公益訴訟論文模板(10篇)

導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇公益訴訟論文，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

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一、公益訴訟的概念及公益訴訟的意義

(一)公益訴訟的概念

公益訴訟一詞始于20世紀60年代，美國在經歷了劇烈的社會變革后，伴隨著公益運動的展開而廣泛使用該術語。由于當時美國的眾多社會制度均面臨挑戰，因而出現了各種嘗試改革的方案，設立了眾多的公益法律機構及類似的倡導制度，它們是為環境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多社會公共利益而展開活動，由此而進行的訴訟被稱為公益訴訟。

(二)公益訴訟的意義

1.公益訴訟昭示維護憲法和法律規定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。

近年來，公益訴訟已成為司法實踐和社會生活中的熱點話題，各類公益訴訟不時見諸媒體報道。無論從國外公益訴訟的發展歷程與趨勢，還是從我國的現實情況來看，公益訴訟的興起是我國社會和法治進步的重要標志之一。

公益訴訟的原告打官司不圖私利，為社會公益，且風險很大，因為被告往往是壟斷性大企業或者國家機關。為什么會出現公益訴訟，出現這么多“好事之徒”？現實生活中，在一些國有資產流失、不正當競爭、環境污染等嚴重損害國家和社會公共利益的事件頻頻發生，而行政權力膨脹和現有監督制度還存在著一定的疏漏。于是，尋常百姓開始拿起法律武器向不法行為叫板。這表明社會主義法治建設逐步深入推進，改變著人們的生產、生活方式和態度。對社會公眾來說，公益訴訟昭示維護憲法和法律規定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。

2.公益訴訟既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。

在中國的現實司法實踐中，以個人的力量對抗于強大的壟斷部門或權力機構，一種結果是輿論喧囂之后卻沒了下文，二是雖然有了一個較好的結果卻付出了沉重的代價，如河南葛銳訴鄭州鐵路分局廁所使用收費一案，雖然判決獲得支持，而葛先生個人在近三年的訴訟中，付出了大量人精力財力，且精神上承受了相當的壓力。

公益訴訟難以獲得支持，但卻并非“與己無關”。現實生活中，有些人損公肥私、大發不義之財，不就是掏了每個公民的腰包嗎？同樣是納稅人，有人靠守法經營發財致富，有人卻投機取巧，從國庫里騙錢發家，這能叫公平競爭嗎？這是對其他納稅人的不公正待遇。我們有責任維護法律的尊嚴，有責任協助有關部門執法，這既是維護國家整體利益，也是維護我們自身利益的一種手段。為了國家或公眾利益不受侵害，通過訴訟的辦法要求法院追究被告的違法責任，既昭示了人們權利意識的加強，更沖擊了社會上普遍存在的麻木；既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。

3.公益訴訟在國際上受到普遍支持，是國家法制健全的標志。

二、對我國公益訴訟發展的思考

(一)我國公益訴訟需要立法支持

從依法治國的要求來說，為公共利益挺身而出的“好事之徒”的出現說明老百姓學會了用法律作為維護權利的武器，使得法的意義開始向“權利”的本原回歸。

然而，由于現行的法律不夠完善，各地嶄露頭角的公益訴訟的原告，在維權道路上可謂步履艱難。在一個法治社會，面對不公平、不合法的事情，任何一個有社會責任心的人，都應有權通過法律程序解決問題。我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”雖然在目前的社會生活中，人民必須把管理國家事務和社會事務的權力委托給國家機關行使，但當受托者不按照人民的意志行使權力時，人民該怎么辦呢？承認公民對公共事務的訴訟權力，是憲法原則在訴訟領域的具體體現。現行法律中有關“訴訟主體”的規定，使當前的許多公益訴訟徒具虛名。在一些污染環境、制假售假、不正當競爭、國有資產流失等案件發生后，雖然受害者眾多，但根據現行法律，只有直接對公民個體利益造成了損害，公民才能向相關部門舉報，但卻無法代表公眾對致害人提訟。如相關行政機關不履行法定職責或怠于履行維護公共利益的職責，公民也無法對行政機關提起行政訴訟。

公益訴訟機制的缺乏，限制了公民通過法律手段維護社會公共利益的行動，削弱了社會自我調節功能，不利于發揮公民監督政府的作用。可見，公民個人提起的公益訴訟有待立法的支持。

(二)檢察機關應成為公益訴訟的重要主體

司法實踐中，一直存在著一個怪現象，一方面，國有資產流失、環境污染、壟斷等和國家利益、社會公共利益緊密相聯的案件，日益受到社會的關注。另一方面，社會公共利益一旦遭到損害，卻普遍存在著無人應訴、無力應訴、不愿應訴等問題，致使國家和社會利益遭受損害。由個人自發為維護不特定多數人利益而提起的公益訴訟，盡管被告的行為可能侵害了公共利益，但因公共利益并非個人利益，按法律規定普通公民無權，致使這些訴訟多以敗訴告終。法院駁回的理由很簡單，就是“原告與被告之間沒有直接利害關系”。直接利害關系，成了橫亙在公益訴訟面前一道過不去的關坎。

因而，檢察機關應成為公益訴訟的重要主體。檢察機關提起的公益訴訟，是指人民檢察院對于涉及國家利益、社會公共利益以及公民重要權利的民事案件，在無人的情況下，以法律監督者的身份代表國家將案件提交人民法院進行審判，要求人民法院追究違法者民事責任的訴訟。檢查機關提起的公益訴訟活動的開展，有利于維護公共利益和弱勢群體的利益。

(三)公益訴訟應成為行政訴訟的重要組成部分

根據《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，只有與被訴具體行政行為具有法律上的直接利害關系的公民、法人或其他組織才可以提起行政訴訟，這就意味著，我國行政訴訟法規定的訴訟僅限于救濟個案而提起的私益訴訟，而對非法律上的利害關系人針對國家公權機關的作為或不作為提起的訴訟，也即公益訴訟不予承認，實踐中對此類也是不受理的。

公益訴訟的推進必須有一個過程，無論從現有法治環境還是行政訴訟的實際地位來看，目前不可能有較大的冒進，而只能是穩步推進。但是，這種限制公益行政訴訟的規定在實踐中越來越顯現出其缺陷：當國家怠于行使職權造成公共利益受損時，如果個人或其他社會組織無法提訟，不僅不能體現法律的公平和正義，而且也不符合日益高漲的公民權利要求。因為公共利益是與每一個人都休戚相關的利益，公益與私益在本質上是一致的；況且，法律上的利害關系不僅僅包括直接的利害關系，也包括間接的利害關系；既包括切身的利害關系，亦包括非切身的利害關系，因此，私以為，當私人認為自己的合法權利受到行政機關具體行政行為的影響時，即使這種影響是間接的、非切身的、可能發生的，也應賦予其原告資格，這也是現代行政法發展的最重要的趨勢之一。“法律就是朝著允許全體公民他們所感興趣的任何行政裁決的方向發展。”

綜上所述，公益訴訟立法和實踐雖然在我國處于相對落后狀態，但它對于維護我國憲法尊嚴，建設法治國家，完善依法行政，增強人民法制精神具有重大意義，是值得我國大力推進的。

參考文獻

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二、公益訴訟面臨的理論制度障礙及其克服

首先，我國采二元訴訟理論，包括程序和實體兩個方面。程序意義訴權是指提訟的權利，即權；實體意義的訴權是指原告對被告實體要求獲得滿足的權利，即勝訴權。這種訴權理論認為，訴權的產生和存在與實體權利密切相關，必須是當事人實體權利受到侵害，訴權的主體即當事人必須是與民事糾紛有直接利害關系的人。換言之，只有直接利害關系人才能成為訴權主體，才能將其糾紛引到訴訟程序，才能得到國家法律的公力救濟。19世紀末，由于自由主義國家觀的產生和法治思想的發展，人們逐漸將國家和國民之間的關系視為公法上的權利義務關系，認為國家權力來源于國民，因而國民也就有要求國家給予利用這項制度的公權。德國學者以此為前提，以訴權的觀念為媒介來說明個人和訴訟制度的關系。公法訴權說也由此取代私法訴權說而逐漸成為通說。訴權是基本是人權，是當事人維護自身獨立人格和自由意志所必然擁有的權利，是人權在訴訟法中的體現，也是公民最基本的憲法權利。訴權的“憲法化”是當展的趨勢之一。民事訴權屬于公法上的權利，而必然具有平等性和普遍性，無須主體身份的特定性，也無論糾紛是私益還是公益。民眾對公益享受訴權，是開啟民事公益糾紛的公法救濟之門的鑰匙。

其次，傳統當事人理論是從實體法的角度出發去考慮當事人的適格問題，強調訴訟當事人與民事實體權利的同一性。我國學者也普遍認為，當事人是指因民事上的權利義務關系發生糾紛，以自己的名義進行訴訟，并受人們法院裁判拘束的直接厲害關系人。這種直接厲害關系當事人理論在現代法治社會受到越來越多的質疑。隨著社會的發展，許多新紛爭大量出現，這些糾紛往往是圍繞離散性利益、擴散性利益或者是集團性利益的紛爭，或是當事人之間缺乏相互性和對等性的紛爭。當這些紛爭進入訴訟領域，就會表現出極強的公益色彩。這些現代型訴訟超越個人利害關系，即糾紛與當事人之間可能并無直接的利害關系。如何解決這個矛盾，在傳統的當事人理論中無法尋找到答案。于是程序當事人理論應運而生，即所謂的程序當事人是指以自己的名義或應訴，要求人民法院保護其合法民事權利或法律關系的人及其向對方。應包括一切符合訴訟程序要求的和應訴的雙方當事人。”這一理論把非直接當事人也納入了當事人體系，擴大了當事人適格的范圍。

三、我國民事公益訴訟的制度構想

（一）擴大原告主體適格的范圍。針對現行“直接利害關系說”的局限性，應對“利害關系”作寬泛的理解，擴充原告主體資格適格理論，以訴訟目的權衡利害關系，只要有受法律保護的權益被侵害，就要允許相關個人或組織提訟。當違法行為侵犯了國家利益和社會公共利益時，具有行為能力的法律主體就有權代表國家和公眾進行訴訟，主張公共利益以及受其影響的間接個人利益。

（二）擴大公益訴訟的可訴范圍。為了更全面地保護公共權利，擴大公益訴訟的可訴范圍。無論是對刑事違法行為，還是對民事違法行為、行政違法行為，只要其損害國家利益和公共利益，就應當受到公益訴訟的司法審查。對有些危害公益的民事、經濟行為雖然法律沒有明確規定，但如果已明顯違背法理或情理習慣，法院就不能借口“法無明文規定”而拒絕審判，因為民事訴訟的目的是解決糾紛，審判權具有應答性，只要當事人，法院就應當受理。賦予法院對一些涉及公利益、影響較大的，而又沒有明確法律規定事件，按照已有的基本法律原則和公益需求予以審查的權利是對可訴范圍擴大的一項有力保障。當然，為防止“濫訴”和“惡意訴訟”，對刑事、行政違法行為的公益訴訟須以違反了法律明確規定為前提，禁止無限類推。

（三）大力改進代表人訴訟制度。與集團訴訟相比，公益訴訟的目的已不僅是保護受害人的私人權益，且側重于保護社會公共利益。因此可從以下幾方面改進代表人訴訟制度：

1.允許原告提起禁止性訴訟。在代表人訴訟中法院一般不支持禁止性訴訟請求，但在許多公益訴訟中，原告的目的不僅是索賠，且是希望法院禁止侵害者繼續實施侵害行為，保護潛在的受害者。因此，僅僅是解決人的補償問題并不能使公共利益得到有效保護，只有允許代表訴訟人提起禁止性訴訟才能使不法的侵害行為得到有效約束，否則只能視為是對公共利益的漠視，從而挫傷代表人的訴訟積極性。

2.嚴格立案審查程序。為維持穩定的訴訟秩序，防止“濫訴”，應把好公益訴訟立案關，可通過設立審前聽證程序，成立相關的審查委員會，負責此類案件的聽證審查，對確實損害了公共利益的案件予以受理，對“惡意訴訟”行為則拒絕受理。

公益訴訟在國外已是一種成熟的訴訟形式，而我國卻沒相應的明確的規定，這對實踐中出現的公益訴訟的現實來說是一個極為尷尬的現象。不過相信隨著我國法治化進程的逐步加快，建設和諧社會，堅持科學發展觀的提出，對國家利益和社會公共利益的關注將會進一步增強，作為保護國家利益、社會公共利益的一種行之有效的制度，公益訴訟制度在我國一定會建立發展起來。

參考文獻：

[1]紐建峰，鄧承立.建立我國民事公益訴訟面臨的障礙[J].法律適用，2008，8.

[2]肖建華.當事人問題研析[M].北京：中國法制出版社，2001：19.

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在司法實踐中，存在大量侵害國家利益和社會公共利益的違法行為，有些無直接利害關系人，有些直接利害關系人因不知、不愿、不敢而未提訟，所以形成違法行為出現而無人的局面。如目前在我國發生較多的環境污染案。長期以來，由于我國環境公益訴訟制度的缺失，使環境保護問題日益嚴峻，僅西部地區每年因環境破壞造成的損失竟然達1500億元，占當地同期國內生產總值的13%。國有資產的流失也是比較普通的損害公共利益和國家利益的現象。據國有資產管理局的統計和測算，目前平均每天都有近億元的國有資產流失，許多國有資產流失案件令人觸目驚心，卻因種種原因無人主張權利，無法進入司法的管轄和監督范圍。此外，還有嚴重損害社會公共利益的壟斷經營、造假售假坑害消費者等違法行為。由于我國三大訴訟法理論和立法發展的滯后，導致受害人無法通過訴訟途徑保護自己的合法權益或社會公共利益。而一些“打抱不平”者在為不特定的多數人贏得權益的訴訟多以敗訴而告終。隨著社會經濟的不斷發展，社會公共利益與人民生活日益密切相關，但這種公共利益同時又不是明確地與某個具體的人有利害關系，因而，通過法律途徑尋求救濟異常困難。現在我國是依法治國的社會，面對不公平、不合法的事情，任何一個有社會責任心的人，都應有權通過法律程序解決問題。賦予人民公益訴權，使人民管理國家和社會事務的權力通過司法途徑得以實現，在一定程度上彌補法治漏洞，完善訴訟制度，從而擴大司法監督體系的覆蓋面，更好地維護社會秩序和社會公共利益。

二、構建公益訴訟制度的理論根據

公共利益并非是空泛的東西，它是具體存在的，公共利益的實現意味著對權力的監督和制約。國家的一切權力屬于人民，人民是權力的所有者。權力的所有都把具體的權力按一定的組織體制委托給權力的使用者——國家機關和公職人員去具體運用。國家機關及公職人員只是受人民的委托來管理、使用公共權力，他們必須向權力的主體——人民負責。當權力的使用者不依法查處違反國家利益、社會公共利益的違法行為時，人民應該有權直接將侵犯國家利益及社會公共利益的行為提交司法審判，由人民法院依法作出判決，制裁違法行為。

三、構建公益訴訟制度的實踐依據

隨著改革開放步伐的加大，一些不法分子，鉆我國市場經濟法制不健全的空子，大肆掠奪國有資產，損公肥私，進行不正當競爭，擾亂社會經濟秩序，極大地損害了國家、社會和消費者的利益。另一方面，一些企業為了獲取大規模利潤，不惜犧牲很多長遠利益，導致環境被破壞、產品質量出現瑕疵、消費者權益受損等大量公益性糾紛。帶有政策意義的壟斷行業，為獲取巨額壟斷利潤而居高不下的服務價格，隨意的收費機制等極大的損害了廣大消費者的利益。針對國家利益和社會公共利益受侵害問題，全國各地已經進行了積極有益的探索，為公益訴訟制度的確立提供了實踐基礎。在實踐中，僅自1997年5月河南方城人民檢察院，提起一例房屋買賣契約無效之訴，追回流失的國有資產，才開創了國內民事公益訴訟之先河。之后，公民個人為維護社會公共利益而進行的公益訴訟日趨增多。四、建立公益訴訟制度是構建和諧社會的重要手段自古以來，實現社會和諧，建設美好社會，是人類孜孜以求的理想；熱愛和平，崇尚和美，追求和諧，更是中華民族的優良傳統和高尚品德。然而，和諧社會絕不會自發生成，也不會自然實現。和諧社會的構建必須依賴于法律制度的推動，必須借助于法治的踐行。在法治社會，訴訟是人們保護自己權利的最基本形式和最后保障。公益訴訟為人民參與國家事務的管理提供了新的途徑，從而推進法治的完善與和諧社會的建構。

當前，我國社會正處在轉型時期，社會經濟成分、組織形式、利益關系和分配方式日益多樣化，各種社會矛盾隨之產生。在這種情況下，構建社會主義和諧社會的過程，實際上就是一個協調社會各階層利益關系、整合社會資源、協調社會矛盾、維護社會穩定的過程。由于公共利益具有廣泛的社會連帶性，一旦遭受損害，極易引致社會混亂。由于公益訴訟的特點，它可將復雜的社會問題、政治問題轉化為法律問題，防止糾紛和沖突升級為更劇烈的對抗性活動，達到解決利益矛盾、維護安全團結、社會和諧穩定的目的。

五、公益訴訟制度是保障公共利益實現的需要

在中國社會轉型的過程中，隨著社會經濟的迅速發展，社會一體化的程度日益加深，對公共利益的維護變得更加迫切。在公權力的行使過程中，許多違法行為就是以維護公共利益之名，行牟取個人利益、部門利益和地方利益之實，導致普通公民的合法利益和社會利益受到損害。在這方面公益訴訟制度就是一種有效的監督方式，它有利于保障法律真正得以實施。任何一部法律的實施都需要有效的監督。對于與社會成員利益息息相關的法律實施，人人都有參與權的公益訴訟制度不失為一種有效的監督方式，這實際上是將涉及社會整體利益的法律的施行置于全社會的監督之下，能夠有效地制止違法行為的發生，保證相關法律發揮最大的效能。因此，構建公益訴訟制度是有效維護公共利益的需要。

六、公眾的期望

2006年6月中旬，人民日報與人民網在網上開展了對“公益訴訟，你了解多少？”的調查，共有376名網友參與各個單項調查。對于公益訴訟的重要性，網友表示出高度一致，83.9％的單項被調查者認為公益訴訟對我們十分重要，因為它維護了大多數人的合法利益。96.3%的網友認為應當修改我國的相關法律，建立公益訴訟制度。由此可見，公益訴訟也日漸被人們所認識并接受，在我國構建公益訴訟制度是人心所向。而且在實踐中，越來越多的法律工作者、律師等自愿承擔公益訴訟的責任。

2006年11月25日至26日，由中國民事訴訟法學研究會名譽會長、中國人民大學法學院教授江偉主持修訂的“民事訴訟法修訂專家建議稿”進行第四稿論證時，就有專家建議在民事訴訟法中設立公益訴訟程序。由此可見，在我國構建民事公益訴訟制度是人心所向，大勢所趨。

綜上所述，在我國構建民事公益訴訟制度是必然的，也是受人歡迎的，正如楊立新教授所言，在我國，現在建立公益訴訟制度是可行的，也是正逢其時的。

參考文獻

[1]佟麗華，白羽.和諧社會與公益法[M].法律出版社，2005

[2]揚冰，張少林.民事公訴正在進行時[N].法制日報，2003-01-07

[3]張文迪.論我國公益訴訟制度的構建[D].對外經濟貿易大學，2005-4-1

[4]張清杰，鄭春乃.建立我國公益訴訟制度的初步構想[J].中國律師，2006；(4)

[5]肖潘潘.96.3%的網友支持建立公益訴訟制度[N].人民日報，2006-06-23

篇4

公益訴訟起源于羅馬法,當時的人們稱為罰金訴訟或民眾訴訟。但公益訴訟引起人們廣泛關注則是在20世紀后,隨著資本主義由自由資本主義走向壟斷資本主義以及社會主義的興起、高科技的迅速發展,人們的生產、生活日益社會化。為了維護國家利益、社會公共利益,公益訴訟逐漸被重視。現代公益訴訟制度起源于美國,至今為止,美國已規定了較為完善的公益訴訟制度。此外,法國、英國等國也不同程度地規定了公益訴訟制度。但公益訴訟不是獨立于傳統刑事訴訟、行政訴訟、民事訴訟以外的第四大訴訟形態,它只是民事訴訟框架內的一個以目的為導向的概念,在某種意義上是為了保護傳統的三大訴訟法未能有效保護的利益而產生的。

一、彌補法治漏洞、完善訴訟制度的需要

我國目前的三大訴訟法(民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法)對公共利益的司法保護存在真空:民事訴訟對公共利益的保護也只能通過代表人訴訟的方式實現;行政訴訟只能通過對具體的行政行為進行司法審查來保護公共利益;刑事訴訟只能對被侵害、且侵害行為構成犯罪的危害公共利益的行為,通過刑事附帶民事訴訟予以救濟。并且均規定,原告必須是與案件有直接利害關系的公民、法人和其他組織,普通公民無權。

在司法實踐中,存在大量侵害國家利益和社會公共利益的違法行為,有些無直接利害關系人,有些直接利害關系人因不知、不愿、不敢而未提訟,所以形成違法行為出現而無人的局面。如目前在我國發生較多的環境污染案。長期以來,由于我國環境公益訴訟制度的缺失,使環境保護問題日益嚴峻,僅西部地區每年因環境破壞造成的損失竟然達1500億元,占當地同期國內生產總值的13%。國有資產的流失也是比較普通的損害公共利益和國家利益的現象。據國有資產管理局的統計和測算,目前平均每天都有近億元的國有資產流失,許多國有資產流失案件令人觸目驚心,卻因種種原因無人主張權利,無法進入司法的管轄和監督范圍。此外,還有嚴重損害社會公共利益的壟斷經營、造假售假坑害消費者等違法行為。由于我國三大訴訟法理論和立法發展的滯后,導致受害人無法通過訴訟途徑保護自己的合法權益或社會公共利益。而一些“打抱不平”者在為不特定的多數人贏得權益的訴訟多以敗訴而告終。隨著社會經濟的不斷發展,社會公共利益與人民生活日益密切相關,但這種公共利益同時又不是明確地與某個具體的人有利害關系,因而,通過法律途徑尋求救濟異常困難。現在我國是依法治國的社會,面對不公平、不合法的事情,任何一個有社會責任心的人,都應有權通過法律程序解決問題。賦予人民公益訴權,使人民管理國家和社會事務的權力通過司法途徑得以實現,在一定程度上彌補法治漏洞,完善訴訟制度,從而擴大司法監督體系的覆蓋面,更好地維護社會秩序和社會公共利益。

二、構建公益訴訟制度的理論根據

公共利益并非是空泛的東西,它是具體存在的,公共利益的實現意味著對權力的監督和制約。國家的一切權力屬于人民,人民是權力的所有者。權力的所有都把具體的權力按一定的組織體制委托給權力的使用者——國家機關和公職人員去具體運用。國家機關及公職人員只是受人民的委托來管理、使用公共權力,他們必須向權力的主體——人民負責。當權力的使用者不依法查處違反國家利益、社會公共利益的違法行為時,人民應該有權直接將侵犯國家利益及社會公共利益的行為提交司法審判,由人民法院依法作出判決,制裁違法行為。

三、構建公益訴訟制度的實踐依據

隨著改革開放步伐的加大,一些不法分子,鉆我國市場經濟法制不健全的空子,大肆掠奪國有資產,損公肥私,進行不正當競爭,擾亂社會經濟秩序,極大地損害了國家、社會和消費者的利益。另一方面,一些企業為了獲取大規模利潤,不惜犧牲很多長遠利益,導致環境被破壞、產品質量出現瑕疵、消費者權益受損等大量公益性糾紛。帶有政策意義的壟斷行業,為獲取巨額壟斷利潤而居高不下的服務價格,隨意的收費機制等極大的損害了廣大消費者的利益。針對國家利益和社會公共利益受侵害問題,全國各地已經進行了積極有益的探索,為公益訴訟制度的確立提供了實踐基礎。在實踐中,僅自1997年5月河南方城人民檢察院,提起一例房屋買賣契約無效之訴,追回流失的國有資產,才開創了國內民事公益訴訟之先河。之后,公民個人為維護社會公共利益而進行的公益訴訟日趨增多。四、建立公益訴訟制度是構建和諧社會的重要手段

自古以來,實現社會和諧,建設美好社會,是人類孜孜以求的理想;熱愛和平,崇尚和美,追求和諧,更是中華民族的優良傳統和高尚品德。然而,和諧社會絕不會自發生成,也不會自然實現。和諧社會的構建必須依賴于法律制度的推動,必須借助于法治的踐行。在法治社會,訴訟是人們保護自己權利的最基本形式和最后保障。公益訴訟為人民參與國家事務的管理提供了新的途徑,從而推進法治的完善與和諧社會的建構。

當前,我國社會正處在轉型時期,社會經濟成分、組織形式、利益關系和分配方式日益多樣化,各種社會矛盾隨之產生。在這種情況下,構建社會主義和諧社會的過程,實際上就是一個協調社會各階層利益關系、整合社會資源、協調社會矛盾、維護社會穩定的過程。由于公共利益具有廣泛的社會連帶性,一旦遭受損害,極易引致社會混亂。由于公益訴訟的特點,它可將復雜的社會問題、政治問題轉化為法律問題,防止糾紛和沖突升級為更劇烈的對抗性活動,達到解決利益矛盾、維護安全團結、社會和諧穩定的目的。

五、公益訴訟制度是保障公共利益實現的需要

在中國社會轉型的過程中,隨著社會經濟的迅速發展,社會一體化的程度日益加深,對公共利益的維護變得更加迫切。在公權力的行使過程中,許多違法行為就是以維護公共利益之名,行牟取個人利益、部門利益和地方利益之實,導致普通公民的合法利益和社會利益受到損害。在這方面公益訴訟制度就是一種有效的監督方式,它有利于保障法律真正得以實施。任何一部法律的實施都需要有效的監督。對于與社會成員利益息息相關的法律實施,人人都有參與權的公益訴訟制度不失為一種有效的監督方式,這實際上是將涉及社會整體利益的法律的施行置于全社會的監督之下,能夠有效地制止違法行為的發生,保證相關法律發揮最大的效能。因此,構建公益訴訟制度是有效維護公共利益的需要。

六、公眾的期望

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公益訴訟起源于羅馬法,當時的人們稱為罰金訴訟或民眾訴訟。但公益訴訟引起人們廣泛關注則是在20世紀后,隨著資本主義由自由資本主義走向壟斷資本主義以及社會主義的興起、高科技的迅速發展,人們的生產、生活日益社會化。為了維護國家利益、社會公共利益,公益訴訟逐漸被重視。現代公益訴訟制度起源于美國,至今為止,美國已規定了較為完善的公益訴訟制度。此外,法國、英國等國也不同程度地規定了公益訴訟制度。但公益訴訟不是獨立于傳統刑事訴訟、行政訴訟、民事訴訟以外的第四大訴訟形態,它只是民事訴訟框架內的一個以目的為導向的概念,在某種意義上是為了保護傳統的三大訴訟法未能有效保護的利益而產生的。

一、彌補法治漏洞、完善訴訟制度的需要

我國目前的三大訴訟法(民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法)對公共利益的司法保護存在真空:民事訴訟對公共利益的保護也只能通過代表人訴訟的方式實現;行政訴訟只能通過對具體的行政行為進行司法審查來保護公共利益;刑事訴訟只能對被侵害、且侵害行為構成犯罪的危害公共利益的行為,通過刑事附帶民事訴訟予以救濟。并且均規定,原告必須是與案件有直接利害關系的公民、法人和其他組織,普通公民無權。

在司法實踐中,存在大量侵害國家利益和社會公共利益的違法行為,有些無直接利害關系人,有些直接利害關系人因不知、不愿、不敢而未提訟,所以形成違法行為出現而無人的局面。如目前在我國發生較多的環境污染案。長期以來,由于我國環境公益訴訟制度的缺失,使環境保護問題日益嚴峻,僅西部地區每年因環境破壞造成的損失竟然達1500億元,占當地同期國內生產總值的13%。國有資產的流失也是比較普通的損害公共利益和國家利益的現象。據國有資產管理局的統計和測算,目前平均每天都有近億元的國有資產流失,許多國有資產流失案件令人觸目驚心,卻因種種原因無人主張權利,無法進入司法的管轄和監督范圍。此外,還有嚴重損害社會公共利益的壟斷經營、造假售假坑害消費者等違法行為。由于我國三大訴訟法理論和立法發展的滯后,導致受害人無法通過訴訟途徑保護自己的合法權益或社會公共利益。而一些“打抱不平”者在為不特定的多數人贏得權益的訴訟多以敗訴而告終。隨著社會經濟的不斷發展,社會公共利益與人民生活日益密切相關,但這種公共利益同時又不是明確地與某個具體的人有利害關系,因而,通過法律途徑尋求救濟異常困難。現在我國是依法治國的社會,面對不公平、不合法的事情,任何一個有社會責任心的人,都應有權通過法律程序解決問題。賦予人民公益訴權,使人民管理國家和社會事務的權力通過司法途徑得以實現,在一定程度上彌補法治漏洞,完善訴訟制度,從而擴大司法監督體系的覆蓋面,更好地維護社會秩序和社會公共利益。

二、構建公益訴訟制度的理論根據

公共利益并非是空泛的東西,它是具體存在的,公共利益的實現意味著對權力的監督和制約。國家的一切權力屬于人民,人民是權力的所有者。權力的所有都把具體的權力按一定的組織體制委托給權力的使用者——國家機關和公職人員去具體運用。國家機關及公職人員只是受人民的委托來管理、使用公共權力,他們必須向權力的主體——人民負責。當權力的使用者不依法查處違反國家利益、社會公共利益的違法行為時,人民應該有權直接將侵犯國家利益及社會公共利益的行為提交司法審判,由人民法院依法作出判決,制裁違法行為。

三、構建公益訴訟制度的實踐依據

隨著改革開放步伐的加大,一些不法分子,鉆我國市場經濟法制不健全的空子,大肆掠奪國有資產,損公肥私,進行不正當競爭,擾亂社會經濟秩序,極大地損害了國家、社會和消費者的利益。另一方面,一些企業為了獲取大規模利潤,不惜犧牲很多長遠利益,導致環境被破壞、產品質量出現瑕疵、消費者權益受損等大量公益性糾紛。帶有政策意義的壟斷行業,為獲取巨額壟斷利潤而居高不下的服務價格,隨意的收費機制等極大的損害了廣大消費者的利益。針對國家利益和社會公共利益受侵害問題,全國各地已經進行了積極有益的探索,為公益訴訟制度的確立提供了實踐基礎。在實踐中,僅自1997年5月河南方城人民檢察院,提起一例房屋買賣契約無效之訴,追回流失的國有資產,才開創了國內民事公益訴訟之先河。之后,公民個人為維護社會公共利益而進行的公益訴訟日趨增多。四、建立公益訴訟制度是構建和諧社會的重要手段

自古以來,實現社會和諧,建設美好社會,是人類孜孜以求的理想;熱愛和平,崇尚和美,追求和諧,更是中華民族的優良傳統和高尚品德。然而,和諧社會絕不會自發生成,也不會自然實現。和諧社會的構建必須依賴于法律制度的推動,必須借助于法治的踐行。在法治社會,訴訟是人們保護自己權利的最基本形式和最后保障。公益訴訟為人民參與國家事務的管理提供了新的途徑,從而推進法治的完善與和諧社會的建構。

當前,我國社會正處在轉型時期,社會經濟成分、組織形式、利益關系和分配方式日益多樣化,各種社會矛盾隨之產生。在這種情況下,構建社會主義和諧社會的過程,實際上就是一個協調社會各階層利益關系、整合社會資源、協調社會矛盾、維護社會穩定的過程。由于公共利益具有廣泛的社會連帶性,一旦遭受損害,極易引致社會混亂。由于公益訴訟的特點,它可將復雜的社會問題、政治問題轉化為法律問題,防止糾紛和沖突升級為更劇烈的對抗性活動,達到解決利益矛盾、維護安全團結、社會和諧穩定的目的。

五、公益訴訟制度是保障公共利益實現的需要

在中國社會轉型的過程中,隨著社會經濟的迅速發展,社會一體化的程度日益加深,對公共利益的維護變得更加迫切。在公權力的行使過程中,許多違法行為就是以維護公共利益之名,行牟取個人利益、部門利益和地方利益之實,導致普通公民的合法利益和社會利益受到損害。在這方面公益訴訟制度就是一種有效的監督方式,它有利于保障法律真正得以實施。任何一部法律的實施都需要有效的監督。對于與社會成員利益息息相關的法律實施,人人都有參與權的公益訴訟制度不失為一種有效的監督方式,這實際上是將涉及社會整體利益的法律的施行置于全社會的監督之下,能夠有效地制止違法行為的發生,保證相關法律發揮最大的效能。因此,構建公益訴訟制度是有效維護公共利益的需要。

六、公眾的期望

2006年6月中旬,人民日報與人民網在網上開展了對“公益訴訟,你了解多少?”的調查,共有376名網友參與各個單項調查。對于公益訴訟的重要性,網友表示出高度一致,83.9%的單項被調查者認為公益訴訟對我們十分重要,因為它維護了大多數人的合法利益。96.3%的網友認為應當修改我國的相關法律,建立公益訴訟制度。由此可見,公益訴訟也日漸被人們所認識并接受,在我國構建公益訴訟制度是人心所向。而且在實踐中,越來越多的法律工作者、律師等自愿承擔公益訴訟的責任。

2006年11月25日至26日,由中國民事訴訟法學研究會名譽會長、中國人民大學法學院教授江偉主持修訂的“民事訴訟法修訂專家建議稿”進行第四稿論證時,就有專家建議在民事訴訟法中設立公益訴訟程序。由此可見,在我國構建民事公益訴訟制度是人心所向,大勢所趨。

綜上所述,在我國構建民事公益訴訟制度是必然的,也是受人歡迎的,正如楊立新教授所言,在我國,現在建立公益訴訟制度是可行的,也是正逢其時的。

參考文獻

[1]佟麗華,白羽.和諧社會與公益法[M].法律出版社,2005

[2]揚冰,張少林.民事公訴正在進行時[N].法制日報,2003-01-07

[3]張文迪.論我國公益訴訟制度的構建[D].對外經濟貿易大學,2005-4-1

篇6

在司法實踐中，存在大量侵害國家利益和社會公共利益的違法行為，有些無直接利害關系人，有些直接利害關系人因不知、不愿、不敢而未提訟，所以形成違法行為出現而無人的局面。如目前在我國發生較多的環境污染案。長期以來，由于我國環境公益訴訟制度的缺失，使環境保護問題日益嚴峻，僅西部地區每年因環境破壞造成的損失竟然達1500億元，占當地同期國內生產總值的13%。國有資產的流失也是比較普通的損害公共利益和國家利益的現象。據國有資產管理局的統計和測算，目前平均每天都有近億元的國有資產流失，許多國有資產流失案件令人觸目驚心，卻因種種原因無人主張權利，無法進入司法的管轄和監督范圍。此外，還有嚴重損害社會公共利益的壟斷經營、造假售假坑害消費者等違法行為。由于我國三大訴訟法理論和立法發展的滯后，導致受害人無法通過訴訟途徑保護自己的合法權益或社會公共利益。而一些“打抱不平”者在為不特定的多數人贏得權益的訴訟多以敗訴而告終。隨著社會經濟的不斷發展，社會公共利益與人民生活日益密切相關，但這種公共利益同時又不是明確地與某個具體的人有利害關系，因而，通過法律途徑尋求救濟異常困難。現在我國是依法治國的社會，面對不公平、不合法的事情，任何一個有社會責任心的人，都應有權通過法律程序解決問題。賦予人民公益訴權，使人民管理國家和社會事務的權力通過司法途徑得以實現，在一定程度上彌補法治漏洞，完善訴訟制度，從而擴大司法監督體系的覆蓋面，更好地維護社會秩序和社會公共利益。

二、構建公益訴訟制度的理論根據

公共利益并非是空泛的東西，它是具體存在的，公共利益的實現意味著對權力的監督和制約。國家的一切權力屬于人民，人民是權力的所有者。權力的所有都把具體的權力按一定的組織體制委托給權力的使用者——國家機關和公職人員去具體運用。國家機關及公職人員只是受人民的委托來管理、使用公共權力，他們必須向權力的主體——人民負責。當權力的使用者不依法查處違反國家利益、社會公共利益的違法行為時，人民應該有權直接將侵犯國家利益及社會公共利益的行為提交司法審判，由人民法院依法作出判決，制裁違法行為。

三、構建公益訴訟制度的實踐依據

隨著改革開放步伐的加大，一些不法分子，鉆我國市場經濟法制不健全的空子，大肆掠奪國有資產，損公肥私，進行不正當競爭，擾亂社會經濟秩序，極大地損害了國家、社會和消費者的利益。另一方面，一些企業為了獲取大規模利潤，不惜犧牲很多長遠利益，導致環境被破壞、產品質量出現瑕疵、消費者權益受損等大量公益性糾紛。帶有政策意義的壟斷行業，為獲取巨額壟斷利潤而居高不下的服務價格，隨意的收費機制等極大的損害了廣大消費者的利益。針對國家利益和社會公共利益受侵害問題，全國各地已經進行了積極有益的探索，為公益訴訟制度的確立提供了實踐基礎。在實踐中，僅自1997年5月河南方城人民檢察院，提起一例房屋買賣契約無效之訴，追回流失的國有資產，才開創了國內民事公益訴訟之先河。之后，公民個人為維護社會公共利益而進行的公益訴訟日趨增多。四、建立公益訴訟制度是構建和諧社會的重要手段自古以來，實現社會和諧，建設美好社會，是人類孜孜以求的理想；熱愛和平，崇尚和美，追求和諧，更是中華民族的優良傳統和高尚品德。然而，和諧社會絕不會自發生成，也不會自然實現。和諧社會的構建必須依賴于法律制度的推動，必須借助于法治的踐行。在法治社會，訴訟是人們保護自己權利的最基本形式和最后保障。公益訴訟為人民參與國家事務的管理提供了新的途徑，從而推進法治的完善與和諧社會的建構。

當前，我國社會正處在轉型時期，社會經濟成分、組織形式、利益關系和分配方式日益多樣化，各種社會矛盾隨之產生。在這種情況下，構建社會主義和諧社會的過程，實際上就是一個協調社會各階層利益關系、整合社會資源、協調社會矛盾、維護社會穩定的過程。由于公共利益具有廣泛的社會連帶性，一旦遭受損害，極易引致社會混亂。由于公益訴訟的特點，它可將復雜的社會問題、政治問題轉化為法律問題，防止糾紛和沖突升級為更劇烈的對抗性活動，達到解決利益矛盾、維護安全團結、社會和諧穩定的目的。

五、公益訴訟制度是保障公共利益實現的需要

在中國社會轉型的過程中，隨著社會經濟的迅速發展，社會一體化的程度日益加深，對公共利益的維護變得更加迫切。在公權力的行使過程中，許多違法行為就是以維護公共利益之名，行牟取個人利益、部門利益和地方利益之實，導致普通公民的合法利益和社會利益受到損害。在這方面公益訴訟制度就是一種有效的監督方式，它有利于保障法律真正得以實施。任何一部法律的實施都需要有效的監督。對于與社會成員利益息息相關的法律實施，人人都有參與權的公益訴訟制度不失為一種有效的監督方式，這實際上是將涉及社會整體利益的法律的施行置于全社會的監督之下，能夠有效地制止違法行為的發生，保證相關法律發揮最大的效能。因此，構建公益訴訟制度是有效維護公共利益的需要。

六、公眾的期望

2006年6月中旬，人民日報與人民網在網上開展了對“公益訴訟，你了解多少？”的調查，共有376名網友參與各個單項調查。對于公益訴訟的重要性，網友表示出高度一致，83.9％的單項被調查者認為公益訴訟對我們十分重要，因為它維護了大多數人的合法利益。96.3%的網友認為應當修改我國的相關法律，建立公益訴訟制度。由此可見，公益訴訟也日漸被人們所認識并接受，在我國構建公益訴訟制度是人心所向。而且在實踐中，越來越多的法律工作者、律師等自愿承擔公益訴訟的責任。

2006年11月25日至26日，由中國民事訴訟法學研究會名譽會長、中國人民大學法學院教授江偉主持修訂的“民事訴訟法修訂專家建議稿”進行第四稿論證時，就有專家建議在民事訴訟法中設立公益訴訟程序。由此可見，在我國構建民事公益訴訟制度是人心所向，大勢所趨。

綜上所述，在我國構建民事公益訴訟制度是必然的，也是受人歡迎的，正如楊立新教授所言，在我國，現在建立公益訴訟制度是可行的，也是正逢其時的。

參考文獻

[1]佟麗華，白羽.和諧社會與公益法[M].法律出版社，2005

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[4]張清杰，鄭春乃.建立我國公益訴訟制度的初步構想[J].中國律師，2006；(4)

[5]肖潘潘.96.3%的網友支持建立公益訴訟制度[N].人民日報，2006-06-23

篇7

一、環境公益訴訟及其理論基礎

公益訴訟出現于20世紀60年代，它通常被理解為以個人、組織或者國家機構為原告，以損害國家、社會或者不特定多數人利益（公益）的行為為對象，以預防、制止損害公益行為并追究公益損害人相應法律責任為目的，向法院提出的特殊訴訟活動。那么當環境作為一種公共利益（公益）遭受侵害或有被侵害的危險時，例如污染環境或者破壞生態等，針對這類行為所提起的訴訟就是環境公益訴訟。

環境公益訴訟是指由于行政機關或其他公共權力機構、公司、企業或其他組織及個人的違法行為或不行為，使環境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時，法律允許公民或團體為維護環境公共利益而向法院提訟的制度。{1}這種訴訟并非一種獨立的訴訟類型與領域，而只是一種與原告資格認定相關的訴訟方式和手段，既可在行政訴訟中采用，亦可適用于民事訴訟程序。如被訴的對象是對環境公益造成侵害或有侵害之虞的行政機關或其它公共權力機構，即為適用于行政訴訟程序的環境行政公益訴訟；如被訴對象是公司、企業、其它組織或個人，即為適用民事訴訟程序的環境民事公益訴訟。美國、英同、日本等一些國家已在立法上確認了環境公益訴訟制度。

環境公益訴訟的出現并非偶然，它是社會發展和政治法律思想革新的產物，有其深厚的法理基礎。隨著經濟社會的發展，人們之間的社會關系日益復雜，每個人的利益與整個社會的公共利益聯系更加緊密，隨著權利的社會化，“公益”和“私益”相互滲透，公益訴訟典型的以“私”護“公”的性質便符合這種趨勢。“由于環境侵害的原因行為往往具有社會有用性、價值正當性、合法性和不可避免性，這使得相關的實體法與程序法也難免打傷濃郁的社會性色彩。因此，論及環境侵權救濟的法理學基礎，須從社會法理著眼，而不是傳統的個人主義法理。”{2}“從社會法理的視角看，由于環境法較多涉及社會公益，環境法是一種社會法。環境公益訴訟以社會法思想為底蘊，具有社會法理基礎。”{3}

傳統的訴權理論以實體法上的權利為訴訟前提，只有當實體法上的權利受到侵害或威脅時，才能有效行使訴權。隨著訴權理論的新發展，訴權的內涵和外延得到拓展，“訴權發展成為基于訴訟程序法而產生的獨立權利。其基本理論依據是‘訴的利益’，即如果人提訟能夠產生其主張的利益聯系，則認為其享有訴權……據此，我們可以得出，即使被訴行為并未侵犯其權利，但為了維護與己相關的公益則可提訟，環境公益訴訟中的訴權正是基于與己有關的環境公益。”{4}因此，在環境公益訴訟中，只要與原告相關的利益受到損害，原告就可以行使其訴權，以得到相應的司法救濟。

環境權作為一項新興權利的提出，也為環境公益訴訟提供了訴權基礎。環境權是指環境法律關系的主體有享用適宜環境的權利，也有保護環境的義務。環境權是一種對世權、基本人權，它涵蓋了個人、單位、國家及全人類所享有的環境權利。環境權一旦被剝奪和喪失，環境法律關系主體就不能繼續生存和健康發展。環境權既然作為一項權利被公眾所享有，即使按照傳統的訴權理論，環境公益訴訟也可以從環境權的角度找到行使訴權的依據。

二、建立我國環境公益訴訟制度的必要性

我國行政及民事訴訟制度對原告資格有較為嚴格的限制。現行《民事訴訟法》第108條規定：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”資格必須“與本案有直接利害關系”，也就是說，提起的環境民事訴訟必須是那些人身或財產權益直接受到他人民事不法行為侵害的人。這顯然對環境民事侵害的受害人十分不利。因為他們所遭受的環境侵害大多是“間接的”和“無形的”。現行《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關1二作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提訟。”從規定本身來看，其資格要件比起提起民事訴訟的資格相對要寬松些，只要原告認為具體行政行為侵犯了其合法權益，即具備了資格的要件。然而，根據行政法的理論，作為《行政訴訟法》第二章規定的受案范圍的原告，應當是該列舉受案范圍內的行政管理相對人。也就是說，有資格提起行政訴訟的人，應當是行政管理相對人，即具體行政法律關系中的非行政機關的當事人。在這種情形下，如果在一個環境管理活動中，該具體行政行為并不對環境管理相對人的權益造成危害，卻對其他的公民、法人或者其他組織的合法權益造成了侵害。那么，按照上述行政法律理論或規定，這些受到侵害的居民、法人或者其他組織由于不是行政管理的相對人，因而就不具備的資格。近幾年來，公民關于環境問題的行政公益訴訟逐漸增多，但均被法院以不具備訴訟主體資格為由而駁回，這方面有很多典型案例。

由此可見，在我國，無論是民事訴訟法，還是行政訴訟法，對于環境訴訟的資格得規定過于嚴格，公民或團體提起環境公益訴訟的“門檻”被設置得過高。而代表環境公共利益的環保機關并不注重通過訴訟手段保護環境公益，因而環境公益訴訟制度并未真正建立。從我國環境問題的嚴重性、現行制度對環境權保護之不足、公眾參與及預防原則的客觀要求等多維度考察，建立環境公益訴訟制度已經成為保護公民環境權和環境公共利益的現實要求。{5}

1．行政權力保護環境公益之不足與環境問題的日益嚴重。我國長期以來實行的是國家環境管理這一單軌運行機制，通過各級政府的環境保護機關以國家名義和法律形式，全面行使對環境保護的執行、監督、管理職能，并對全社會環境保護進行預測和決策。在這種體制下，政府環境管理行政部門及其工作人員往往由于出于某種私利、誘惑、偏見、地方保護主義或屈從于某種壓力，不愿或不能實施保護環境權的行政行為。這時公民如果沒有環境訴訟權，侵犯環境權的違法行為就很可能暢通無阻。“現在眾多的政府行為對廣大范圍內的生態環境產生重大的影響，甚至影響到子孫后代的利益，例如攔河大壩的修建會造成河流兩岸的大規律的生態破壞，核電站的建設會造成不可預料的環境影響。因為這類環境方面的影響由全社會來承擔而并不直接對任何單個公民的利益，按照傳統的行政訴訟理論，便沒有人有資格對這類影響環境行為提訟。這樣對這些最具危險性的政府來說但根本沒有監督的途徑。”這種單憑行政管理而排斥公民參與的單軌運行機制使我國的環境問題呈愈演愈烈之態勢。

我國目前的環境污染與生態破壞已到了非常嚴峻的地步。由于不合理的開發利用資源或進行大型工程建設，使自然環境和資源遭到破壞，引起一系列生態環境與自然資源的破壞；大量的環境污染使環境質量下降，以致危害人體健康，損害生物資源，影響工農業生產。如此嚴重的環境危機不僅使人民的生命健康和社會生活遭受嚴重侵害，而且已成為制約中國經濟發展、影響社會穩定的一個重要因素。

2．公眾參與原則與預防為主原則的客觀要求。環境污染和破壞造成的損害具有廣泛性和社會性，單靠政府的力量不足以保護環境，必須借用民主觀念和公眾參與環境行政和環境司法過程來實現。1992年聯合國環境與發展大會上通過的《里約宣言》明確提出：“環境問題最好是在全體有關市民的參與下，在有關級別上加以處理……應當讓人人都能有效地使用司法和行政程序……”。我國憲法第二條第三款的規定“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務”也確立了公眾參與這一原則。環境公眾參與包括環境立法參與、行政參與、司法參與。環境公益訴訟則是公眾參加環境管理、參與公害解決過程的一種重要制度，而不僅僅是一種單純的訴訟手段。公眾運用司法手段解決環境公害，必將增強其保護環境的意識和維護自身環境權的信念，這一增強同時也為環境公益訴訟的建立創造了良好的民眾基礎。因此，建立能夠吸收公眾參與環境管理運作的環境公益訴訟機制已成為現實的迫切需要。

環境公益訴訟是我國環境法另一重要原則“預防為主原則”的重要保障手段。與私益訴訟相比，公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有損害事實發生，只要能根據有關情況合理判斷有社會公益侵害的潛在可能，亦可提訟由違法行為人承擔相應的法律責任。這樣可以有效地保護國家利益和社會秩序不受違法侵害行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態。在環境公益訴訟中，這種預防功能尤為明顯且顯得更為重要，因為環境一旦遭受破壞就難以恢復原狀，所以法律有必要在環境侵害尚未發生或尚未完全發生時就容許公民適用司法手段加以排除，從而阻止環境公益遭受無法彌補的損失或危害。

3．國外環境公益訴訟制度之考察。現代國家的環境公益訴訟制度以英美等國家最為發達，尤其是美同。美國對行政訴訟的原告資格規定得十分寬泛。它將原告資格限定為所擁有的權益是法律保護的以及政府行政行為對或將對原告造成“事實上的損害”。而且這種“損害”不僅僅局限于經濟或物質上的損害，還包括“美學、自然保護和娛樂”等價值的喪失或減損；不僅如此，只要存在損害就可以，損害程度無關緊要。美國《清潔空氣法》還首創了著名的“公民訴訟條款”，規定任何人都可以自己的名義依法對違法排放污染者或未履行法定義務的聯邦環保局提訟，這里的公民訴訟兼備民事訴訟和行政訴訟的特點。公民訴訟權在美國被視為一項禁止權（即禁止非法排污權）或強制措施，公民被視為“私人檢察官”，與政府的執法職能相對應而存在，在實施環境法規中發揮著重要作用。英國的環境公益訴訟制度也比較發達。與美國直接將原告資格賦予公民個人不同的是，在英國，只有檢察官才能作為公益訴訟的代表提訟，他可以依法律賦予的職權或依當事人的申請而提起環境的行政公益訴訟。當事人如果要以自己的名義提起，需要征得其同意。而法國的越權之訴規定只要人本人的精神或物質直接受到具體行政行為的侵害，就可以提起越權之訴。

與環境行政公益訴訟一樣，公民就環境民事侵權提起公益訴訟的原告資格在各國也普通呈現放寬與擴大的趨勢。私人為了維護公共利益而提起民事訴訟的現象正在世界范圍內出現，這種狀況被學者認為是民事訴訟今后最主要的發展方向。傳統的“本人直接受損害”的訴訟資格限制，已無法滿足涉及擴散利益、集團利益的環境侵害民事訴訟的需要，公民針對環境公益侵害而的原告資格日益得到承認。美國聯邦環境法規和部分法規中的“公民訴訟條款”確認了公民以個人身份對構成公益妨害的污染行為，提起環境公益訴訟的資格。而英國在認識到傳統法律不足以阻止環境侵害之后，也修改了相關的法律規定，認可對于公益妨害受害者本人或通過檢察官均可提訟。英國的《污染控制法》就有“對于公害，任何人均可，，的規定。

三、建立我國環境公益訴訟的可行性

1．中國環境現狀及其管理。中國目前的環境狀況大家是有目共睹的，人為造成的環境污染和生態破壞已經相當嚴重，愈演愈烈的環境危機對人們的生活、身心健康造成了極大的危害。雖然局部城市的環境污染得到一定控制，但是整體的生態環境還在惡化并向農村蔓延。我國對環境的管理實行的是政府行政管理的單軌運行機制……“行政體制的紊亂和軟弱，行政監督的缺位與低效，及環境行政執法中的地方保護主義等所有這些因素，致使日益擴張的行政權力不僅未能有效地承擔起維護環境公益的重任，甚至它本身還構成了對公共利益的威脅。”{6}因此鑒于中國目前環境的狀況以及管理的失效，環境公益訴訟制度的提出可以改變目前公民無門的尷尬狀況，對于中國目前環境狀況的改善以及環境管理方面的改進都具有重大意義。

2．“環境公益訴訟”的法律依據。環境公益訴訟目前雖然還沒有制度化，但是在相關國家法律及規定中已經做出了有關環境公益訴訟的規定，這為環境公益訴訟制度的建立奠定了基礎。我國《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務”。該條規定中的“一切權利”自然也包括公民保護環境的權利，而其中的“通過各種途徑和形式”也應當包括“訴訟”這一途徑和形式。

2002年頒布的《環境影響評價法》第11條規定，專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。2005年11月23日，國務院常務會議審議通過了《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，該決定提出，研究建立環境民事和行政公訴制度，決定還提出，發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。

3．有關環境公益訴訟的成功案例。2005年4月25日，律師陳岳琴北京市園林局，要求其根據我國《城市綠化條例》第16條和相關強制性國家標準對華清嘉園綠化工程進行驗收，并出具綠化工程竣工驗收單。該案被告北京園林局出具的綠地率證明顯示華清嘉園小區的實際綠地率僅有16．3％與開發商售樓書上承諾的41％相差甚遠，與政府強制標準要求的底線30％也有差距。原告據此提出訴訟，后原被告雙方在商議后簽署了《和解協議》，被告北京園林局按照協議于2005年7月7日對華清嘉園小區綠地進行核查，并出具了《綠地驗收證明》，該行政訴訟案最終以和解的方式成功結案。該案被認為是中國環境公益訴訟成功第一案，開創了中國環境公益訴訟的先河。

4．公民環境法律意識提高和環保團體的發展。隨著經濟的發展和社會的進步，公民的環境法律意識也在不斷提高，人們不再僅僅滿足于物質生活的富足，也在逐步要求生存環境質量的提高。公民法律意識的提高作為法律發展的外部動力，也在積極推動著法律往更加完善的方向發展。隨著公民環境法律意識的提高，眾多的環保團體建立并發展起來，目前我國約有環保團體1600多了，比較著名的有中國環境科學協會、中國野生動物保護協會、中國可持續發展研究會、中華環保基金會、自然之友等。賦予公民及環保團體訴訟的權利以維護環境公益是必須的，但是現有的制度卻無法實現這一需要，因此，有必要建立環境公益訴訟。

四、我國環境公益訴訟制度設計的構想

1．環境公益訴訟的制度化。建立環境公益訴訟制度，首先要在法律上對環境公益訴訟作出明確的規定。筆者同意以下三種方式一是由最高司法機關指定專門的司法解釋，規定環境公益訴訟的基本程序；二是通過水污染防治法、大氣污染防治法等環保單項法律的修訂，設立專門的環境公益訴訟條款；三是通過民事訴訟法、行政訴訟法的修訂，設定包括環境公益訴訟在內的公益訴訟程序。

2．原告資格的適當放寬。按照傳統訴訟法理論，只有與訴訟有直接利害關系的人才可以提訟。但是由于環境侵害往往具有間接性、潛在性、廣泛性，環境公益的損害不一定與個人有直接的利害關系。根據《中華人民共和國環境保護法》第六條的規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境單位和個人進行檢舉和控告。按照這條規定法律應當賦予國家機關、有關組織、公民個人以環境公益訴權。其中，特定國家機關為檢察機關；相關社會團體為環保類非政府組織；個人則是具有我國國籍、年滿18周歲且有完全行為能力的我國公民。

3．環境公益訴訟的受理范圍。環境民事公益訴訟范圍應主要限于行政機關根據“依法行政”原則不能直接干預的、損害環境公共利益的民事主體的行為；環境行政公益訴訟的范圍應在現有行政訴訟的受案范圍上，適當予以擴展。“針對被訴訟行政行為，我國目前僅限于具體行政行為，這在因環境公益而提起的訴訟方面是不充分的。抽象行政行為往往同公共利益的聯系更為緊密，對環境公益的影響也更大。如果將抽象行政行為排除在被訴行為之外，無疑在很大程度上阻礙了環境公益的維護，因而應將其作為被訴對象，允許提起行政訴訟。”{7}這樣，環境公益訴訟的原告就可以對侵害環境公益的不當行政行為，或者有保護環境公益職責的行政機關的不作為提訟。

4．舉證責任的分配。（1）環境民事公益訴訟舉證責任的分配。民事訴訟中采用的是“誰主張，誰舉證”的舉證原則，但是在環境公益訴訟中被告相對離證據近，易取證，而且環境污染的案件專業性較強，如果由原告取證，會使其處于不利地位。因此，《最高人民法院關于<中華人民共和國民事訴訟法）若干問題的意見》第74條規定，因環境污染引起的損害賠償訴訟，被告對原告提出的侵權事實予以否認的，由被告負責舉證。所以，環境民事公益訴訟的原告只要提出證明被告有污染行為的初步證據，而污染事實存在與否以及污染行為與損害結果之間是否具有因果關系等則采取舉證責任倒置由被告承擔。

（2）環境行政公益訴訟舉證責任的分配。《中華人民共和國行政訴訟法》第32條規定，被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的這句和所依據的規范性文件。在環境公益訴訟中，被訴的具體行政行為由被告負舉證責任，對于被訴具體行政行為以外的有關程序或民事上的事實應根據具體情況由原告和被告分別承擔。

5．訴訟費用的分擔。我國目前實行訴訟費由原告方預付，判決生效后由敗訴方承擔的制度。在環境公益訴訟中，訴訟費用數目相當大，取證時也可能運用到技術性較高的方法，所需費用龐大，并且公益訴訟是原告出于對公共利益的維護而提出的，因此如果由原告負擔訴訟費用，則不可避免的會挫傷其積極性，不利于對公益的維護。

關于環境公益訴訟的訴訟費用，我們可以把民眾的環境公益訴訟列入《人民法院訴訟收費辦法》第26條原告不預交案件受理費的范圍中。檢察院提起的環境公益訴訟，如果要承擔必要的訴訟費用的，由同庫支付。原告方是社會組織或公民的環境公益訴訟，原告敗訴的，其訴訟費用可通過兩種方式轉嫁：一是訴訟費用保險。二是成立環境公益訴訟基金會。從每件勝訴的環境公益訴訟案件的罰金中提留一定比例作為環境公益訴訟基金，同時，基金會還可以接納社會捐款作為基金來源。環境公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向環境公益訴訟基金會申請公益訴訟費用，環境公益訴訟基金會在接到申請后通過對申請的審查，認為提起的是環境公益訴訟，并有相應的事實和理由，就可批準。

6．建立原告獎勵制度。由于環境公益訴訟是對環境公共利益的維護，訴訟的受益人并不限于原告本人，并且環境公益訴訟的提起耗力耗時，原告可能需要承擔一定的訴訟費用，因此為了調動民眾提起公益訴訟的積極性，我們可以借鑒國外的做法建立原告獎勵制度，例如美國《反欺騙政府法》規定，敗訴的被告將被處以一定數額的罰金，原告有權從被告的罰金中提取15％—30％的金額作為獎勵。

7．發展環保團體。在我同，推動環境公益訴訟的發展需要大力發展環保團體，特別是發展非政府組織的環保團體。環保團體的建立與發展，可以激發民眾保護環境的熱情，環保團體本身作為環境公益訴訟的適格原告也可以充分發揮它的作用為保護環境出力。此外，公益訴訟的專業性、訴訟雙方實力的不對等以及訴訟的持久性更需要律師這一法律職業人的參與。能站在公共立場對社會不斷提出問題的律師被稱為“公益律師”。公益律師的參與使得公益訴訟在制度、政策的制定和運作方面的影響大大增加，公益律師的專業操作和律師在社會生活中的特殊地位和影響，有利于實現通過公益訴訟影響未來的公共決策的目的。正是通過公益律師的參與和努力，公益訴訟不僅實現了私權利的救濟，而且還成為與政府和企業對話的契機和場所，成為號召和維護自己切身利益的旗幟。{8}

8．防止訴訟濫用。由于環境公益訴訟擴大了原告的范圍，在舉證、訴訟費用等方面的規定也方便了原告提訟，這就存在濫訴的可能。為防止濫訴，可以建立行政先置程序，即人在提起環境公益訴訟前，先向相關行政主管部門進行舉報，行政機關在法定期限內未做出決定并及時采取措施，公民或其他有權主體可以自行提起環境公益訴訟。對于原告濫用訴權而導致被告遭受損失的情況，原告應為此承擔相應的侵權責任，賠償被告的精神損失和物質損失。行政先置程序和侵權責任制可以有效的防止環境公益訴訟的濫用，避免司法資源不必要的浪費。

【參考文獻】

{1}{6}張明華．環境公益訴訟制度芻議（J）．法學論壇，2002（6）．

{2}高利紅．環境資源法的倫理基礎（A）．環境資源法論叢（第一卷）（C）．北京：法律出版社，2001：300．

{3}曾，王海志．論我國環境公益訴訟法律制度的建立（EB／OL）．

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隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的建立和完善。人們的經濟交往日益增多。

各種法律關系越來越復雜，民事爭議、民事侵權日漸增多。由于種種原因。現實生活中一些合法權益或者受不到法律保護或是法律保護不力，致使國家和公眾利益遭到重大損失。如國有資產流失案件、環境污染案件和壟斷案件等。對此，在理論界和實務界引起極大關注，見仁見智。筆者認為。根據我國目前的實際情況，應建立一種新型的訴訟制度——公益訴訟制度。

一、公益訴訟制度的概念和特征

公益訴訟制度是指對違反法律、法規，侵犯社會公共利益和不特定多數人的利益的行為，任何公民、法人或者其他組織都可以根據法律的授權，向人民法院，要求違法者承擔法律責任的制度。公益訴訟制度由來已久。可以追溯到古羅馬時期，是相對于私益訴訟而言的。同私益訴訟相比。公益訴訟有以下特征：

第一，公益訴訟的目的是為了維護國家利益和社會公共利益。同現有的民事訴訟、行政訴訟不同。公益訴訟的目的不是對特定的法人、公民及其他組織的合法權益進行保護。而是為維護國家利益、社會公共利益，主持社會正義。所謂國家利益，包括國家的經濟、軍事、外交等方面的利益，其中經濟利益的內容主要是對國有資產的占有、使用、收益、處分。而社會公共利益，應解釋為社會生活的基礎條件、環境、秩序、目標和道德準則及良好的風俗習慣。

第二，公益訴訟案件的原告可以是與案件本身無直接利害關系的任何組織和個人。公益訴訟中的原告既可以是直接受到侵害的社會組織和個人，也可以是自身權利沒有受到任何侵害的組織和個人。也就是說。只要有違法行為侵害了國家利益、社會公共利益或不特定多數人的合法權益。除檢察機關可以代表國家提訟外，任何組織和個人都可以以自己的名義提訟。

第三．公益訴訟具有國家干預的成分，根據私權神圣的傳統理念。國家和個人均不得介入他人私權領域，但個人利益與公共利益的矛盾始終存在。契約自由與公序良俗原則同生同長，基于個性的張揚不能否定社會公共利益的存在。絕對的自由必然造成權利的濫用。維護公序良俗是私權得以自治的前提，建立公益訴訟制度，國家允許任何組織和個人對他人的行為提訟。特別是賦予檢察機關提起公益訴訟權，以公權介入私權。無疑具有國家干預的色彩。同時由于公益訴訟的自身的特點。決定了在其訴訟過程中，要對當事人的一些權利進行限制，如撤訴權等。這些無疑都具有國家干預的存在。

二、公益訴訟的憲法依據及其意義

1．依法治國，建立社會主義法治國家是建立公益訴訟的憲法依據。實行依法治國，建立社會主義法治國家是我國憲法規定的治國方略。依法治國，首先要有法可依。我國目前尚處于轉型時期，一些體制上的因素使國有資產和社會公益受損，有些官員利用手中的資源配置權進行權力尋租或怠于對國有資產進行保護管理乃至故意侵吞國有資產。有的公司只顧自身效益而置環境污染不顧，有的經營者惡意壟斷市場，侵害廣大消費者和其他經營者的合法權益。在一個法治社會，有損害必有救濟。為已經發生或即將發生的利益損害及時提供法律救濟。正是國家司法制度設立的天然本能。但對于上述案件，在當事人不愿，其他人又不能的情況下，根據現行訴訟制度，只能導致訴訟主體的缺位。建立公益訴訟，正是為了彌補法律的漏洞。防止此類案件的發生。

2．公益訴訟制度是憲法關于民主、監督原則在訴訟領域中的具體體現。公益訴訟制度在保護公共利益的同時，為人們參與國家管理、實現民利提供了一條新途徑，同時賦予檢察機關公益權，使得檢察機關能夠更好履行憲法規定的監督職能。這樣人民群眾通過公益訴訟行使管理國家事務的權利。并通過這種權利的行使來監督法律和權力的實施，人民檢察院通過公益訴訟制度行使法律監督權，二者有效結合。使違法者得到制裁。國家利益、社會利益得到保護。

3．建立公益訴訟制度，有益于增強國有資產的保護力度，防止國有資產流失。改革開放以來，由于新舊體制并存，各種經濟成分并存，產權關系不清與產權管理缺位并存，使國有資產流失問題日趨嚴重。我國目前平均每年流失、損失的國有資產高達600多億元。這意味著我國每天流失國有資產達1．3億元，造成這一現象的原因之一就是一些國有資產流失案件沒有人，不能及時有效地得到司法保護。實務界為此進行了一些嘗試，如在浙江發生的浦江良種場違規低價拍賣房產一案中。檢察院訴請法院判其房產買賣行為無效。筆者在為檢察院之舉叫好的同時，心中不免疑問，檢察院依據何在?建立公益訴訟制度，為保護國有資產免受損失提供了更加完善的法律依據。

4．建立公益訴訟制度，對完善我國司法體系，適應加入WTO的需要具有重要的現實意義。我國已成為世界貿易組織成員國，經濟的全球化趨勢必定對各國的法律產生更大影響。國際侵權的增多對法律提出了更高的要求，對完善法律提供了壓力和動力，相互借鑒，取長補短，建立有中國特色的公益訴訟制度，無疑會增大社會經濟的保護力度。目前，絕大多數西方資本主義國家都規定有公益訴訟制度，對這些制度的有益借鑒，有利于加快我國法治化進程。

三、對我國建立公益訴訟制度的若干設想

1．適格之原告。一般認為，提起公益訴訟的原告有三種：一是由檢察機關代表國家提起公益訴訟。二是任何組織、個人都可以以自己的名義提訟。三是由行政機關提起公益訴訟。筆者認為，結合我國目前的實際情況，應賦予檢察機關，公民、法人或其他組織公益訴訟權，行政機關不宜作公益訴訟的原告。這是因為，檢察機關充當公益訴訟代表并提訟是各國通例。檢察官在代表公益方向，尤其在司法和訴訟活動中被視為直接的、當然的公益代表人。在美國、法國、德國和歐洲其他一些國家，檢察官均有權參加一切涉及公共利益的案件。在我國，人民檢察院是我國憲法規定的法律監督機關，由檢察院以國家公益代表人身份提訟，是檢察機關履行法律監督權的最佳途徑。當代立法的趨勢是不斷放寬資格的要求，使更多的人能夠提訟，在確認原告資格上經歷了從受害人訴訟，到利害關系人訴訟再到公益訴訟的發展過程。可見，賦予任何公民、法人、組織公益訴訟權，不但能鼓勵公民的參與意識，提高法制觀念，增強主人翁的責任感，而且符合當今世界的立法趨勢。至于行政機關，擔負著執行法律管理國家事務的職能，可通過行使職權制裁違法行為，沒有必要通過訴訟方式，而且賦予行政機關公益訴訟提起權，會與檢察院發生沖突，造成制度的混亂行政權的過分擴張。其結果會使行政權過多介入私權，使私權受到侵犯。所以，行政機關不宜作公益訴訟的原告。

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一、行政公益訴訟的概念和特點

早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關系。而現在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關和相關的團體和個人，根據法律的授權，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。與傳統的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。

第一，行政公益訴訟的目的是維護公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護道德的利益、保護社會資源(的利益以及經濟、政治和文化進步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權利或財產受到損害的特定人，也包括無直接利害關系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或對國家和社會公共利益具有損害的潛在可能，特定國家機關或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以存在損害發生可能性的潛在損害。

對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內涵大致相當。

在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟者本人權益，而是含請求糾正國家機關或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質，可以認為是行政公益訴訟的一種形態。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。其中，“相關人訴訟是指私人在不具備當事人資格的情況下，允許他以相關人的名義提訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提訟，針對國家機關的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出。職務履行令請求訴訟，是指當國家行政機關不作為時，要求法院做出判決，責令行政機關履行其職務。”

除此之外，法國的“越權訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護私權之訴”等等制度建構，都是各國對公共利益予以司法保護的具體制度建構。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不需要公益侵害現實地發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規模損害消滅在萌芽狀態，從經濟層面考慮即是以較小的司法投入保護了較大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。

二、行政公益訴訟的法理基礎

近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產生并非偶然，它是當代社會根基和結構深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產物。

1、市民社會公共權利的司法保護

公民權利受到尊重和保護的程度，是一國法治發展狀況和人權受保護水平的反映，而公民權利的保障離不開法律作用的發揮。法律的制定過程，實際上就是公民權利從應然權利上升為法定權利的過程。然而，僅有制度根據沒有制度保障是遠遠不夠的，實體權利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權利落實為實質權利。就我國而言，“立法者往往局限于創制的層面，關注法律規范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題。”

無救濟即無權利，只有在立法上規定相應的救濟措施方是一個最可行的制度建構。其中司法救濟應是一種最根本、最權威的解決途徑，原因在于，獨立的司法權和有效的司法運作機制較之其它權力監督機制，更能經常而穩定地調整及調和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權威衡量，“那么這種權益的調整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權強制執行它的決定的群體的武斷命令。”“而從行政訴訟制度監督行政職權的依法行使這一特定角度來說，原告資格的賦予就是其民利的一個表現。”2、私人力量對國家權力的制約

行政公益訴訟產生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統的政治法律理論的框架，即公權力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權益不構成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野的傳統思維框架。按照這樣的傳統理論，國家將一項權力授予某一機關行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設立并授權另外一個機關對其進行監控；這另外一個機關如果濫用權力，又有必要設立第三個機關來干預和控制。這正是權力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

分權和制衡機制在理論上是很好的，并經過很多理論家證明這是官僚系統保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權和制衡下的國家機關是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實上，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關系。結果往往導致，各種權力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統，公權系統呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務、主張各種權利的途徑，違背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權就公益妨害，這造成了公益妨害可繼續存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現象。由此也在實踐中證明，創設公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權進行制約，以充分發揮公民和團體在保護公益中的作用。

三、行政公益訴訟中的主體資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻。這種“搭便車”的心理使得個人難以產生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，設立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：

1、檢察機關

關于檢察機關在行政公益訴訟中的法律地位，我國學術界有不同的觀點。第一種觀點認為，檢察機關提起行政公益訴訟時處于當事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點認為，檢察機關參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現；第三種觀點認為，檢察機關是法律監督機關，同時也是公共利益的代表，檢察機關提起行政公益訴訟時，處于公訴人的地位。第三種觀點更符合我國法律邏輯，因為檢察機關提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動該訴訟程序的發生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機關的目的在于維護國家和社會公共利益，對違法或不當的具體行政行為行使法律監督權；而一般原告通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當然的公益代表人，沒有監督行政機關依法行政的當然職責，因此檢察機關提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機關在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因為檢察機關除了代表公共利益外，還肩負著法律監督的職能，在提起行政公益訴訟的同時，它還有責任對該訴訟的公正性、合法性進行監督，因此它既是者又是訴訟的監督者，這與消費者協會、環保協會等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區別。檢察機關提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權職責相適應，也才可以避免諸如訴訟費用負擔等困境。

2、公益組織

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一、行政公益訴訟的概念和特點

早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關系。而現在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關和相關的團體和個人，根據法律的授權，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。與傳統的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。

第一，行政公益訴訟的目的是維護公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護道德的利益、保護社會資源(的利益以及經濟、政治和文化進步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權利或財產受到損害的特定人，也包括無直接利害關系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或對國家和社會公共利益具有損害的潛在可能，特定國家機關或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以存在損害發生可能性的潛在損害。

對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內涵大致相當。

在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟者本人權益，而是含請求糾正國家機關或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質，可以認為是行政公益訴訟的一種形態。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。其中，“相關人訴訟是指私人在不具備當事人資格的情況下，允許他以相關人的名義提訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提訟，針對國家機關的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出。職務履行令請求訴訟，是指當國家行政機關不作為時，要求法院做出判決，責令行政機關履行其職務。”

除此之外，法國的“越權訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護私權之訴”等等制度建構，都是各國對公共利益予以司法保護的具體制度建構。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不需要公益侵害現實地發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規模損害消滅在萌芽狀態，從經濟層面考慮即是以較小的司法投入保護了較大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。

二、行政公益訴訟的法理基礎

近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產生并非偶然，它是當代社會根基和結構深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產物。

1、市民社會公共權利的司法保護

公民權利受到尊重和保護的程度，是一國法治發展狀況和人權受保護水平的反映，而公民權利的保障離不開法律作用的發揮。法律的制定過程，實際上就是公民權利從應然權利上升為法定權利的過程。然而，僅有制度根據沒有制度保障是遠遠不夠的，實體權利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權利落實為實質權利。就我國而言，“立法者往往局限于創制的層面，關注法律規范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題。”

無救濟即無權利，只有在立法上規定相應的救濟措施方是一個最可行的制度建構。其中司法救濟應是一種最根本、最權威的解決途徑，原因在于，獨立的司法權和有效的司法運作機制較之其它權力監督機制，更能經常而穩定地調整及調和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權威衡量，“那么這種權益的調整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權強制執行它的決定的群體的武斷命令。”“而從行政訴訟制度監督行政職權的依法行使這一特定角度來說，原告資格的賦予就是其民利的一個表現。”2、私人力量對國家權力的制約

行政公益訴訟產生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統的政治法律理論的框架，即公權力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權益不構成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野的傳統思維框架。按照這樣的傳統理論，國家將一項權力授予某一機關行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設立并授權另外一個機關對其進行監控；這另外一個機關如果濫用權力，又有必要設立第三個機關來干預和控制。這正是權力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

分權和制衡機制在理論上是很好的，并經過很多理論家證明這是官僚系統保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權和制衡下的國家機關是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實上，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關系。結果往往導致，各種權力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統，公權系統呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務、主張各種權利的途徑，違背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權就公益妨害，這造成了公益妨害可繼續存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現象。由此也在實踐中證明，創設公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權進行制約，以充分發揮公民和團體在保護公益中的作用。

三、行政公益訴訟中的主體資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻。這種“搭便車”的心理使得個人難以產生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，設立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：

1、檢察機關

關于檢察機關在行政公益訴訟中的法律地位，我國學術界有不同的觀點。第一種觀點認為，檢察機關提起行政公益訴訟時處于當事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點認為，檢察機關參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現；第三種觀點認為，檢察機關是法律監督機關，同時也是公共利益的代表，檢察機關提起行政公益訴訟時，處于公訴人的地位。第三種觀點更符合我國法律邏輯，因為檢察機關提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動該訴訟程序的發生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機關的目的在于維護國家和社會公共利益，對違法或不當的具體行政行為行使法律監督權；而一般原告通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當然的公益代表人，沒有監督行政機關依法行政的當然職責，因此檢察機關提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機關在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因為檢察機關除了代表公共利益外，還肩負著法律監督的職能，在提起行政公益訴訟的同時，它還有責任對該訴訟的公正性、合法性進行監督，因此它既是者又是訴訟的監督者，這與消費者協會、環保協會等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區別。檢察機關提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權職責相適應，也才可以避免諸如訴訟費用負擔等困境。

2、公益組織