一種重要形式，其功能是促進社會公平。但在中國，農民工作為一個防御風險能力更弱的群體，作為一個上繳各種稅費直接為國家財政作出巨大貢獻的群體，在生病、年老以及喪失勞動力后卻并沒有得到國家對城鎮人口同等程度的關懷。國家把大量的物力、財力投入到了城鎮社會保障建設，對農村的社會保障工作卻投入很少，形成了“城鄉分割”的社會保障格局。因此，在社會本為和實質公平的前提下，切實解決我國農民工的養老保險問題，具有非常重要的意義。

2、人權保障理念。人權有基本權利和非基本權利之分。從狹義上說，基本人權包括生存權、發展權、平等權和自由權。生存權和發展權是首要的人權，是人權概念的核心內容。生存權和發展權是人們求生存求發展的要求。認為，生存權是享受其他權利的前提和基礎，而發展權又是人的一項不可剝奪的權利。但由于我國當前二元化戶籍制度的剛性限制等多重因素，使得農民工養老保險政策存在偏見，其制度呈現缺失，也使得農民工無法得到與城市居民享受同等的待遇，因而其養老保險也就相應得不到保障，對農民工的生存權、發展權造成威脅。保障這些基本權利是對農民工作為人的價值和尊嚴的承認和尊重。面對數以億計的農民工群體的權利無法得到有效保障的現實，尤其是在我國加入WTO以后，勞動者權利保障必須引起足夠的重視和關注。

(二)構建農民工養老保險制度的應然考量

1、人口老齡化推進農民工養老保險制度的構建。

人口老齡化就是老年人口占總人口的比重不斷上升的過程，也是人口年齡結構老化的過程，是近代人口再生產過程中所出現的一種人口現象。我國老年人口規模大，老齡化發展迅速。我國人口老齡化開始于20世紀70年代初，老齡化速度逐漸加快，將在2020～2030年間迎來人口老齡化高峰期。又由于經濟發展水平和城鄉二元經濟結構的制約，政府和社會對養老資源的供給有限，這與養老的大需求量產生尖銳的矛盾。因此，構建一個專為農民工設計的系統有效的養老保險體系相當迫切。

2、農民工養老保險制度是實現農民工養老社會化的需要。

由于農產品經濟附加值和市場價格的降低，農村家庭規模的小型化，以及農民工低收入的現實，使得傳統養老方式的保障功能大大削弱。這樣，在自給自足、自我保障的模式無能為力的情況下，農民工養老社會化就成為惟一可行的道路。農民工養老社會化是農民工待遇和保障制度的組成部分之一，必然要伴隨和適應整個農民工制度體系和制度環境的變化與發展。因此，農民工社會養老保險制度的構建則成為實現農民工社會化的有效途徑。但農民工養老保險制度并非大道坦途，是一項艱巨而系統的工程。

3、建立農民工養老保險制度是實現城鎮化的可靠保證。

在城鎮化進程中，農民工開始放棄農業生產活動，主要依靠工薪收入生活，對土地依賴程度普遍較低。正由于農民工沒有納入社會保險體系，在面臨各種風險時，沒有任何社會保障的農民工往往只能自找出路或被迫重新從事農業生產。這些本來就是從農村向城鎮轉移的剩余勞動力，再回到土地，只會加重農村失業和其他社會問題，并延緩城鎮化進程。因此，建立農民工社會養老保險制度，將其納入新的社會保險體系，則是推進城鎮化最重要的制度保證。

4、建立農民工社會養老保險制度是解決“三農問題”的根本。

我國現有農村土地難以為包括現有農民工在內的所有農村人口提供良好的保障，甚至無法保障全體農村人口的溫飽生活。實施城鎮化戰略，減少農民，使大批農村勞動力主動放棄土地這一根本依托而走進城鎮、走進工廠，通過建立適合農民工特點的社會養老保險制度，促進農民工率先完成從傳統土地保障到現代社會保障的過渡，解除農民工的后顧之憂，推進農業規模經營，有利于加快城鎮化和農村現代化進程，為有效解決“三農問題”創造寬松的環境，更有利于實現擴大內需，加快經濟社會發展的戰略目標。

三、制度磨合：農民工養老保險制度的現行模式剖析

(一)實踐評估一國內三種典型養老保險模式之績效評價

目前，由于我國沒有專門的農民工養老保險制度，農民工如何參加養老保險很大程度上取決于各地政策。然而，各地關于農民工養老保險的探索尚無一個成熟的模式，在維護農民工切身權益上還存在紕漏和缺陷，有必要對典型地區的農民工養老保險模式進行可行性分析。

1、綜合保險模式。綜合保險模式在上海、成都都有實行，是指與商業保險公司合作，為農民工建立一套獨立的制度，包括養老、工傷、住院醫療三項保險，以社會統籌為基本模式，衣民工個人不繳費，由單位按上年度所在城市職工平均工資60％的12.5％(其中7％為養老補貼)繳納，費率僅為城鎮職工的1／4，為農民工提供企業所在城市居民最低生活保障水平的基本保障。農民工返鄉時可以隨同帶走一份商業保險同，由商業保險公司按照合同履行商業賠付義務。綜合保險模式的出現適應了農民工收入水平較低的特點，強調了醫療和工傷保險，為工傷事故發生較頻繁、收入微薄的農民工提供了保障。但保障水平也較低，而且農民工返鄉后，由于這種方式與城鎮養老保險模式差異較大，兩者銜接形成壁壘。此外，該模式下的繳費比例與本地居民相差懸殊，難以給農民工的市民待遇，更難以實現將來的社會保險省級統籌甚至全國統籌。

2、“統一納入”模式。該模式是以建立全社會統一的社會養老保險制度為出發點，將農民工完全按現行城鎮養老保險制度納入，要求養老、醫療、工傷、失業、生育五大險種“捆綁”在一起參加，實行同等繳費、享受同等待遇。2000年12月深圳市出臺的《深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例》就把在特區內企業工作的外來員工的養老保險納入當地城鎮企業職工的基本養老保險制度。“統一納入”的社保制度雖避免了一次性支付基本養老金的弊端，但如“員工的月工資總額低于本市上年度城鎮職工月平均工資60％的，按本市上年度城鎮職工月平均工資60％計征養老保險費”，對于每月收入甚微的農民工而言，這無疑是一筆沉重的負擔。而且同樣未能將農民工的高流動性實際考慮在內，一方面養老待遇要繳夠15年且幾十年以后才能領取，另一方面養老保險關系不能轉移，農民工返鄉只能選擇退保，終結養老保險關系，這不僅難以真正維護農民工養老保險權益，而且企業反映強烈。

3、“雙低”模式。該模式將農民工納入城鎮職工養老保險體系中，但與城鎮職工養老保險又略有差別。最為典型的就是所謂的“雙低模式”，如2003年7月浙江省頒布的《關于完善職工基本養老保險“低門檻準入，低標準享受”辦法的意見》中規定，農民工參加統一的城鎮企業職工社會保險，參保企業和個人的繳費比例下降到12％和4％。盡管“雙低”模式具有一定的合理性，但其在各地的政策實踐上卻千差萬別，是一種在繳費基數、繳費比例、領取待遇的標準上都缺乏統一性、可持續性的制度模式。

(二)經驗移植：國外土地轉讓制度對我國農民工養老保險制度啟示

對于養老保險而言，農村土地轉讓制度的限制成為農民工和城鎮職工實行統一的養老保險制度待遇一大障礙。一些國家在把農民納入社會保障體系時，用現代社會保障替代土地保障的做法，值得借鑒。在資本主義發展的歷史進程中，許多人多地少的國家向農民提供社會保障制度以鼓勵農民提早退體、促使農民在退體后自愿轉讓土地、促進土地集中。我國應借鑒國外經驗，深化農村土地轉讓制度改革。

一方面，日本1971年實施農民年金基金制度。農民年金分老齡年金和經營權移讓年金。經營權轉讓是享受經營權移讓年金的條件，日本農民要想獲取經營權移讓年金，必須在60～65歲期間實際轉移了農地經營權；而且國家為鼓勵農地從老一代向年輕一代轉移，規定經營權移讓年金金額的一半由國庫提供，自1991年起，又有追加。同時，農民年金基金除了辦理農民年金業務外，還采取多種辦法，促進農地流動。

另一方面，法國對放棄耕地的老年農民給予補助，為農民養老提供了一定的補充保障。為防止土地因繼承而細化，1962年，法國立法設立“調整農業結構社會行動基金”，作為對65歲以上領取退體金的人放棄經營農業的補助，平均每人每年可得1500法郎。那些已經領取退體金但仍在從事耕作的老年農民不能享受補助，以鼓勵他們將土地轉讓出去。20世紀70年代后，對60-65歲接近退體的農民也發放“非退體者的補助金”，鼓勵他們在達到退體年齡前的幾年交出土地。法國對于那些轉移了土地的老年農民，發放額外的養老金補助。

由于我國和國外國情的差別，立足我國，可以在把農民納入社會養老保險體制的同時，注重建立社會養老保障與土地保障之間的替代關系，強迫或誘導已經被納入社會養老保險體制的農民放棄土地保障，從而促進農地轉讓，防止土地細碎化。

四、模式回應：彈性養老保險制度的良性構建

(一)現行農民工養老保險制度的實然困境

社會養老保險之所以無法提高農民工的積極性，關鍵是現行制度與農民工特點不相適應。其一，各地農民工養老保險政策不統一。國家雖然對農民工養老保險有一些原則性的規定，但目前在各地范圍內政策缺乏統一有效的法律和法規政策指導，使得各地在制度設計、機構建立、基金管理等方面支出較大，制度成本相當高。其二，農民工養老保險關系轉接困難。現階段社會養老保險基金區域統籌政策與農民工跨省區流動存在著尖銳的矛盾。一方面，要求農民工必須在某地固定工作15年方能按月領取養老金，這種累計繳費15年的門檻難以逾越。另一方面又規定與企業終止勞動合同時，經本人申請可以一次性退回其養老保險個人賬戶中的個人繳費部分，終結養老保險關系。因而促成很多農民工基本上采取每年一次或分次退保的辦法，將其個人賬戶資金取出用于當期的消費，卻使得被計入統籌基金的那部分單位繳納的費用留在當地，使退保的農民工失去享受統籌基金的權力，使得農民工即使參加社會養老保險也很難享受老有所養的待遇。其三，農民工養老保險繳費金額過高。對社會養老保險繳費率偏高的有關規定也給農民工參加社會養老保險帶來較大的困難。所以相對于農民工的低收入來說，較高的費率也造成了農民工社會養老保險的參保率低下。

(二)彈性養老保險制度的優勢所在

彈性養老保險制度較當前城鎮養老保險制度更為符合農民工的身份特殊性，也更能切合農民工自身的利益，保障其合法權益的實現。一是費率適度性。彈性養老保險制度是根據不同承受能力制定相應的彈性區間，適合不同的收入狀況。彈性的繳費標準，可以滿足農民工這一低收入、高流動群體對養老保險的基本需求。二是操作靈活性。采用全國統一的個人賬戶，又以專項調劑基金賬戶作為財政補貼的重要形式，既可適應農民工低收入、高流動的特點，使制度簡便易行、便于操作、保障水平適度。三是權益透明性。采用完全儲備積累的個人賬戶，權益可累計計算，透明度高。一方面有利于調動參保人的積極性；另一方面，有利于保險關系的跨地區轉移和接續，利于制度的進一步推廣。四是制度并存性。彈性養老保險制度是與城鎮養老保險制度相銜接的。由于現在農民工群體數量龐大，其中參保人參保率卻極低。建立與現行城鎮職工基本保險制度相銜接的彈性養老保險制度，對社會和政治影響較小，改革的機會成本較大。五是身份確定性。彈性養老保險制度的建立有利于加快城鎮化進程，促使農民轉化為市民，而且對“三農問題”解決也開辟了一條新路經。建立適合農民工等參保人特點的社會保障制度，是降低農民工城鎮化成本，為農民工城鎮化提供制度保障的有效政策措施。

(三)彈性養老保險制度的制度設計

從我國城鎮化的實際出發，制定與城鎮養老保險制度相銜接又適合農民工特點的“低門檻準入、低標準享受、職工可選擇、制度可銜接”的彈性養老保險制度。該制度主要針對非正規就業的農民工，即從事非農產業的農村戶籍勞動者、不具備加入城鎮職工基本養老保險制度的城鎮居民和小城鎮農轉非人員。

在賬戶設立上，統一個人帳戶，實行分類管理。彈性養老保險制度按參保人身份證號碼在中國農業銀行建立全國統一的實名個人賬戶，實行繳費確定型的完全儲備積累的制度模式。政府對農民工實行分類管理。外地農民工只建立個人賬戶；本地農民工在建立個人賬戶的同時，有條件的地區可以為其繳費提供一定的財政補貼，按實際繳費時間及時累計，按略高于銀行存款利率分段計息的同時，將高于計息標準的收益計入政府待遇調整專項調劑基金賬戶，主要用于養老金待遇的調整和長壽者養老金的缺口。而且，養老保險費用的繳納主體是用人單位和農民工的共同行為，以企業繳費為主，對于無用人單位的農民工則由個人繳費。

在繳費標準上，降低準入門檻，合理繳費標準。彈性養老保險制度遵循低費率，廣覆蓋的原則，降低準入門檻，合理確定繳費標準。建立繳費增長機制。在全國統一的基本制度框架下，繳費基數、費率或繳費額可規定在一定的范圍予以選擇。彈性的繳費標準可根據不同年齡階段、不同經濟發展時期、不同區域發展水平等的差異，對賬戶累積額規定較大的彈性空間，將單位和個人繳費全部記入個人賬戶，明確所有權，賬戶可隨人員流動做相應轉移。這種彈性規定比較適合農民工收入偏低、流動性強等特點。在用人單位必須強制參保的前提下，農民工可在城鎮養老保險制度和彈性養老保險制度之間根據自己的承受能力自由選擇不同的制度和不同的繳費標準，可自由選擇在輸出地或輸入地繳費，也可自由選擇按年、季、月繳費。這樣的彈性設計，有利于不同地區、不同群體、不同個人的參保，具有廣泛的適應性和可操作性。

篇8

一、我國農民工社會養老保險的現狀

（一）農民工與社會養老保險

在中國現代社會學辭典上，“農民工”是指擁有農業戶口、被人雇傭從事非農活動的農村人口。其特征是持農村戶口但在城市、鄉鎮企業工作，同時還沒有放棄農村土地承包經營權，但以務工所得為主要謀生手段。據勞動和社會保障部調查分析，每3個產業工人中就有2個來自農村，大量進城農民工是推動中國經濟發展的新興力量。同時進城農民工的勞動保障問題成為建設和諧社會的不和諧之音。

有些農民工比較集中的地區率先對此進行了桕關探索，形成了上海和廣東兩個模式。上海模式最大特點是設專門機構管理，農民工不實行社會養老保險，只做養老補貼。農民工連續繳主費滿1年可獲得1份老年補貼憑證。廣東模式是將農民工直接納入現行城市職工社會養老保險體系。這兩種模式因地制宜，有力地保證了當地農民工的社會保障權益。但這兩種模式也都各自存在著一定的缺陷，上海模式的養老補貼待遇偏低，其額度現為本人實際繳費基數的74%，難以有效防范老年風險，廣東模式的農民工社會養老保險制度的費率高、轉移困難等制度設計也不盡合理。研究相應對策，探索適應農民工特點的農民工社會養老保險新模式勢在必行。

（二）農民工社會養老保險存在“一低一高”現象

從全國來看，這一制度在實際運行中發展緩慢，主要體現為“一低—高”現象且農民工的社會養老保險參保率低、退保率高。從參保到退保，億萬農民工在社會養老保險面前表現出的無奈與矛盾，為中國年輕而龐大的社會保障體制出了—道難題。

（三）農民工社會養老保險“一低一高”問題的負面影響

社會養老保險的目的是保障老年人的基本生活需求，為其提供穩定可靠的生活來源。參保率低、退保率高現象使農民工社會養老保險制度的發展進程嚴重滯后，使占城市勞動力三分之二的農民工不能被社會養老保險體系所覆蓋，造成很多負面影響。首先，農民工絕大部分從事的是城市人不肯干或不屑干的工作，沒有相應的社會養老保險，只能靠自己的力量為未來養老生活積蓄，這樣容易使農民工的生活陷入困境。其次，由于農民工“又窮又臟”和缺少文化得不到社會保障的市民待遇，他們普遍受城里人歧視，這就使一些農民工產生一種反城市、的心理，從而積蘊社會不安定因素。不利于我國和諧社會的構建。再次，由于城市沒有為農民工提供社會養老保險，所以當他們年老失去勞動能力時，他們只能選擇回鄉靠土地養老，城市化由此緩慢。第四，城市社會保障的安全網不能惠及農民工，而農村的土地又具有一定的社會保障功能，因此，農民工不愿將土地的承包經營權轉讓，不利于實現土地的集約化經營，從而不利于農業經營方式的改善和農業勞動生產率的提高。

二、農民工社會養老保險“一低一高”的原因

農民工在城鎮用人單位參加社會養老保險從制度上講是沒有障礙的。但“一低一高”現象在各地都比較嚴重，大量農民工還沒有被納入到社會養老保險體系中。分析原因，主要包括以下幾個方面：

（一）農民工自身的原因

1、農民工就業不穩定、流動性大。調查表明每4位農民工中每年大約會有l位轉換打工地區，由于國家尚未實現社會養老保險的全國統籌，農民工調換工作崗位后沒有辦法轉移、保持社會養老保險關系，這就意味著農民工即使在輾轉各地務工期間按規定繳費，晚年卻還是與養老保險無緣。因此，少數參保的農民工在離開打工城市時也紛紛選擇退保。

2、農民工工資較低、經濟拮據。工資低、收入少，使得農民工“望保興嘆”。大量農民工只能從事勞動密集型的簡單勞動，從而工資收入大大低于流入地區的社會平均工資水平。維持城市生活己捉襟見肘，繳納社會養老保險費更是難以承受的負擔。90%以上農民工根本就沒能力購買社會養老保險。

3、農民工文化素質不高，對養老保險認識不足。據廣州地區的調查顯示，農民工對社會養老保險有所了解的不到20%，即使是這部分人也普遍感到社會養老保險離他們很遙遠，可望而不可及。因此，當調查中要求農民工在“企業為自己每月增發100元工資”和“企業為自己每月多繳納200元社會養老保險費”中進行選擇時，7396的農民工選擇了增發100元工資。可見農民工普遍懷有“天邊的鳳凰不如到手的麻雀”以及入袋為安的短視心理，從而在主觀上忽視社會養老保險。

（二）一些企業拒絕為農民工辦理參保

企業經營者認為，為農民工參加社會養老保險會加重企業負擔，往往違反規定不予參保。近年來，農民工退保率不斷升高，企業經營者普遍認為，如果農民工“退保”，可以得到個人帳戶中的11%作為一次性給付，而剩下的15%并不退還給企業，而是變成社會統籌基金。因此，企業干脆拒絕為農民工辦理社會養老保險關系，這也是農民工參保率低的一個原因。

（三）戶籍制度

戶籍制度是“一低一高”現象的一個制度層面的原因。現有的戶籍制度一直是阻礙農民工真正融入所在城市的根本所在，使得農民工無法享受到和城市居民平等的社會養老保障，農民工的回流反映出他們在城市處于漂泊狀態，其身在城市而戶口在農村，他們隨時可以回鄉務農，伴隨著回鄉的是拒絕參保或退保，直接導致了農民工社會養老保險出現“一低一高”現象。

（四）土地具有社會保障功能

土地的社會保障功能是“一低一高”現象的另一個制度層面的原因。土地具有兩種基本功能：一是其生產功能；二是土地作為不動產的財富功能。在我國現階段，土地除了上述兩種功能外，還承擔著農村的社會保障功能。為此，當農民工所在企業不為他們辦理社會養老保險時，他們不愿冒失去工作的風險而提出合理的社會養老保險要求。當農民工失去城市工作的時候，承包的土地可以作為農民從事非農就業的退路，參加社會養老保險對農民工的吸引力因此而減弱。

（五）現行農民工社會養老保險制度設計不合理

社會養老保險之所以不能激起農民工的興趣，關鍵是現行制度與農民工特點不相適應。這種不適應體現在以下幾個方面：

1、現行的社會養老保險基金區域統籌政策與農民工跨省區流動存在著尖銳的矛盾。農民工即使參加社會養老保險也很難享受老有所養的待遇。勢必使農民工社會養老保險基金陷入困難。

2、對社會養老保險繳費率偏高的有關規定也給農民工參加社會養老保險帶來較大的困難。所以相對于農民工的低收入來說，較高的費率也造成了農民工社會養老保險的參保率低下。

3、累計繳費15年的門檻難以逾越。累計繳費年限滿15年的，可按規定領取基本養老金。由于農民工普遍從事的工作一般屬于勞動密集型，常常是以體力勞動為主。當他們到了一定的年齡，他們在城市里再找工作就非常困難，所以他們的實際繳費年限很難達到15年，所謂享受社會養老保險待遇只能是望梅止渴、畫餅充饑。

三、完善農民工社會養老保險制度的安排

（一）出臺有關強制農民工社會養老保險的法律法規

把農民工真正納入社會養老保險體系，必須通過立法來強制執行。同時，還應出臺相關限制或取消農民工退保的政策。當農民工離開參保地返鄉時，本人社會養老保險關系無法轉移的，暫時封存其個人帳戶，保留其保險關系，待其達到最低領取養老金年齡時，其戶籍所在地實行農村社會養老保險的，帳戶余額及對應的基礎性養老金權益和基金轉移至本人戶籍所在地。到時仍未建立農村社會養老保險制度的，將個人帳戶余額一次性退還本人。

（二）改革戶籍管理制度

要加快戶籍制度改革，使農民工能夠突破戶籍制度障礙，實現由“農民”身份向“市民”身份的轉變，理所當然的將他們納入城市社會保障體系，享受社會養老保險待遇。

（三）以土地換社保

對轉讓農村土地使用權的農民工，可直接參加農民工社會養老保險，并根據農村土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算為一定年限的個人帳戶積累額，促進農民工從傳統土地保障到社會養老保障的平穩過渡。對土地使用權置換出的保障資金，直接進入農民工的個人帳戶，增加農民工社會養老保險個人帳戶的積累。促進農村剩余勞動力向城市非農產業轉移，加快城市化進程。

（四）合理設計農民工社會養老保險制度

1、對農民工的社會養老保險實行分類分層管理。將農民工的社會養老保險和農村社會養老保險以及城鎮職工的社會養老保險區分開，尋找出一條有別于二者的適合農民工的社會養老保險體制。（1）將在正規部門就業、建立勞動關系，或事實勞動關系5年以上的穩定就業的農民工納入城市養老保險，同時改革和完善現行的養老保險制度，使穩定就業的農民工能夠享受其待遇。（2）對簽訂短期合同的農民工，則可以設計一種過渡性的方案。①社會養老保險先建個人賬戶、不建社會統籌，帳戶權益可累積計算，便于跨地區轉移，適應農民工頻繁流動需要不斷轉移和接續社會養老保險關系的情況。②兼顧農民工對社會養老保險的需求，采取與城市職工有別的，與他們的低繳費年限桕應的“低年限低保障”的低保政策。③合理調整費率和繳費基數，但也注意不能太低，因為會因收益少而降低農民工參保的熱情。

2、未來建立全國統籌社會養老保險制度的設想。全國按統一的政策搞社會養老保險，建立方便合理的社會養老保險跨省區轉移機制，辦理隨身流動養老保險卡，卡號可以為其身份證號碼。對于農民工來說，只需隨身攜帶一張如銀行卡般的保險卡，農民工不論轉移到什么地方，其個人賬戶都跟隨他一起流動。

（五）加大社會養老保險宣傳力度

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自2004年吉林省被國家納入養老保險試點省份以來，吉林省城鎮職工基本養老保險機制已較為規范運行，各年的參保人數、基金征繳收入都不斷增加，職工的退休金收入也逐年增加，但養老保險工作也面臨著一些新問題。

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關鍵詞：

養老保險；收入分配效應；公平性

一、問題的提出

隨著中國經濟發展取得舉世矚目成就，以效率為導向的發展戰略使得不同群體之間的收入分配存在巨大不平衡性。中國已成為中等收入國家，社會保障的功能定位應該從維護社會安定和補救國民生計的工具轉為調節收入分配與促進制度公平。養老保險制度作為社會保障體系最為核心的組成部分，其建設的好壞直接影響著收入分配制度改革的成效和是否有利于社會公平發展（何文炯，2011）。中國養老保險制度從20世紀50年代初開始建立，與城鄉二元社會經濟結構伴隨，中國養老保險制度在之后的改革與發展中也一直呈現出城鄉二元結構，存在明顯的制度性斷裂（王思斌，2009），并延續至今。中國現行基本養老保險制度“碎片化”嚴重，據“單位”而劃、依“身份”而設，條塊林立、人群分割，具體包括：城鎮職工基本養老保險制度、機關事業單位職工養老保險制度、新型農村社會養老保險制度、城鎮居民養老保險制度等。之前，國內外學者大都估算了養老保險制度內人群的收入再分配效應，而缺乏對包括制度外人群的全體國民的宏觀收入分配效應的研究，以及不同養老保險制度間即養老保險“多軌制”（如城鎮職工基本養老保險、機關事業單位職工養老保險以及城鄉居民養老保險制度之間）收入分配效應的分析。事實上，養老保險制度的問題僅從制度內部本身的角度研究是不夠的，還需要通過制度內外以及制度間的比較分析作更深入的探討。因此，本文基于不同群體現行養老保險制度結構模式的差異，根據參保率、待遇給付水平、替代率、隨經濟增長率等政策傳導工具，探討養老保險“多軌制”的收入分配效應。

二、比較對象

中國現行養老保險制度“碎片化”嚴重，具有明顯的“身份”特征（楊燕綏，2012），主要表現在兩個方面：一是單位制，即不同工作單位的職工參加不同的養老保險制度，如公務員與事業單位工作人員參加機關事業單位職工養老保險制度，企業職工參加城鎮職工基本養老保險制度，也就形成了人們通常所說的機關事業單位與企業單位的“退休雙軌制”；二是戶籍制，即城鎮戶籍人員與農村戶籍人員參與不同的養老保險制度，城鎮職工依單位不同可參與上述兩種養老保險制度，城鎮居民和農村居民自2011年起也可分別參加城鎮居民養老保險和新型農村養老保險制度（以下簡稱“新農保”）。當然，有不少地方還專門為農民工等靈活就業人員建立了農民工養老保險制度，所以實際上中國的養老保險制度并非僅僅是所謂的“雙軌制”那么簡單，而是“多軌制”，且每種制度的制度模式并不相同，各群體享受的養老保險待遇給付水平不同，從而不同制度的收入分配效應有所差異。由于農民工養老保險不具有普遍性和代表性，且城鎮居民養老保險制度從2011年才開始進行試點，相關數據不足，因此，以下著重比較分析中國企業職工基本養老保險制度、機關事業單位職工養老保險制度與新農保的收入分配效應。

三、不同養老保險制度覆蓋面比較分析

社會基本養老保險在籌資模式上屬于部分積累制，資金來源于企業和個人繳費；機關事業單位既未實行社會統籌，也未建立個人賬戶，而仍實行的是福利性質的退休養老制度，個人并不用繳費，其養老保險待遇給付水平與本人退休前的工資收入掛鉤，屬于現收現付制；新農保實行完全積累制，個人繳費完全進入其個人賬戶進行積累，且地方政府根據其繳費檔次的不同給予相應水平的財政補貼，這部分也納入個人賬戶，在此基礎之上，為了體現養老保險的“保障”作用及再分配功能，中央政府還給符合條件的農村老人發給基礎養老金。養老保險制度覆蓋面是決定其收入分配調節效應的基石，一般而言，覆蓋面越廣，調節效應越好，制度公平性越強；反之，收入分配調節效應越差，制度公平性越弱。我國機關事業單位職工參加養老保險的人數近幾年增長非常緩慢，基本維持在2100萬人左右，這主要是因為機關事業單位職工養老保險制度早已成型，參保人群比較穩定，且覆蓋率已達到了很高的水平，基本實現了全覆蓋；城鎮企業職工參保人數呈現出明顯的逐年上漲趨勢，這主要是因為我國城鎮職工基本養老保險制度正處于逐步完善階段，也從側面反映了仍有很大一部分企業職工未被城鎮職工基本養老保險制度所覆蓋，擴面工作還將任重道遠；新農保參保人數大幅增加，遠遠高于城鎮職工基本養老保險制度，主要源于新農保于2009年才開始試點，同時也說明了新農保制度受到了很多農民的歡迎，取得了很大的進展，但也說明了目前覆蓋率還相當有限，有較大的上升空間。由此可見，現行養老保險的覆蓋率從大到小依次為機關事業單位職工養老保險制度、城鎮職工基本養老保險制度和新農保。換言之，由于“身份”不同導致養老保險制度覆蓋面的差異，且進入制度覆蓋范圍的時間存在先后，這實際上造成了不公平，形成了不同人群參加養老保險制度的起點不公。

四、不同群體養老保險待遇水平比較分析

在2000-2004年5年期間，機關事業單位退休人員年均養老金水平呈現出明顯的上升趨勢，從2000年的9481元增加至2004年的14374元，年均增幅高達11.71%；城鎮企業退休人員年均養老金雖然也呈上升趨勢，但僅從2000年的6531元增加至2004年的8030元，年均增幅僅為5.38%。因此，在這期間，機關事業單位與企業退休人員之間的養老金水平差距越來越大，到2004年高達1.79倍。為了抑制差距的進一步擴大，自2005年以來，國務院每年都大幅上調企業職工的基本養老保險待遇給付水平，企業退休人員的年均養老金水平從2005年的8727元上升至2013年21281元，年增幅高達11.78%，而機關事業單位退休人員的年均養老金水平從2005年的15043元上升至2013年28493元，年增幅為8.31%，盡管低于企業退休人員的年均養老金增幅，但兩者的養老金差額依然呈逐漸拉大趨勢，從2005年的6316元上升至2013年的7212元，不過這種差距拉大的幅度較之前明顯放緩了，2000-2004年間兩者差距的年均增幅為25.03%，而2005-2013年間兩者差距的年均增幅僅為1.67%。可見，國務院通過對企業職工基本養老保險待遇給付水平的連續上調，在一定程度上提高了企業退休人員的生活水平，有效減緩了機關事業單位與企業退休人員之間的養老金差距拉大的幅度，從而使兩者的年均養老金比值從2004年的1.79下降至2013年的1.34。盡管如此，但并沒有完全實現養老金待遇調整的目標，即縮小不同群體之間的養老金差距。而且，隨著機關事業單位績效工資改革逐步推進，機關事業單位退休人員待遇也可能會大幅度提高，從而致使養老金差距再次被拉大，形成新的不公。因此，僅僅從養老保險待遇調整政策入手無法從根本上縮小不同群體之間的養老金差距，要從根本上解決這一問題亟需改革優化養老保險制度，消除制度“碎片化”。實際上，中國養老保險制度的不平衡性不僅僅體現在城鎮企業與機關事業單位之間，更表現為城鄉之間的養老金待遇差距。在中國，農民基本養老保險長期得不到重視，新農保于2009年才開始試點，這也標志著農民養老保險問題從2009年開始受到國家的高度重視。然而，新農保的保障水平遠不如城鎮企業職工養老保險水平，就更不能和機關事業單位職工的養老金水平相比了。2013年，城鎮企業職工養老保險水平為新農保水平的36.8倍，與城鎮企業職工養老金待遇上調幅度基本相當。當然不可否認的是，這種差異源于城鄉參保者的繳費差異，但這僅是部分事實。財政對企業職工基本養老保險的大量補貼遠遠高于新農保，從而進一步拉大了城鄉之間的差距。這些情況都反映出中國養老保險不僅未能給高風險的農村居民提供應有的保障，反而拉大了他們與城鎮居民的差距，形成了逆向再分配。

五、不同群體養老金替代率比較分析

養老金替代率指勞動者退休后所獲得的養老金待遇給付水平與其在職時工資收入的比值，是比較勞動者退休前后生活保障水平的重要指標，根據國際經驗，養老金替代率大于70%，則可維持退休前生活水平；在60%-70%之間，則可維持基本生活水平；若低于50%，則生活水平較退休前會有大幅下降（唐小飛，2010）。由于個體養老金替代率有所差異，所以這里研究的為平均替代率，即退休勞動者人均基本養老金與當期在崗職工平均工資收入的比值。在2000-2013年期間，城鎮企業離退休人員養老金替代率呈現出明顯的下降趨勢，從2000年的69.69%下降為2013年的43.02%，而且從2004年以后就一直位于50%以下，也就是說，城鎮企業職工退休后的生活水平較退休前有大幅度的下降。機關事業單位離退休人員養老金替代率雖然也呈下降趨勢，但是遠遠高于企業職工，且一直維持在55%以上，足以維持其基本的生活水平。由此可見，機關事業單位與城鎮企業職工離退休人員養老金替代率雖然都在下降，兩者之間的差距有所收窄，但即便如此，2013年仍相差近13個百分點。此外，機關事業單位職工在職期間并不需要繳納養老保險費，且其工資收入顯著高于企業職工。換言之，工資收入越高的機關事業單位職工，不僅無需繳納養老保險費，而且其養老金替代率遠遠高于工資收入相對較低，且需要個人繳費的企業職工，這明顯有違養老保險制度的公平屬性，反而造成了養老保險的逆向收入分配。新農保于2009年才開始試點，所以這里只能測算其2010和2013年的替代率。即便是農民以最高的繳費檔次（每年繳納500元）進行參保，其2013年的養老金替代率也僅僅為29.92%，與城鎮企業離退休人員養老金替代率還有14多個百分點的差距。更何況由于我國大部分農民收入水平偏低，所以基本都按最低的繳費檔次（每年繳納100元）進行參保，這樣城鄉之間的養老保險待遇給付水平差距就更大了。可見，中國現行養老保險制度間的公平性嚴重缺失。此外，從表4中可以看出，在2001-2013年期間，我國養老金支出水平年均增長率普遍低于其工資收入與GDP年均增長率，尤其是農村居民。可見，在中國經濟高速發展的過程中，退休人員尤其是農村老人并沒有完全享受到其發展帶來的成果。總而言之，養老保險制度并非僅僅呈現出人們通常所謂機關事業單位養老保險制度與企業職工基本養老保險制度的“二元”局面，而更應該是加上新農保的“三元”局面，無論是覆蓋面還是養老金待遇水平，亦或是養老保險替代率，都是機關事業單位職工養老保險大于企業職工基本養老保險大于新農保。造成這一局面的根源在于中國養老保險制度的碎片化，當然我們不可否認，這樣的制度有一定的歷史合理性，但隨著經濟的快速發展，中國已步入中等偏高收入國家行列，其養老保險制度的主要職能是調節收入分配，縮小不同群體尤其是城鄉之間的養老金待遇差距并使其維持在一個合理的水平，使全體社會全員共享經濟社會發展成果，而不應在縮小城鎮內部群體養老金待遇差距的同時，反而擴大了城鄉之間的養老金待遇差距。因此，當前不僅需要上調城鎮企業職工基本養老保險待遇，更需要大幅提高農村居民的養老保障水平，而要從根本上解決這一問題，則亟需改革優化養老保險制度，消除制度“碎片化”。

六、政策思路與對策建議

（一）政策思路

在現階段和未來相當長的時期內，要全面發揮養老保險的收入分配調節功能，必須明確指導思想，理清思路。第一，要用公平、正義、共享的價值理念指導建設中國養老保險制。消除群體歧視，將群體之間的養老保險待遇差距控制在合理的范圍內；要求相關利益主體充分參與到養老保險制度的監管過程；要求養老保險待遇與經濟增長相掛鉤。第二，明確養老保險目標定位：一是免除所有國民老年后顧之憂，滿足老年人的基本生活需求；二是追求并維持社會公平（許志濤，2004）。

（二）對策建議

統籌城鄉養老保險，推動不同人群的各類養老保險制度的整合與銜接，實現養老保險制度體系的一體化發展，防止制度分割帶來的起點不公。建議加快落實機關事業單位養老保險制度與企業養老保險制度并軌，實現全國統一的籌資模式、繳費標準和給付水平，加強不同制度資源的整合，平衡機關事業單位與企業之間的分配關系。當務之急需要規范機關事業單位人員的工資制度，取消各種“小金庫”，實現其收入陽光化、透明化，使其履行相應的繳費義務，逐漸實現工作年限相同、職稱等級相近的企業職工與機關事業單位職工養老金水平保持基本一致（鄭功成，2011）。統籌城鄉養老保險，在全國實現城鄉居民基本養老保險制度可銜接，養老保險關系易轉移的制度平臺、資金平臺和技術平臺，逐步實現城鄉居民進入城鎮職工養老保險，按基礎養老金和個人賬戶分別轉入，通過地方養老金調節差異，最終實現養老保險制度體系的一體化發展。

作者：蔡璨 單位：重慶青年職業技術學院

參考文獻：

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3.楊燕綏.中國養老金結構亟待變革[J].中國改革，2012（4）

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