土地征用制度模板(10篇)

導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇土地征用制度，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

但是，這種由政府統一強制征地的方式帶來了越來越多的問題與矛盾。第一，由于建設用地的取得過于容易與廉價，地方政府無節制地擴張城市范圍，導致土地城市化明顯快于人口城市化，土地資源浪費嚴重。1981―2008年，我國城市建設用地增長了4.8倍，同期，城市化率只提高2.3倍。按照適度的人均用地標準，現有城市建設用地足以滿足幾十億人口的需求，而我國高峰時期的人口也只會達到16億人。第二，由于城市繁榮帶來土地出讓收益大幅度增加，與征地補償費用的差距逐步擴大，引起了失地農民的強烈不滿。2007年，國土資源部受理的涉及農村征地糾紛的來訪為887起3157人次，其中因安置補償問題來訪的為776起2757人次，分別占87.5%和87.3%。另外，補償標準過低，導致失地農民的生存、發展權力得不到保障。有資料顯示，改革以來，農民被征地約1億畝，至少有5000―6000萬農民徹底失去了土地，他們有的成為城市居民，但還有近一半沒有工作和社會保障。

在2011年底的中央農村工作會議上，國務院提出本屆政府任期內一定要完成集體土地征地制度改革的工作，改革的方向無疑也將趨向于將更多的土地收益留給被征地的農民。但是，給農民補償多少合適，以及采取什么樣的安置方式，仍然是一個十分復雜、甚至是無解的難題。這其中既牽扯到公益性與非公益性用途難以區分，補償標準難以確定的問題；也牽扯到政府可能會利用公權和信息優勢，故意壓低補償標準，造成更多社會矛盾的問題；還牽扯到土地增值收益的分配比例是主導城市化的政府得的多，還是喪失土地的農戶得的多，遠離城市的農民是否也要分享這一收益等等理論分歧。可見，在補償標準上下功夫無法從根本上改變農民在征地過程中的弱勢地位，無法有效約束地方政府的行為，仍然會源源不斷地產生各種問題，是治標不治本的辦法。

篇2

土地征用是指國家基于特殊情形而使用他人的土地且給予合理的補償,待使用完畢后,仍將土地歸還所有人或使用人。土地的征用的對象為土地使用權。

1.土地征用的程序

用地單位要得到被征土地的使用權,須按國家規定的合法程序進行。根據我國《土地管理法》及其《實施條例》的有關規定,征用土地一般要履行以下程序:(1)申請;(2)選址;(3)商定補償安置方案;(4)劃撥建設用地;(5)核發國有土地使用證。

2.征地批準權限

對征用集體土地,《土地管理法》規定了嚴格的批準權限。根據《土地管理法》第25條及其《實施條例》第21條的規定(略)。

二、征用補償

根據《中華人民共和國土地管理法》第47條(略)、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條(略),在農村土地征收中確立公平補償對于保護農民權益、規范政府行為、優化資源配置、維護社會穩定等具有重要意義。落實公平補償應做到重塑以市場價格為基礎的完全補償原則,逐步擴大農地征收的補償范圍、合理拓展農地征收的補償方式、完善征地補償的程序與救濟途徑。

1.公平補償的導入與意義

我國關于土地征收補償的條款最早見于1944年頒布的《陜甘寧邊區地權條例》中,之后1950年的《鐵路留用辦法》和《城市郊區條例》、1962年的《農村工作條例修正草案》、1982年的《國家建設征用土地條例》都對土地征收補償的問題做了或多或少的規定,2001年國土資源部頒布的《征用土地公告辦法》中對征收土地的補償程序問題做了相應的規定。目前有關土地征收補償制度的規定主要集中在2004年修訂后《土地管理法》第47條。根據該條的規定,相較于農民因征地所遭受的全部損失而言,是一種不完全補償。這種不完全的補償制度對于農民而言極具不公平:(1)以產值數倍法的方法測算農民的損失未能全面體現土地的實際價值,漠視了土地對于農民而言所具有的歸依和發展功能。(2)單一的金錢補償方式限制了農民的補償選擇空間,難以保障失地農民的生活水平不下降。(3)對因征地造成的間接損失不予補償難以實現對農民的充分救濟,亦會增加農民今后的生產生活負擔。(4)補償標準制定的高度行政化剝奪了失地農民的公平參與權,同時加劇了征地違法腐敗案件的發生。(5)補償糾紛救濟機制的缺位、不到位有礙于農民權益的有效保護,也影響到征地工作的順利開展。

2.公平補償的路徑設想

(1)逐步擴大農地征收的補償范圍

與世界上一些發達國家和地區的征收補償范圍相比,我國目前的征地補償僅限于與被征收客體直接相關的經濟損失,并沒有涉及到由征地行為造成的其他諸如殘余地等間接相關損失。目前各國對于征地造成的損害進行賠償,從范圍上看至少有三項內容是不可或缺的:土地及其地上建筑物、附著物和構筑物的補償;因征收造成的困難補償;因征地活動引起的其他補償,如殘余地補償、相鄰土地損害補償等。

(2)合理拓展農地征收的補償方式

征收補償的方式是指在征收補償的過程中國家對遭受損失的農民進行補救所采取的各種形式。正確適用補償的方式對彌補受害人的損失具有重要意義。征收補償有直接補償和間接補償兩種方式。直接補償是指以金錢或實物的方式直接彌補受害人所遭受的損失,如支付補償金。間接補償是通過授予某種權利或利益,間接彌補受害人所受的損失。我國目前主要采取的是生活導向性的金錢補償方式,除了原來的金錢補償方式外,可以考慮增加以下幾種補償方式并在立法層面作出進一步具體的規定。

(3)完善征地補償的程序與救濟途徑

完善的的補償程序與救濟機制是農民獲得公平補償的重要保證。從各國的立法例來看,一般都針對國家征收權行使的不同階段設置相應的救濟途徑,征收補償的程序和救濟途徑并非涇渭分明。具體到我國,盡管《征用土地公告辦法》和《國土資源聽證規定》對征收補償的程序做了相應的規定,但是在實踐中還是存在一些問題,有鑒于此,我們必須進一步完善征地補償的程序、強化對農民補償糾紛的救濟。

3.完善途徑

(1)規范土地征用程序,加強民主監督,明確補償標準

在征用過程中,應該嚴格按程序辦事,發揮村民的民主監督作用,避免土地資源的浪費,促進土地資源的優化配置,維護農村集體和廣大農民的合法權益。

(2)設村民代表會議

設村民代表會議行使集體土地所有權,以解決集體所有權主體虛位化的問題。

(3)嚴格界定“公共利益”

在法律中應明確具體全面地列舉出“公共利益”,同時規定列舉之外的土地征用必須由國務院批準。嚴格區分公共利益目的的用地和私人利益目的的用地。

(4)允許集體土地進入一級市場

農地征用制度應該符合法制化要求,堅持實施可持續發展戰略,努力探索與我國城市化發展步伐相適應的農地征用制度,更好地促進社會的和諧發展,將集體所有的土地與國有土地的所有權平等保護,適當開放土地一級市場,讓政府成為這一市場上起監督作用的中介者,這是一個建立在尊重歷史和承認現實的基礎上的制度創新。

(5)探索新的補償方式

篇3

征地是使農地轉為建設用地的方式之一，因此要得到政府批準，但征地不應是農地轉為建設用地的惟一方式。同樣征地是集體土地轉為國家建設用地的方式之一，但征地也不應是集體土地轉為國家建設用地的惟一方式。從嚴格意義上講，征地是為國家建設用地需要或非營利目的需要占用集體土地時，采取的土地取得的主要方式。

1.明確征用概念，嚴格限定公益性用地范圍

正確理解土地征用的概念，關鍵是“公共目的”的確定。我國現在沿用的征地概念產生于計劃經濟時期，但是隨著市場經濟的建立，經濟主體的多元化，征地的目的也產生多樣性，有公共的、也有非公共的和營利的。因此要重新界定征地概念，特別是法律意義上的界定，土地征用權只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定，"國家為了公共利益的需要"，可以征用農村集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，我們認為，"公共利益"應嚴格限定在以下幾類：

（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；其他公認或法院裁定的公共利益用地。在合理界定"公共利益用地"的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。

在確定公共目的的基礎上，其他非公益性用地不能依靠征用農地，而應當主要依靠調整城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。如果集體土地不能通過巿場化手段轉變為國有土地，那么就需要進一步區分公共目的的征地和非公共目的土地取得，并且對于不同目的地補償標準加以區別。

2.建立市場流轉機制

盡快制定非農業建設用地流轉的法律、法規。現行法律法規對集體非農業建設用地的流轉未作明確規定，而客觀上流轉已成普遍現象，并有不斷加劇的趨勢。如果嚴格禁止對非公益性項目實施征地，那么對于集體土地的取得惟有通過土地市場購買，因此，必須加快建立集體非農業建設用地的市場流轉機制并加以嚴格規范，從而保證征地改革順利實施。

建立市場流轉的前提就是加強集體土地產權制度建設。相對城鎮國有土地的產權制度，集體土地產權制度的建設是目前普遍存在的薄弱環節。集體土地產權主體是否明確，權利如何設置，是科學合理地確定征地補償費用標準的關鍵。目前在不少地區，集體土地所有權模糊，鄉（鎮）、村民委員會、村民小組三級主體不明，在征地實施中，鄉（鎮）往往替代集體其他經濟組織，“越位”行使所有人的權利，并且在補償實施中暗箱操作，這嚴重侵害了農民的土地所有權利益。

這里的集體土地流轉機制有兩層含義：其一是集體土地產權的流轉機制，其二是農用土地轉為建設用地的土地發展權管理機制。集體土地產權的流轉機制，是指集體土地可以按照土地規劃的規定進行開發和建設，允許農村集體土地所有者按照法律和規劃的要求，行使集體土地的處置權，包括集體土地的出租、出讓，并取得集體土地權利流轉的報償。所謂農用土地轉為建設用地的土地發展權管理機制，是指國家對于土地的發展權加以管制，任何人即使土地所有者也不得任意改變土地的用途，而只能在土地用途不變的情況下進行土地所有權流轉。要改變土地用途必須得到政府批準，取得該塊土地的發展權，然后按照土地規劃的要求，改變土地用途。這種市場流轉機制的建立，實際上是從兩方面完善了集體土地所有權：一方面使集體土地流轉得以實現，有利于區分土地使用權流轉與土地征用，明確土地征用的概念；另一方面有利于耕地保護，建立最嚴格的土地管理制度。

3.以市場價格作為確定土地征用費的基本依據

現行土地管理法盡管提高了根據土地產值補償的倍數，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。現行的征地補償標準主要依據是被征用耕地前三年平均年產值，但是耕地的常年產值不能反映土地的位置、地區經濟發展水平、人均耕地面積等影響土地價格的經濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現產量差別的真實價值。在市場經濟條件下，以耕地的常年產值作為基本標準不利于保護農村集體經濟組織和村民利益。

如何判斷被征土地的市場價格呢？按照公平補償原則，征地補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地在公開巿場中所有權形態所具有的無限年期的正常市場價格，即無限年期可預見現金流的折現價值，當然還受到現實供求關系的影響。相關補助金是指因征地而導致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農地中一些尚未折舊完畢的投資，對農村建設用地（如宅基地）則還包括建筑物的補償費。在目前我國農村土地市場發育不充分的情況下，應在完成土地定級估價的基礎上，主要應根據農用地基準地價，并且實際考慮土地發展權的部分收益來確定土地征用補償標準。

4.實行多樣化安置，建立農村社會保障體系

在我國土地征用過程中，傳統的“農轉非和用地單位招工”安置模式在計劃經濟條件下對于土地征用的順利進行發揮了重要作用，但在巿場經濟逐漸發育成熟的今天，這種安置模式的弊端已經充分暴露出來。因此，適應社會主義市場經濟發展要求，必須建立起農地征用的“多樣化安置”模式建立農村社會保障體系。

篇4

文章編號1008-5807（2011）05-134-02

隨著農村城鎮化的不斷推進，土地征用是經常發生的事情，這使許多地方城市面貌煥然一新，但與此同時也存在許多有待解決的問題。理論界涌現出大量關于地征用制度的研究文獻。筆者就有關土地流轉方面的主要理論及學術討論情況進行綜合評述

一、我國現行土地征用制度研究評述

（一） 我國現行的土地征用制度存在的問題

1、土地征用制度的濫用與“公共利益”界定的不明確。

王瑞華，盧彬(2008)認為在我國《憲法》規定只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建沒項目用地是為了“公共利益需要”。董永在(2007)也提出，我國憲法規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對農民集體所有的土地實行征收或征用，并給予補償。”而《土地管理法》中又明確規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的。必須依法申請使用國有土地。劉向南，曲福田（2005）通過對國外幾種強制征用土地的法律規定得出以中國目前對公共利益的界定，屬于一般原則的方式。對公共利益的含義是模糊的，而且缺乏相應的司法解釋或行政程序來對此進行必要的補充。

2、征地過程中所制定的補償機制不健全，不合理，有失公平。

李集合（2008）對于征收補償的原則，各國立法的規定并不一致，他縱觀世界各國的做法的前提下，把有關土地征收補償的基本原則大致有以下三種：完全補償原則、不完全補償原則、相當補償原則，按照這三種原則的指導，首先他認為在憲法中明確規定土地征收征用的補償原則為非營利性征地采用不完全補償原則；其余采用完全補償原則；其次，修改土地管理法，界定非營利性征地。哪些征地不具有營利性，可給予不完全補償，哪些具有營利性，應給予完全補償。最后，完善征地補償機翩，拓寬就業安置渠道，健全對被征地農民的社會保障。劉暢(2005)通過中外土地征用補償標準比較，認為我國的征地補償標準帶有濃重的計劃經濟色彩，與我國正在建設和完善的市場經濟體制是不相適應的，帶有明顯的不適應性和滯后性。我國同國外土地征用補償標準相比較其缺陷性具體表現在以下幾個方面：首先，土地補償標準偏低。他認為目前我國土地征用的補償標準是由政府單方面制定出來的，在制定土地征用補償標準時，政府并沒有把征用土地看成是一種市場交易行為，不僅沒有考慮土地權人喪失土地的間接損失，就是直接損失的補償標準都只是根據耕地常年產值來制定，盡管現行《土地管理法》提高了補償的倍數，但遠未消除低成本征地的不合理狀況，補償金額明顯偏低；其次，沒有考慮土地價格變動的因素沒有遵循最有效利用的原則，影響土地價格變動的因素很多，地區經濟發展水平、人均耕地面積、土地的位置、環境質量等經濟因素的不同均會導致地價的差異，即使是同一塊土地，不同的投資水平也會出現產量的差別，但我國實行的按統一標準給予補償顯然沒有考慮到土地的這一“級差地租”。最后，他總結為現行的補償機制沒有遵循最有效利用的原則。在理論上，用地單位應該按照建設用地的市場價格獲得被征用土地的使用權，被征地農民應該按照公平市場價格獲得失地補償，發達國家也是參照這一原則給予農民補償，但在我國現實中，用地單位根據現行的征地補償標準支付給失地農民的補償金卻少得多，而其獲得土地的成本中很大一部分是上交給地方政府的土地出讓金。

3、土地征用過程中農民權益的保護問題。

隨著我國城市化進程的加快，對土地提出了更高的需求，在我國當下不健全的補償機制下通常采取的是各地普遍采取征地后一次性支付補償金的方式，然后讓農民自謀職業。由于補償金偏低，加上在城市就業上存在明顯的劣勢，引起了大量農民失地、失業和社會不穩定的現象，由于缺乏非農技能及社會保障及戶籍的限制使得在我國農業人口大國中出現了新型的“三無農民”的弱勢群體。

王永謙(2008)認為，農民養老與土地有著天然的聯系，土地征用前，農民的土地收益雖然不高，但收入穩定，能夠提供最低生活保障。大部分老年人在勞動力尚存的情況下能繼續依靠土地產出來維持自身生存，在勞動力完全喪失以后也可以依靠家庭來實現養老。土地征用后，在現行的補償機制下存在以下幾個方面的問題：首先，使失地農民失去了最穩定、最基本的生活來源，由于補償費低，失地農民的一切生活資料都要通過市場購買來實現，生活消費支出比以前有很大提高，微薄的土地補償費連數年的生計都難以維持，創業資金更是普遍缺乏，生活水平下降；其次，失地農民再就業困難重重。土地被征以后，社會保障機制不健全，嚴重影響農村社會穩定和經濟發展，失去土地后，農民失去養老保障，醫療保障等。新型農村合作醫療制度對減輕農民負擔起到了一定作用，但由于補助額有限(最高為30％，而且有的項目還不予報銷)，失地農民拿到的幾萬元安置費只夠維持幾年的基本生活，要從這部分錢中拿出一部分來看病，極有可能造成錢花了，病也沒看好，吃飯又成了問題。曲珍英（2009）認為現行土地管理法及配套法規在損害農民權益方面總結為兩個方面，首先表現在現行上地征用制度下土地增值收益農民無份；其次，征地權濫用，損害了農民的合法權益。土地征用對農民合法權益的侵害是眾多侵權因素之首。

4、在征地過程中基層政府組織所表現出來角色錯位

張曉云，楊俊（2009）認為地方政府在征地過程所表現出來的，不惜犧牲農民的利益為個人謀求利益主要原因是由于形成于計劃經濟時代的土地征用制度在現今市場經濟背景下運行也體現出來的制度缺陷所造成的。鄭鐘凈（2008）認為在現行土地制度下，建立地主政府與農民的博弈模型，得出結論認為地方政府具有獨立經濟利益傾向，并與開發者結盟作為博弈共同主體成為土地征用博弈的核心，即對上形成與中央政府的博弈，對下形成與農民的博弈．這是造成土地征用社會沖突的根本因素。

（二）對現行我國土地征用制度改革路徑趨勢分析

對我國土地征用改革的研究中，學術中主要是以下幾個方面來完善我們現行土地征用制度。

1、從產權問題上，崔兆霞（2006）認為，農民集體的土地產權利益得到明確體現和保護，特別提到農地轉為非農的建設用地時，農地的發展權從我國現行征用價格的情況看，農村集體所有權中似乎確實不含有此項權利，此項權利目前似乎確實仍然是由國家所持有。究竟將此項權利劃定給農村集體還是明確設定在國家手里，此事涉及各方利益，事關重大。劉迪香，劉小莉也從農民的完全產權中發展權的角度來研究土地征用制度的改革，認為明確設立農民集體土地發展權，賦予農民集體土地所有者的法人地位，從而賦予農民集體所有權與全民或國有土地所有權平等的法律地位，消除國有土地所有權對集體土地所有權功能的擠壓和越位或替代，這是改革完善現行土地征用制度的關鍵所在。穆松林，高建華(2009)在借鑒了美、英、法模式土地發展權的設置在一定程度上達到保護耕地，保護自然資源，保護生態環境，保護社會公共利益的目的。在市場經濟條件下，如何有效地利用土地，保護土地所有者及利用者的利益，尤其是保護被征地廣大農民的利益，仍是立法需要解決的問題，土地發展權即是一例。

2、從農地征用的補償問題上，郭依靜(2009)認為 ，現行《憲法第四次修正案》增加了補償條款，但遺憾的是沒有規定補償標準。就中國目前行政補償原則的現狀來講，農村土地征收補償不同程度地存在著隨意性大、撫慰色彩濃的特點，不能為當事人的正當權益提供有力保護。通過借鑒國內外的經驗教訓他認為征收補償范圍應包括因征收而造成的一切損失，從對土地所有權的補償擴大到土地使用權的補償，補償范圍涉及一切具有經濟價值的形態現行的土地征收補償項目，僅包括土地補償費、地上附著物和青苗補償費、安置補助費3種，郭依靜認為這是征地補償范圍和標準中應予補償的一項重要內容。張為杰，宮芳（2009）認為我國征用補償的標準過低，對補償程序，補償模式，補償金的給予也提出了具體的操作模式，在土地征用補償費上特別指出不直接支付被征地集體和農民，而是由政府部門直接劃人勞動部門安置的專用賬戶，直接落實到被安置人員的個人賬戶上。對征地農民按年齡實行不同的生活和養老金發放標準；另一種做法可以采用補償金額的年收益率等于土地在原有用途的收益率，這樣可以保證失地農民的正常生活水平。紀昌品、湯鴻（2007）基于土地生產功能差異，這種差異主要從征用前和征用后來進行分析，可以根據征用后的不同土地用途靈活制定不同的補償標準。

3、從我國現行土地征用程序上，國內學者主要從法理的角度分析完善我國現行的土地征用程序，竇衍瑞、王珍行分析我國當前土地征用程序的制度缺陷，同時結合我國土地征用制度的實踐，主張從以下幾點構建我國土地征用的法律程序，首先單獨設立公共利益審查程序，土地征用、行政征收、行政征用的目的是相通的，都是為了實現公共利益。因此，公共利益的審查應當是土地征用乃至行政征收、征用程序中的重要內容。其次，公正構建土地征用補償的數額、方式確定程序；第三，原則上確立事先補償；第四，明確規定土地征用救濟程序；最后，立法設立土地評估價值（價格）。

二、在土地征用制度上還有待進一步研究的問題

綜觀近幾年土地征用制度的學術研究成果，對上述綜述中所提到的我國現行土地征用制度中所存在的問題基本形成共識，改革勢在必行。但筆者認為在學術界對有些問題達成共識的同時，有以下幾個方面還需進一步的研究：

1、在土地征用的補償問題上，各個研究成果都指出我國現行的依據土地作為農用在生產產值的倍數來進行補償，是不合理的。但在具體的有什么的方法和標準來評估耕地的價值，除了可以用直觀的生產產值來評估的耕地的經濟價值之外，如耕地的生態價值等方面沒有一個合理的評估方法來正確的確定測算其價值，這在很大程度上影響著對補償標準進行后續完善的同時缺少一個合理的依據。

2、在農民的產權問題上，各學者都普遍認為在土地征用過程中要尊要農民對土地的完全產權，不僅表現在補償標準的提高，同時農民還要分享土地征用后由于用途的改變還表現出的增值收益。但在增值收益的問題上，筆者覺得還需進一步討論和研究，這個增值收益分配的標準，分配的對象及比例等相關問題。

參考文獻：

[1]劉向南，曲福田.土地征用制度改革問題綜述.南京農業大學學報(社會科學版)，2005．5(4).

[2]董永在.目前我國農村土地征用制度存在的主要問題及其原因分析.現代經濟， 2007，第6卷第9期.

篇5

隨著經濟的快速發展和城市化進程的加快，我國各地都在進行規模空前的城市化改造， 征用農村土地是推進城市化進城必不可少的措施。土地作為農民最基本的勞動資料，現行有關征地補償的政策、法律和體制上存在的缺陷使農民利益成為首當其沖的犧牲品，從而使農民的利益難以得到充分的保護，也導致了近些年出現的不和諧的農村抵制征地的現象，因此，有必要對土地征收補償制度進行系統研究，從而既能促進國民經濟發展又能保護農民了根本利益。

一、農村土地征用補償應遵循的原則

（一）征地補償的主體為失地農民

土地被征用，農民失去的不僅僅是土地本身，更是失去了一系列由土地而產生的權益，失去了他們賴以生存的基礎和條件，因此，征地補償中實質上的權利人應該是失地農民本人，而非農村集體經濟組織。農民是土地權利的實質性主體，農民既是相對獨立的土地承包經營權人，也是集體土地所有權主體的一員， 雖然土地補償費是給付給農村集體經濟組織，但最終還是要為了農民的利益而使用，農民才是實質性的最終的補償費用收益主體。

（二）土地征用補償標準應遵循公平市場價格

首先，土地征用補償以市場價格標準，有利于充分保護被征收人的合法權益。市場價格是最可接受的合理適當的衡量標準，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補償了被征土地的現有價值、未來價值，而且同時還補償了因征地而導致鄰接土地所有者、經營者的損失，充分保障了土地所有者的利益。

其次，土地征用補償以市場價格為標準有利于保護耕地，減緩非農業建設占用耕地的速度。在市場經濟體制下，只有依靠市場“這只手”才能真正控制用地需求，只有通過遵循公平的市場價格原則來制定土地征收的補償標準，提高征用土地的成本，才能減緩非農業建設占用耕地的速度，從而有效保護耕地，避免城市的畸形發展。

二、我國農村土地征用補償制度存在的弊端

（一）立法的不健全

2004年憲法修正案規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給與補償。”該條的規定使公民財產權的保護有了憲法的保障。但是，該條款規定的比較籠統，沒有具體的規定如何補償，并且我國也沒有出臺相應的單行法律來具體規定補償標準，因此在實際中可操縱性差，從而使得該條款其對實踐的作用變的及其有限，甚至成了一紙空文。

（二）征地補償標準極不合理

我國現行的《土地管理法》規定，征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費為該耕地被征用前三年平均產值的六至十倍；安置補助費按照需要安置的農業人口數計算，每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。被征用上地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。從以上規定不難看出補償標準的不合理性，平均年產值這個概念過于抽象和不科學，綜合考慮我國每年各地區的自然環境對農業的影響以及物價的波動等社會環境對農民收入的影響，每年的產值都不是在一個恒定的范圍內變化，因此測算出來的補償標準也不能反映實際情況。

（三）農村土地征用補償程序不健全

我國《土地管理法實施條例》第25條明確規定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。”根據該規定，土地征用補償過程中應當有公告和聽證程序，但由于農民的法律和權利意識較低，公告沒有多少人在意，而聽證程序更是很少實施，農民在土地征用過程中的知情權和參與權得不到保障。

（四）爭議解決機制不健全

根據我國《行政復議法》第三十條第二款規定，被征用土地的相關權利人，不服根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對征用土地決定的，只能依法提起行政復議，且該復議決定為最終裁決。根據我國《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定，征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。從以上法律規定可知，若農民不服政府的土地征用決定，只能向政府提起行政復議。因此，就出現了在土地征用管理中，政府既是管理者、決定者，又是裁決者，其根本不可能做到公正裁決，農民的切身利益得不到真正保障。

三、完善我國農村土地征用補償制度的建議

（一）加強土地征用補償的立法

只有設定科學公正的土地征用程序才能防止土地征用權被濫用， 農民在征地過程中的利益才能得到切實的保障。我國應該加強土地征用方面的立法，制定科學合理的土地征用補償程序，將補償標準由政府制定修改為按市場價格而定，將征地補償方案修改為由征地實施機關或征地的實際使用者與被征地者協商確定，這樣既可以保障土地征用的公共利益目的，也可以使土地被征用者損失獲得公正的補償。

（二）提高土地征用的補償標準

征地補償必須以確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障為原則。決不能為了一時的經濟快速發展而犧牲人民的根本利益，決不能為了降低建設工程成本而降低征地補償標準。在補償的標準上，應該以當地土地市場價格作

為主要參照依據，公平等價地補償。

（三）制定規范的征地程序

應加強農民在土地征收過程中的知情權與參與權。政府的征用土地直接關系到農民財產權利的處置，因此告知程序上應該采用更多、更加直接的方式，而不僅限于公告方式。另外，還必須將相關土地權利人所享有的聽證權利及期限等與征用相關的內容以書面形式通知所有征地涉及的農民，聽證形成的決議必須有效的執行，這才能保證土地征用中聽證程序不會形同虛設，真正讓農民享有參與權。

（四）完善征地補償救濟途徑

改革行政復議終局模式，行政復議終局模式不僅不能真正保護失地農民正當權益，而且在本質上也違背了司法最終的原則。因此，我國法律應當規定任何政府做出的與土地征用相關行政復議，都可以再向人民法院提起行政訴訟。讓法院發揮其監督功能， 通過公正的司法權保障政府合法的土地征用權， 制約其違法、違規、濫用土地征用權的行為，讓司法的力量在處理土地糾紛中起到終局作用。

當前，我國正處于加速發展時期，對各類非農建設用地需求都提出了更高的要求，征地補償制度與農民的切身利益息息相關，必將得到逐步的發展與完善。

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一、主要國家征地制度介紹

雖然各國的征地制度不盡相同，但就其核心內容而言，大多包含征地目的、征地程序、征地標準以及征地補償費等幾個方面。

（一）英國征地制度

在英國，土地征用被稱為“強制購買”。英國《強制征購土地法》規定，土地征用必須符合公共利益需要，并且征地部門必須證明該項目是“一個令人信服的符合公眾利益的案例”。英國的征地主體是英國的法定機構，如政府機關以及自來水等公用設施單位，征地程序主要包含四個階段：申請，核準，補償的議定或裁決，讓與合同的訂立與補償的給付。

關于土地征用補償，英國作了較為詳盡的規定，包括土地征用補償原則、補償范圍和標準、補償的估價日期以及補償支付與安置的處理等。

英國法律規定，土地征用補償原則有五條，一是土地征用的補償以市場價為基礎；二是補償以相等為原則，損害以恢復原狀為原則；三是不因被征土地的特殊用途而給當事人以價格補貼；四是如果土地的使用出現違反公眾利益或違法的情形時，發生的收益在征購中不予考慮；五是，在特殊情況下，土地裁判所不考慮市場的價格，而是“重置等價”；六是，考慮打攪補償。

至于土地補償的補償標準，則是以被征用土地所有權人在市場上的出售價格為準。由于取得土地可能是經過通知的幾個月之后，如果地價上漲，征用補償的估價日期問題變得十分重要。英國的估價準則中規定，如果當時是統一協商確定補償金額，那么以通知之日開始算估價日期；如果補償爭議上訴，則以土地裁判所聽證的最后一日開始算作估價日期。

土地征用補償費的內容有：其一，土地及建筑物的補償，以公開市場土地價格為標準；其二，殘余地分割或損害補償，以市場貶值價格為標準；其三，租賃權損失補償，指契約未到期的價值及因征用而引起的損害；其四，遷移費、經營損失等干擾的補償；其五，其他必要費用支出的補償，如律師或專家的費用、權利維護費用等。

（二）美國征地制度

在美國，土地征用被稱為“最高土地權的行使”，很多法律對土地征用都有明確的規定，如《美國憲法》、《美國聯邦土地政策管理法》等。聯邦憲法規定：“非依正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用。”可見，美國對于土地征用是有比較嚴格的要件規定，包括正當的法律程序、有合理的補償和必須滿足公共使用。

由于美國是一個以土地私有為核心的國家，因此其土地征用實際上是一種買地行為。美國征地制度的主體除了政府外，從事公益事業建設和經營的法人組織也可以根據其目的征用一定的土地。美國聯邦法律規定，政府擁有的土地只能用于政府辦公用房、公立大學、公辦實驗農場、公園、道路、車站、軍用設施等。如果政府要進行經濟建設和公益事業發展時，只要理由證據充分是可以強制收買私有土地的，土地價格按當時市場價格計算。

美國征地程序為：首先，由具有資格的正式審核員審查，審核員在征得土地所有者同意后，實地調查、匯總，向負責征地的機構提交審核報告；其次，高級審核員進一步研究能否同意審核員提交的審核報告中的補償價格；最后，由征地機構向土地所有者報價若價格不合則進行談判，直至采取強制征用。

美國土地征用補償是賠償土地所有者的公平市場價格，這種補償制度充分考慮了土地所有者的利益，不僅補償被征土地現有的價值，而且補償了其可能預期的未來價值，同時對由于征地給鄰近土地造成的損失也進行了補償。

（三）日本征地制度

日本《土地征用法》第3條中確定35種公益事業是屬于可征用土地的范圍，包括建設公園、修建公路鐵路、港灣河道建設、修建學校社會福利設施等。公共利益界定十分具體、明確。

日本征地程序一般包括六個環節：申請征地，登記土地以及建筑物，達成征購協議，由征用委員會進行裁定，讓地裁定，六是征用終結。日本的土地征用補償主要分為五種：第一，征用損失補償，即為按照因公共事業需要而被征用的私有財產的市場價格給予賠償；第二，即為賠償所有者因為被征地所造成的損失，主要是對土地附屬物的賠償；第三，殘地補償，指由于征用或者使用屬于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成殘地的價格下跌，以及其它殘地的損失時，必須對其損失進行賠償；第四，離職者賠償，即對土地權利者的雇傭人員因土地被征用而造成失業時發生的損失進行經濟補償；第五，事業損失賠償，即是對在建設過程中由于導致噪音、污水等而造成的損失，進行相應的補償。此外，日本政府為使失地農民獲得適應新的工作環境和勞動技能在農村推行了一套職業訓練制度，提供學習機會和相關職業技能訓練。

二、國外征地制度的主要特點

以上所選幾個國家對我國來說極具代表性，很值得借鑒。歐洲的英國以及北美的美國是當今西方發達國家的主要代表，這兩個國家的土地征用制度經過多年的發展和完善，已基本趨于成熟；日本國則與我國同屬于亞洲國家，因此，日本的土地征用制度對我國來說具有重要的借鑒意義。從以上對這些國家征地制度的簡要介紹中，可以粗略的認識國外征地制度在保護被征地方權益方面的一些主要特點。

（一）清晰的土地產權

西方大多數發達國家都以土地私有制為主，土地屬于個人所有，土地產權安排清晰，征地主體及客體都比較明確，同時國家的法律也強調對個人財產權的保護，例如法國的《人權宣言》指出，“財產權是不可侵犯的神圣權利”；美國聯邦憲法也規定，“非依正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產”，在征用土地的時候，政府必須要尊重個人的財產權。明晰的產權是市場交易的基礎，在清晰的產權安排下，一方面政府可以運用市場規律較為順利的實施土地征用，另一方面也使得被征地主體有了維護自身利益的基礎。

（二）明確的征地范圍

各國的征地制度在界定征地范圍時，不約而同的提到了只有為了公共利益才可以征用土地。從以上幾個國家的經驗來看，公共利益的界定大體可分為三種方式：其一，列舉兼概括式，代表性國家有日本等。這一方式嚴格限定“公共利益”的范圍，公共利益的界定十分具體、明確；其二，嚴格論證式，代表性國家有美國、英國。例如英國，在征地前要確認征用的土地是否適用《強制征購土地法》，而確認適用該法的門檻很高，征地方必須證明該項目是一個令人信服的符合公眾利益的案例；其三，概括式列舉，代表性國家有德國和法國。這一方式雖然沒有象第一種方式那樣詳細規定了“公共利益”的范圍，但通過其他方面的規定來保證土地征用公共利益的實現。

西方發達國家在界定征地范圍時，對于“公共利益”的范圍作了極為嚴格的限制，這是防止征地權濫用、行政權力侵犯個人權利的有效保證。

（三）科學合理的補償標準

土地征用制度是一種強制性的制度，它給原土地所有人造成了事實上的損害，這是公權對私權的侵害，必須進行補償，任何國家都規定了補償制度。而能否科學合理地確定征地補償標準問題，是一個國家或地區征地制度發展完善與否的重要體現。

西方發達國家在制定征地補償標準時大多按公平市場價格定價，即是以被征土地征用時在公開市場上能得到的公平市場價格為計算依據，它可使買賣雙方都愿意接受。在認定征地補償內容時，或遵循完全補償原則，或遵循不完全補償原則，或遵循相當補償原則。一般情況下，本著法律對財產權和平等原則的保障，對特別的財產征用侵害給予完全補償，對特殊情況可以準許給予不完全補償。從各國的發展趨勢來看，土地征用補償范圍與標準均呈現日漸放寬之勢，往往對被征用主體所遭受的損失給予更充分、更完全的補償，而這種合理、充分、完全的補償是保護被征地主體利益的關鍵。

（四）完善公開的征地程序

總體來看，國外較為完善的征地程序一般包括了征地申請、審查、批準、征地公告等環節，被征地人參與征地過程的程序、發生爭議時申訴和仲裁的程序，以及如何進行征地補償的程序。盡管各國征地程序的側重點不同，但都強調整個征地程序的公眾參與、過程公開。由于有一整套完善的征地程序，同時在這一過程中強調公眾參與、過程公開，因此在公眾的監督下，土地征用的公共目的以及被征地主體的利益得到了較為有效的維護。

三、對中國征地制度的政策建議

通過對歐洲的英國、北美洲的美國、亞洲的日本的土地征用制度進行比較分析，可以發現：土地產權的明晰性，土地征用目的的公共利益性，征地標準的市場定價和補償范圍的較為寬泛，體現公正、公平、公開的征地程序以及完善的申訴程序，是這些國家土地征用制度得以成功的關鍵因素。這種征地制度安排背后的深層指導思想在于對個人財產權的充分尊重。這樣的征地制度安排既有效地保護了被征地主體土地權益，又保證了土地征用的權威性和公平性。而我國現行的土地征用制度存在土地產權不明、征用目的界定不清、征地范圍過大、征地補償范圍小標準低、征地過程缺乏公開透明等缺陷，并產生極大的社會矛盾。我們可以從這幾個方面來逐步改善我國的土地征用制度。

（一）明晰土地產權界定

中國可以借鑒英國、美國、日本的經驗，一方面減少土地產權的層級和中間環節，進一步明確集體土地的產權歸屬；另一方面，可以在將要被征收的土地范圍內整合土地產權，進行適度的土地私有化改革，強化農民的承包經營權，進一步將其物權化，明確土地征用中農民的土地產權主體地位，充分尊重農民的土地產權權益，在土地產權制度安排上為農民有效保護自己的土地權益提供制度保障。這不僅不影響中國土地集體所有的主體結構，還能有效地解決因為產權不明造成的征地糾紛，更好地保護農民利益和維護社會穩定。

（二）合理界定“公共利益”的范圍

一方面，我們可以從立法的角度加強對“公共利益”的界定。在我國的《憲法》和《土地管理法》中都規定了“國家對公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并予以補償”。但是法律卻沒有對于哪些建設項目用地是為了“公共利益”加以明確界定，因此對我國的土地征用立法應進行完善我們可以借鑒日本、韓國的經驗，對“公共利益”運用列舉兼概括方法進行法律界定，明確哪些項目是符合“公共利益”的要求。

另一方面，規范征地補償程序。法律應保護被征地者的知情權、參與權以及上訴權等。對于知情權，只有為公益事業的目的，政府才有權征用土地，且必須公開聲明和通知被征地人及利益相關人員。對于參與權，征地過程中，對于地價評估由獨立第三方資產評估機構評估，或者由相關法律規定按征地時市場價計算，對于評估價不滿的被征地人也可以提交自己的評估報告，由法院進行裁決，政府按照法院裁決依法征地。這是為了形成良性的公眾參與機制，提高土地征用過程中農民的決策參與度，從根本上約束政府可能的擴張征地范圍的沖動。

（三）征地補償標準市場化改革

目前施行的征地補償標準是與市場無關的政策性補償標準，不僅完全偏離了土地的經濟價值和農民預期，也造成了人為的不公平和不穩定因素。這就需要我們借鑒發達國家比較完善的征地補償制度，進行土地補償標準的市場化改革。

另外，我們還應要區分公益性用地和經營性用地，對于為了公共目的的公益性用地應該站在被征地農民的立場給予市價補償，并且擴大征地補償范圍，最大限度的保證農民失地后生活水平不會下降，這是關系到社會公平的一個問題；對于經營性用地可以直接從市場取得，不再納入征地范圍，這是遵從了土地征用的公共利益使用原則，另外還可以有效地遏制征地權濫用的現象，壓縮了地方政府“土地財政”現象的空間，既保證了農民利益，又維護了社會穩定。

（四）建立獨立、專業的土地仲裁糾紛機構

針對補償糾紛問題，世界上許多國家和地區，除了土地政策、咨詢、執行機構設立意外，還會專門設立仲裁機構來裁決征地主體與土地所有權人之間的爭議問題。但是在我國的《土地管理法實施條例》中，如果對補償標準有爭議的，由縣級以上的地方政府進行協調，協調不成則由批準征用土地的政府進行裁決。同時征地補償、安置爭議不對征用土地方案的實施有任何影響。可見，我國政府既是土地征用的主體，也是土地征用補償糾紛的裁判員，缺少一個裁決爭議、矯正雙方行為的專門機構。因此，我國也應將解決土地糾紛納入法律程序，并且建立獨立、專業的仲裁機構解決土地糾紛爭議。（作者單位：四川大學經濟學院）

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第二條本辦法所稱征用集體土地，是指政府為社會公共利益及城市發展的需要，依法對集體所有的土地實行征用的行為。

本辦法適用于**市市轄區范圍內的集體土地。

第三條**市人民政府土地行政主管部門負責全市集體土地統一征用工作。各區人民政府土地行政主管部門依據本辦法的規定負責組織實施本轄區內集體土地征用工作。

任何單位和個人不得違法征用集體土地。

第四條征用集體土地必須嚴格貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策。征用土地的批準權限按國家法律規定執行。

第五條征用集體土地必須符合**市土地利用總體規劃和城市總體規劃要求。

根據**市土地利用總體規劃和城市規劃要求，對近期投資建設項目確定使用的集體土地實行規劃控制。新村建設預留用地嚴格按政府批準的新村規劃和城市規劃要求進行建設。

第六條征用集體土地嚴格執行年度建設用地計劃，實施耕地占補平衡制度。

第七條征用集體土地應依法擬定征用土地方案和征地補償安置方案，確保農村集體經濟組織和農民的合法權益。

被征地的農村集體經濟組織及其成員，應當服從國家建設和社會公共事業的需要，積極配合征地工作的實施，不得阻撓征地工作的正常進行。

第二章征地程序

第八條征用土地利用總體規劃確定建設用地范圍內的集體土地并需將農用地轉為建設用地的，按下列程序辦理。

（一）根據建設需要和規劃要求，由市人民政府土地行政主管部門確定征地范圍，擬定征用土地方案、耕地占補平衡方案、農用地轉用方案和呈報說明書，分批次逐級報有批準權的人民政府批準。

在土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內，為實施村莊、集鎮規劃而占用農用地的，由市人民政府土地行政主管部門確定農用地轉為建設用地的范圍，擬定耕地占補平衡方案、農用地轉用方案和呈報說明書，逐級報有批準權的人民政府批準；

（二）農用地轉用方案、征用土地方案經有批準權的人民政府批準后，由市人民政府土地行政主管部門負責向被征土地所在地的鄉（鎮）、村公告并組織實施；

（三）被征土地的所有權人、使用權人應根據公告規定的時間，到區人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。區人民政府土地行政主管部門完成征地補償登記后，應將結果報市人民政府土地行政主管部門；

（四）由市人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案及征地補償登記結果，會同區人民政府擬訂征地補償方案，并向被征土地所在地的鄉（鎮）、村再次公告，聽取農村集體經濟組織和成員的意見。對補償標準有爭議的，由區人民政府協調，協調不成的由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償爭議不能影響征地方案的實施；

（五）征地補償方案經市人民政府批準后，由市人民政府土地行政主管部門負責與被征地單位簽訂征地補償協議。

第九條對土地利用總體規劃規定的建設用地范圍以外的集體土地征用并轉為建設用地的，按下列程序辦理：

（一）用地單位持有關項目批準文件，到市人民政府土地行政主管部門申請建設用地；

（二）市土地行政主管部門對材料齊全，符合條件的建設用地申請，應在收到申請之日起30日內擬定征用土地方案、耕地占補平衡方案、農用地轉用方案、供地方案和呈報說明書，修編土地利用總體規劃，逐級報有批準權限的人民政府批準；

農用地轉用方案、征用土地方案經有批準權限的人民政府批準后，按本辦法第八條第（二）、（三）、（四）、（五）項的規定辦理。

第十條征用農村集體土地，不需變更土地使用性質的，由市土地行政主管部門擬定征用土地方案、供地方案和呈報說明書，報有批準權的人民政府批準。經批準后予以公告并按本辦法第八條第（三）、（四）、（五）項的規定辦理。

第三章征地補償安置

第十一條征用土地的，按照被征用土地的原用途予以補償。

土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗所有者所有。

征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者在征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的社會保險費用。

第十二條征用土地的土地補償費、安置補助費、以及地上附著物和青苗補償費的補償標準另行制定。

征地方案公告之日起，搶種的農作物、搶建的設施不予補償。

第十三條對耕地全部被征用的農村集體經濟組織，以村民小組為單位，每戶劃撥國有土地15平方米作為商業服務用地，由村民小組統一集中建設。政府核收征地成本費或沖減征地款。

第十四條被征地的集體經濟組織成員符合下列條件之一的，可將農業戶口轉為非農業戶口：

（一）農村集體經濟組織成員個人耕地被征用后實際占用133平方米（0．2畝）以下的；

（二）撤銷農村集體經濟組織建制的。

第十五條土地被征用后原負擔的農業稅相應核減。

第十六條自征用土地方案批準之日起被征土地即為國有土地。被征農村集體耕地，在政府未開發利用前仍由被征用耕地的農村集體經濟組織或農民耕種，不得撂荒。

第四章集體土地的規劃控制

第十七條集體土地的規劃控制是根據土地利用總體規劃和城市發展建設需要，將集體土地作為城市建設儲備用地的行政行為。

第十八條集體土地規劃控制范圍由市人民政府土地行政主管部門擬定，報市人民政府批準后，由區人民政府公告。

第十九條規劃控制范圍內的土地按國有土地進行管理，建立地籍檔案。農村集體經濟組織不得改變原土地用途、不得擅自圈占、出租、轉讓土地，嚴禁耕地撂荒。

建設單位需在規劃控制范圍內開發建設的，依法辦理建設用地手續。

第五章罰則

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二、我國土地征用補償制度存在的缺陷

( 一) 征地行為缺乏規范性，立法有待進一步完善長期以來，我國在土地征用補償制度制定方面形成了重征用輕補償的模式，雖然我國在土地征用補償制度方面建立的比較早，但至今土地征用補償制度仍無憲法依據。就我國的土地征用補償制度來看，各種制度的規定分散在單行的各個法律中并且土地征用補償標準針對不同地區差異性較大。現行的立法使得政府在征地過程中因無法可依，造成政府行為失控或公民權力受損等問題發生。

( 二) 補償標準偏低，難以達到補償目的補償費用的多少直接關系到被征地公民的利益。《土地管理法》第47 條中規定: 國家依法征用集體土地，按照被征用土地征用的原有用途給予補償，包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。征用耕地的補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的6 ～ 10 倍。如果按照最高補償30倍來計算，每畝地平均年產值2000 元，補償費也才只有6 萬元。對于被征地農民來說，依據上述規定獲得的征地補償費僅僅相當于公務員一兩年的工資收入，如果按照當地的物價水平，僅僅能夠維持兩年多的基本生活。基于征地補償標準較低，使得被征地公民的生活水平直接受到影響，難以保證在很短的時間內恢復原來的生活狀況。特別是對于基本是依靠土地生存的農民而言，通過低廉的土地征用補償費用買斷他們賴以生存的土地，使得他們喪失了生存的基礎。農民拿到同原來土地生產收入不成正比的補償費用后，如果政府沒有對農民進行妥善安置，一旦將這些土地征用補償費用支配完，農民為了生存往往會鋌而走險，做出一些對社會危害性極大的行為。

( 三) 土地征用補償費用分配不合理

土地征用收益為土地所有權、使用權收益及土地征用后的補償費。因我國農村土地屬集體所有，農民擁有土地使用權，故土地征用補償費用應該是合理分配給集體經濟組織和農民。然而，就當前的土地征用補償分配現狀來看，部分地方鄉鎮政府也參與土地補償費用分配當中，使得作為集體土地使用者和經營者的農民收益直接受損。

三、完善我國土地征用補償制度的思路

( 一) 完善土地征用補償立法，規范土地征用行為

我國土地征用補償問題之所以難處理，其主要原因是我國在土地征用補償方面的立法比較滯后，難以有效通過相關法律手段來解決問題。所以，我國應盡快建立健全符合我國國情的土地征用補償制度。具體來講，應在憲法的相關規定下，科學合理制定系統完善的土地征用補償法。這樣可以將原來分散的補償規定匯集在一起，利于各條文間的銜接和立法精神協調，進而使補償標準明確化，補償形式合理化。針對當前農村地區土地征用補償政府說了算的問題，應加強規范土地征用補償行為，確保被征地農民利益不受損害。可以通過建立土地價格評估制度和征地補償方案聽證、審批制度，征地補償民主決策制度，征地補償爭議司法救濟制度等程序制度來避免該類問題的發生。

( 二) 合理分配土地征用補償費用

篇9

土地是一切生產和一切存在的源泉，是人類賴以生存和發展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關涉到社會的安寧和發展，與社稷的興衰與人民的福祉息息相關。在當下，隨著我國城市化步伐的大大加快，城市向郊區迅速擴張，以及各地掀起了建設經濟技術開發區的熱潮，農民的土地被大量征用，出現了大量的種地無土地、進城無工作、拆遷無家園、“非農”無保障、告狀無門路的“五無農民”群體[1]。從而引發了大量和上訪事件。一組國土資源部統計數字顯示，2002年僅上半年群眾反映征地糾紛違法占地等問題的占接待部門受理總量的73%。其中40%的上訪訴說的是征地糾紛問題，這其中87%是征地補償安置問題，而在反映征地問題的上訪中，又有一多半是集體上訪。因此農地征用補償問題是導致政府和農民關系緊張的關鍵問題。這一問題不僅關涉到政府的公信力以及農民合法權益的保護，而且也關系到我國社會主義和諧社會的建設。黨的十六屆四中全會指出“要適應我國社會的深刻變化，把和諧社會的建設擺在重要位置”。但是農地征用補償的不合理使得公共利益和私人利益未能得到有效的協調，農民的生存權、發展權未能得到有效保障。因此農地征用補償的不合理成為阻礙農村和諧社會實現的一大障礙。

一、征用補償的理論依據和補償原則

所謂農地征用補償是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準并依法給予農村集體經濟組織和農民個人補償后，強制性的變更農村土地所有權或使用權的行政行為[2]。從理論上講“征用”本身僅僅指使用權的轉移，而征收是指所有權的變更。而且我國2004年的憲法修正案也明確了這一點。但是在以往的法制實踐以及理論研究中大多使用“土地征用”這一概念，因此為了與以往的理論研究相銜接避免不必要的麻煩，本文也使用土地征用這一概念。但是在此，土地征用的內涵既包括所有權也包括使用權的有償轉移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剝奪私人權益，而且是對人賴以生存和發展的最重要的財產權的克減。那么實現公共利益和私人利益的平衡就是我們首先需要面對的一個問題。在強調“私有財產神圣不可侵犯”的權利本位時代，土地征用制度的存在空間是有限的。但是隨著強調財產義務性的社會本位時代的到來，基于公共利益的需要而對私人的財產權予以限制和剝奪逐漸被人們所接受。但是基于公平正義的觀念，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當的，不承認許多人享受的較大利益能綽綽有余補償強加于少數人的犧牲。所以，在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權利決不受制于政治的交易或社會利益的權衡。[3]”土地征用作為一種土地公共取得制度，對于個人因為公共利益所遭受的損失必須給予補償。圍繞土地征用補償問題，形成了眾多的學說，通過分析這些學說，可以把握征地補償合理性的依據。

（一）農地征用補償的理論依據

1、既得權說。此說以自然法思想作為基礎認為財產權是人民的天賦人權，是合法取得的既得權，因此應該得到絕對的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受經濟上的特別損失，也應當基于公平的原則給予補償。

2、恩惠說。此說強調絕對的國家權力，認為土地征用權是國家與生俱來的權力，主張公益至上和法律萬能。此說認為個人沒有與國家相對抗的理由，甚至完全否認國家對私人有提供補償的必要。國家侵犯個人權利給予補償那完全是出于國家的恩惠。

3社會職務說。此說摒棄了權利天賦的觀念，認為國家為了使個人盡其社會一份子的責任，首先應該承認個人的權利，這是實現社會職務的手段，因為權利的本質具有義務性，人民的財產被征用后，國家酌量給予補償，才能使得社會職務得以繼續履行。

4、社會協作說。該說基于法國狄驥的社會連帶理論，認為社會作為一整體系統，其存在和運轉依賴社會成員的相互協作，因此社會成員為保證社會的存在和發展只能犧牲部分權利和自由，而社會則以其整體的力量保障社會成員的生存和發展，對其利益所受損失和損害給予救濟。

5、公共負擔說。由于國家行為的受益者是社會全體，故當一部分人或個別人因為國家行為而承擔的義務超出其因該承擔的份額時，國家就應該基于平等原則，將其平均分擔給社會全體，實現權利義務的平衡。

6、特別犧牲說。該說由德國奧托·麥耶提出，認為國家的合法征地行為對人民權益所造成的損失與國家課以人民的一般的負擔不同，它是使無義務的特定人對國家所做得特別犧牲，這種特別犧牲應當由社會全體人民共同分擔，給其以補償，才符合公平正義的精神，實現私人利益與公共利益的協調。[4]

上述第一種以及第二種學說，前者強調權利的絕對保障而后者強調絕對的國家權力，在當下都無法得到社會一般觀念的認同，因此均被摒棄。社會職務說、社會協作說以及公共負擔說都從一個側面反映了征用補償的合理性，但是都可以被特別犧牲理論所涵蓋，所以特別犧牲說成為當下的主流學說，也極容易被廣大的民眾所理解和接受。因為在當今社會財產權的平等保護被視為一項重要的憲法原則。財產權雖然有社會義務性但是也應該適用平等保護原則。一般情況下，對于法律明文規定的公法上的義務，財產權利人可以預期因為承擔該義務所遭受的損失。但是土地征用則不然，其權利人只有等到具體的征用行為公告后才能獲悉自己的財產因為征用而遭受的損失。這對于權利人來說無疑是一種十分不確定的社會風險。針對此種少數人為了公共利益所做得特別犧牲如果不給予補償是違反平等原則的，因此補償義務得以確立。補償的目標在于實現公共利益和私人利益的協調。征用必須建立在補償基礎上也為世界各國的憲法所明文規定。1789年法國的《人權宣言》就已經規定“財產是神圣不可侵犯的權利，除非當合法認定的公共需要所顯然必須時，且在公平且預先賠償的條件下，任何人的財產不受剝奪。”美國憲法第5條修正案規定，“沒有正當程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產；沒有公平的補償不得征用私有財產供公共使用。”我國《憲法》第10條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。征用補償原則基本上成為各國法律的一項重要原則，但是如何補償各國法律規定得并不一致。有的國家采用完全補償原則，有的則采用不完全補償原則，還有的國家采用相當補償原則。

（二）征用補償的原則

1、完全補償原則。該原則認為土地征用的受益者是全體人民，對于國家土地征用而遭受特別犧牲的人，理應由公眾受益人負完全補償責任才符合平等原則的精神。而且確保權利人不因土地征用而處于財產狀況惡化的狀態，也是憲法保障財產權的宗旨所在。從生存權的保障來看，土地作為人民尤其是農民的生活依靠，不僅僅是生活之源而且是生存之本。因此補償不應該僅僅限于征用的客體，而且還應包括與該客體直接或間接關聯的經濟上和非經濟上的利益。

2、不完全補償原則。該原則從強調“所有權的社會義務性”觀念出發，認為財產權因負有社會義務而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是應該給予合理的補償。補償僅僅限于財產上的損失，對于精神上的損失，應該被視為特別犧牲，個人有忍受的義務。

3、相當補償原則。該原則認為，由于“特別犧牲”的標準是相對的、活動的，因此征地補償應斟酌征用的目的及必要程度等各種要素，并結合社會的現實，選擇采用完全補償原則或者不完全補償原則。一般說來，基于平等原則，對于特別財產的征用損害，應當給予完全補償，但是特殊情況下，可以準許給予不完全補償。[5]

目前我國土地征用過程中，采用的以土地年產值倍數作為補償標準的不完全補償原則。這一補償原則未將農民的生存權損失納入補償范圍并且基本未考慮土地發展權價格，而只是一種生活補貼性的補償，而在現實生活中那些非公益性的征地，政府在征地前對于被征用農地并不享有所有權，征地后一般對農地也沒絲毫的投入，政府僅靠征地權就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據為己有，無疑是對農民發展權的剝奪。在當下國家的價值取向正開始轉變，2004年的憲法修正案明確規定了“國家尊重和保障人權”，“公民個人的私有財產不可侵犯”。在注重人權保障的國家價值觀下，個人的權利應當決定國家權力，個人是一個目的性存在，個人權利的保障應該是社會的最高價值。對于失地農民來說，土地關系到其生存權和發展權，因此對于土地征用制度，我們應該從人權保障的角度進行重新審視，探究當前農民和政府關系緊張的法律制度層面的原因。

二、我國農地征用補償法律制度透析

土地作為一種稀缺性的資源，各個國家都有嚴格保護土地資源的規定。從“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本國策出發，我國立法機關在1998年修改《土地管理法》時旨在建立世界上最嚴格的土地管理制度。基于這一宗旨，我國土地征用法律制度幾乎完全行政化，建立了嚴格的土地征用審批制度。但是嚴格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市場經濟條件下，城市發展對土地需求日益增大，客觀上要求土地的利用和流轉市場化。征地補償工作中存在的一系列問題折射出現行征地補償法律制度的不完善。

（一）征地補償未區分“公益性征地”和“非公益性征地”

在現代國家，對公民財產權的限制和剝奪只能基于公共利益已為世界各國的法律所明文規定，政府作為行政主體，其行為必須以公共利益為依歸。“在民主法治國家、社會國家和環境國家，公共行政的目的是維護和促進公共利益或者大眾福祉，這是任何公共行政的一個不成文的基本原則，以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性，是公務員執行職務的基礎。”[6]我國憲法第10條也規定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過程中，對于征地的前提規定的卻不一致。《土地管理法》第2條：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但是《土地管理法》43條規定任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。根據《土地管理法實施條例》“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發集體土地使用權證書，確認建設用地使用權。”可見政府將公益性征地和非公益性建設用地都納入統一的征地工作中，均按照統一的補償標準對農民進行補償。《土地管理法》將非公益性用地納入征地工作中本身就是違反我國憲法的。如果不考慮其違憲性因素，僅從這一征地補償規定來看，也是十分不合理的。因為在非公益性征地過程中，農地有很大的增值空間，尤其是城市郊區的土地，土地轉手間可以增值10多倍。據統計，2002年全國土地使用權招標拍賣收入平均每畝為35.67萬元，而對征地農民的補償通常每畝只有1.5萬-3.5萬元。我國現行的土地征用補償規定并未考慮非公益性征地所帶來的土地增值收益，未考慮土地發展權的價格。土地發展權的收益本來應該歸農民所有，現在的現實卻是政府僅靠征地權就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據為己有，不僅是對農民合法權益的剝奪，而且激發了政府征地的內在沖動。據統計，自改革開放至今，中國政府利用計劃經濟的征地方式和市場經濟的賣地方式從農民手中拿走的土地出讓和補償安置差價超過了2億人民幣，有人稱之為“政府請客，農民買單”。[7]因此，公益性征地因其關乎公共福祉而不考慮土地發展權的價格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪農民的土地的增值收益，無論從理論上講還是從社會公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補償未區分公益性征地和非公益性征地是我國農地征用補償法律制度的一大缺陷。

（二）征地補償標準不合理

1、按土地原用途給予補償違反公平正義原則

土地作為一種稀缺性的資源具有巨大的增值空間，尤其是城市郊區的土地，由于具備發展的區位優勢，土地用途的改變可以帶來巨大的增值收益。按照馬克思的地租理論，由于區位不同可以產生級差地租，這部分土地收益由于并非是土地權利人投資形成的，所里理應在土地的所有者、國家和用地單位之間合理分配。但是按照現行法律規定，國家征用土地再出讓時決定不同地價的級差地租是國家投資形成的，原則上這項收益應當屬于國家。作為被征地農民的利益被剝奪了，因此是違反法律的公平正義理念的。

2、以年產值的倍數作為補償標準不科學

按照年產值的倍數計算補償數額雖然簡便易行，但是在市場經濟高度發展的今天，土地價格的確定很大程度上同被征地所處的區域經濟發展狀況緊密相關，而同農業用地年產值的關聯性程度并不明顯，而現行的征地補償標準不能反映土地的位置、地區經濟發展水平、市場交易價格以及人均耕地面積等影響土地價值的經濟因素，也不能體現同一宗土地在不同投資情況下出現產出差別的真實價值。尤其值得注意的是當前我國農產品價格普遍偏低，以土地的年產值倍數作為補償標準，農民得到的補償僅僅也就幾萬元，無法保障農民的長遠生計。

3、確立征地補償的最高補償限額不合理

我國《土地管理法》47條規定“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。”依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。”根據2006年國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障為原則。因此，在征地補償中設定一個征地補償的最低限額有利于保障農民的合法權益，但是設定一個最高不超過30倍的最高限額卻是不合理的。因為在當前我國農村尚未建立有效的社會保障體系，因此土地對于農民來說不僅僅是生活之源，而且具有生存保障的社會功能。所以規定一個補償的最高限額，很有可能使得失地農民生活無保障，所以這一規定是不合理的。

（三）征地補償方式單一，補償分配不合理

1、征地補償方式單一

根據我國現行的法律規定，征地補償以金錢補償為主。對于安置補助費，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險費用。政府采用金錢補償的方式，將各項費用一次性的支付給農民，可以避免采用其他方式所帶來的麻煩。現實的情況卻是當前農民的市場意識還比較差，除少數農民將所得土地補償費用于長遠投資外，大多數的農民得到補償費后，用來建設房屋等，因此本來就不多的補償費，很快就被花光，進而成為生活無保障的邊緣人。在此種情況下，失地農民有的再向政府要錢，有的甚至走向極端，實施違法犯罪活動。因此，單一的金錢補償方式雖然簡便易行，但是卻忽視了現實，不利于社會的長遠發展。在此，我們可以借鑒國外的有益做法，采用多種補償方式。

2、補償分配不合理

根據《土地管理法實施條例》26條“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。”但是制度取消后，農村集體經濟組織在很多地方已經不復存在，而且很多村組沒有章程辦事，所以支付給農村集體經濟組織的安置補助費，缺乏有效的監督控制。而且從目前中國農村基層組織體制看，村委會和農村集體經濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農民的利益。作為農民集體代表的農村權勢階層受自身利益的驅動，又往往有著與農民集體不一致的個人利益，他們往往利用特殊的身份和地位，擴大尋租空間。[8]所以村集體留存的征地補償費比例過大，而且留存在村集體的征地補償費使用和管理缺乏有效的監督。而土地收益中的主要成分是土地補償費，至少應當占到土地收益總額的70%以上，土地補償費歸集體所有以后由于集體經濟組織的利益和農戶的利益并不完全一致，因此對于土地補償費農民僅能得到5%-10%。

（四）征地補償法律程序不完善

在我國這樣一個缺乏法治傳統的國度，數千年的人治傳統已經深深地影響了人們的思維方式和行為模式，在君主與父母官的支配下，子民永遠都是受政者，他們只有服從命令和安排的義務而沒有所謂的權利，因此在這樣一個缺乏權利意識的社會，法律權威的最終確立更多地需要依靠程序的力量。因為“任何實體目標的定位都需要借助程序的技巧以安排和落實，也就是說，法律上實體性目標的追求只能被置于程序性的邏輯框架中，才能真正體現其現實意義。”[9]但是，在我國土地征用程序在限制公權力運作方面卻未能發揮其應有的作用。

1、程序性法律規范本身有漏洞

許多征地法律法規僅僅有原則性的規定，缺乏操作的具體標準，為政府濫用自由裁量權打開了方便之門。例如，《土地管理法實施條理》25條規定，如果對征用補償的標準有疑義，最終將由批準征地的機關裁量。但是對裁量的程序和標準未做出具體的規定。再如，我國雖然對土地征用聽證作了規定，但是在聽證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規定。總之，關于土地的法律規范本身存在許多的漏洞和不足，需要進一步完善。

2、農民的程序性權利無保障，缺乏有效的法律救濟機制

現行法律規定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后公告農民，新出臺的《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規定》賦予了被征地的農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償方案有提出不同意見和要求聽證的權利，對農民提出的意見確需修改的時候，土地行政主管部門應當修訂，并在報同級人民政府批準的時候附上相關意見和聽證筆錄。但是程序規范的法律約束力不足。我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規定》等等的程序性規定本身僅僅屬于部門規章。

在我國的土地征用過程中，政府往往追求效率而忽視程序，但是農民的權益卻與程序密切相關。對于農村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協調，協調不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復議，且復議為終局裁決。這樣一來，農民在自身權益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。而且實踐中法院基于自身在權力體系中的地位，往往對涉及征地的案件拒絕司法，致使農民的訴訟權得不到保障，更使得政府肆無忌憚。

三、實現我國農地征用補償法律制度完善之路

（一）實現“非公益性用地”市場化

通過上面的分析我們知道，非公益性征地剝奪了農民的發展權，違的公平正義法理念，最重要的是土地管理法規定的非公益性征地是違反憲法的，破壞了以憲法為基礎的法制秩序。因此，應該取消政府非公益性用地的審批權，實現非公益性用地市場化。從經濟學的角度看，由市場來配置土地資源，也有利于提高土地資源的利用效率。布坎南認為“國家不是神造物，它并不具有無所不在和正確無誤的天賦。因為國家乃是一種人類的組織，它并不一定比其他任何社會組織的規則和結構更加正確無誤，因為在這里作決定的人—政治家和官員與其他人沒有什么差別，既不更好也不更壞，這些人也一樣會犯錯誤。”[10]因此，政府試圖憑借公權力對土地資源進行嚴格控制的做法，往往不能實現其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地資源的利用率，而且極易導致權力尋租現象。因為在土地利用者看來，用較低的賄賂成本可以獲取較高的收益。同樣官員也可以憑借公權力謀私利。因此，雖然市場調節土地資源存在諸多的缺陷，市場調節也可能出現失靈，但是這并不是把問題交給政府處理的充分條件，市場調節不好的問題，政府未必解決得好，甚至會把事情處理得更遭。

為了保證以憲法為基礎的法制秩序的統一，也為了實現社會的公平正義，保證土地資源的有效配置，我國法律應該取消非公益性用地的審批權，實現非公益性用地市場化。土地權利人和土地使用者就土地價格等問題直接磋商，達成協議后經政府土地管理部門確認后即發生土地使用權轉移的法律效力。由于農民在信息方面處于劣勢，所以政府應建立土地價格的信息公布機制，克服單純依靠市場調節所帶來的弊端。

因此，實現非公益性用地市場化，可以實現法制的統一，有利于土地資源的有效利用，也有利于政府公權力的合法運行。

（二）提高補償標準，實行完全補償原則

在計劃經濟體制下包括土地在內的一切生產要素均實行非市場的配置方式。土地被征用以后，農民轉為城市戶口，可以享受城市戶口所帶來的福利待遇，因此失地農民的生活水平在當時是提高了而非下降了。征地所帶來的風險沒有分散給農民個人家庭。但是在市場經濟條件下，失地農民必須考慮就業問題。但是由于農民缺乏生存技能，因此失地農民的再就業非常困難。而且在當下，農村沒有建立起完善的社會保障機制，對于農民來說，失去土地實際上失去一筆家庭財富，失去基本的就業崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發展方式，失去生存和發展的保障基礎[11]。因此失去土地不僅意味著失業，而且意味著生計沒有保障。所以征地補償必須著眼于農民的長遠生計，采取完全補償原則。

基于完全補償原則，在具體的制度設計時，應該細化補償項目，擴大補償范圍。可以借鑒國外關于補償范圍的規定，補償的范圍包括：土地及其附著物的直接損失，因征地而發生的可預期利益的損失，殘余地分割損害，征用發生的必要費用損失等。另外，基于農民生存權和發展權保障的考慮，被征地農民的社會保障費用，應該納入征地補償安置費的范圍。借鑒經濟學關于相關問題的研究，我國的土地征用完全補償費用=地價+青苗等地上附著物價格+由征地外部不經濟引起的損害連帶補償價格+土地發展價格。其中地價以馬克思地租理論為基礎，地價=地租/資本化率=[農地級差地租Ⅰ+農地級差地租Ⅱ+絕對地租（農用）+壟斷地租（農用）]/資本化率。[12]

（三）采取多種補償方式，健全征地補償分配機制

首先，要改變單一的補償方式，以金錢補償為主，多種補償方式并存。目前我國征地補償的方式主要為一次性的金錢貨幣補償。但是土地是農民的生存之本，失地農民在缺乏其他謀生手段的條件下，僅憑土地補償費難以維持其長久的生存，加上我國農村社會保障制度不完善，無疑使失地農民的生活陷入絕境。因此我應該借鑒國外的做法實現，補償方式多樣化。日本的征地補償方式除現金補償外，還有替代地補償、遷移代辦和工程代辦補償（即被征地由物件時在土地被征用人的請求下，由需用地人遷移改物件以替代遷移費的補償）。德國的土地征用補償方式除金錢補償外，還有代償地的補償，代償權利的補償等等。我國的征地補償方式，應該在借鑒外國有益經驗的基礎上，結合我國的具體實踐經驗，例如咸嘉“三集中、三統一”的安置模式，南海模式以及蕪湖模式等等。可以考慮征地補償費入股，社會保險方式，留地方式，債券方式以及其他方式。

其次、要完善我國的土地補償分配方式。由于我國的征地補償分配不合理，占土地收益總額的70%以上土地補償費根據法律規定歸屬農民集體經濟組織，但是在當下村委會和農村集體經濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農民的利益。甚至犧牲農民的利益換取政治資本或者牟取個人私利。現行補償金發放環節過多，時限不明確。鄉鎮、村、組、農民缺乏統一的可操作的分配方法。“在實地調查中發現，集體宣布的土地補償金額為每畝600～40000元，但絕大多數宣布的土地補償金為每畝12000元以下，甚至還有征地補償全部付給了村里，村里一分錢都沒有給村民組的情況發生。”2004年1月18日《中國建設報》報道有關資料顯示，我國目前在土地征用時，許多地方在實際操作中采取法定標準的最低限，有的甚至低于法定標準；在土地轉變增值的土地收益分配中，地方政府大約獲得60%-70%；村級集體組織25%-30%；真正到農民手里的不足10%。因此為了保障農民的合法權益，必須健全征地補償的分配方式，將土地補償費直接發放個農民個人，并完善征地補償費用的監督機制，保障農民的合法權益。

（四）完善征地補償法律程序，保障農民的程序性權利

在法治條件下，對于公民財產權的限制和剝奪除合乎公共利益的需要外，還要遵循正當程序。美國憲法第5條修正案規定，“沒有正當程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產；沒有公平的補償不得征用私有財產供公共使用。”在土地征用過程中，完善的土地征用程序，可以防止政府權力的恣意，使公權力在法律預設的軌道上運行，同時法律程序的設計可以使財產權利人預知公權力的運行模式，從而監督其運行，防止其濫用而侵犯自身的合法權益。

通過本文第二部分的分析我們知道，農民的程序性權利無保障。在補償安置公告并聽證的過程中，由于我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規定》等等的程序性規定本身僅僅屬于部門規章，所以程序規范的法律約束力不足。例如法律雖然規定了依法應當聽證的事項，當事人要求舉行聽證，主管部門不組織聽證的，法律并沒有對因程序違法而造成的當事人實體權利損害給予任何的救濟途徑和規則原則。對于農村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協調，協調不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復議，且復議為終局裁決。這樣一來，農民在自身權益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。所以必須完善我國的征地補償法律程序，明確違法征地補償法律程序而實施的行政行為是無效的行為，農民對此可以提起行政訴訟。對于農民的，法院可以根據《行政訴訟法》54條的規定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出具體行政行為。

四、小結

在當代，傳統的“管得越少的政府越是好政府的”理念已經被“最好的政府、最大的服務”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是實現社會福祉的必然要求。但是，土地征用必須建立在合理補償的基礎上，這是實現正義原則的必然要求，也為世界各國的實踐所廣泛認可。我國憲法也規定國家為了公共利益的需要可以對土地進行征收、征用并給予補償。但是相關的具體法律并沒有將這一憲法的原則性規定具體化，因此在土地征用的過程中，出現了政府公權力的異化，嚴重的損害了農民的利益。因此，征地行為必須基于公共利益的需要且必須給予充分的補償，以實現土地征用目的的合理性。同時，政府征地補償必須履行法律規定的正當程序，實現征地行為形式的合理性。如果因為土地征用補償引起矛盾沖突，侵犯了農民的合法權益，法律必須規定救濟機制，使矛盾可以通過合法的方式解決，防止出現救濟無門而引發集體暴力事件。建立在完善的征地補償法律規范基礎上的土地征用行為，可以使政府和民眾之間相互信任，實現農村的和諧穩定。

注釋：

[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創新與合理補償標準的確定》，《中國土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版，1-2頁。

[4]以上原則參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。

[5]參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。

[6]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版，324頁。

[7]於忠祥、李學明、朱林：《論農地征用的經濟補償與失地農民的安置》，《農村經濟問題》，2004年（12）。

[8]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版，193頁。

[9]謝暉、陳金釗：《法理學》，高等教育出版社2005年版，173頁。

[10]轉引自張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設計》，經濟科學出版社2005年版，145頁。

[11]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版，16頁。

[12]張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設計》，經濟科學出版社2005年版，231頁。

參考書目：

[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創新與合理補償標準的確定》，《中國土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版。

[4]陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。

[5]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版

[6]於忠祥、李學明、朱林：《論農地征用的經濟補償與失地農民的安置》，《農村經濟問題》，2004年（12）。

篇10

經濟開發區需要擴大范圍的，應報原批準機關審查同意。

二、經濟開發區的開發建設，實行統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓和劃撥、統一管理。用地單位要向當地土地管理部門提出用地申請，經土地管理部門審查報政府批準后，辦理出讓和劃撥手續。

為了有利于統一征用土地和進行初步開發，凡建立經濟開發區的市、縣設立地產公司，其主要職能是：根據城鎮建設規劃，對土地管理部門批準征用的成片土地，具體辦理征地手續和拆遷、安置工作（舊城改造的拆遷、安置工作仍由城建部門負責）；統一進行基礎開發；協助土地管理部門辦理出讓、劃撥工作。地產公司屬事業單位企業管理，隸屬市、縣土地管理局。除地產公司外，任何單位和個人不得直接與農民談判辦理征地事宜。

三、簡化經濟開發區土地征用、出讓、劃撥手續。其程序是：

1、自治區根據各個經濟開發區的需要，分期分批成片審批征地，同時按政策規定審批被征地農民的“農轉非”。

2、經批準征用的土地，應統一進行初步開發，按規劃設計要求搞好平整土地和道路、水、電、通訊等基礎設施配套，確有困難的也應做到“一通一平”（通路、平整土地）。經自治區人民政府批準，成片出讓的，也可不經開發直接出讓.

3、經統一開發后的土地使用權出讓、劃撥，原屬地、市和自治區審批的，委托市、縣人民政府出讓、劃撥給用地單位后，再按審批權限上報地、市、或自治區土地管理部門備案。

4、經濟開發區所在地的市、縣土地管理部門負責做好土地登記發證、資料整理歸檔工作。

縣級以上人民政府對土地使用權的出讓、劃撥由政府主管領導審批。出讓可以采用協議、招標和拍賣形式。通過劃撥、出讓取得土地使用權的，不得擅自轉讓，如需轉讓、出租、抵押，按國務院（1990）第55號令和自治區人民政府（1990）第9號令辦理，并交納出讓金。

四、經濟開發區內的土地開發，要嚴格服從城市總體規劃的要求。建設項目地址的選定，要經城市規劃主管部門同意，項目用地要嚴格按有關定額核定，做到合理用地，節約用地。

五、科學地制定地價。地價一般有兩種：一是基準地價，主要根據成本費（包括征地、拆遷和開發支出等）和地租制定；二是出讓地價，根據區位、社會投入、繁華程度、效益大小、供求關系、土地用途（如屬高新技術開發項目的地價可從低甚至以補帖地價出讓）及使用年限而定。出讓地價可根據土地市場供求情況在基準價基礎上上浮。

地價的制定由地產公司會同物價部門提出方案，報政府審核批準。

六、土地使用權出讓、劃撥的收入，除土地管理部門按規定提取土地出讓業務費后，其余全部上繳財政，其中該上繳中央的部分，由市、縣財政上解自治區財政專項上繳。各市、縣留下部分，原則上70%用于城市基礎設施建設，30%用于開發農用土地。

七、在經濟開發區內進行建設，須遵循下列各項：

1、中華人民共和國境內外的公司、企業、其他經濟組織及個人，均可依法取得土地使用權。

2、用地者必須與當地縣級以上人民政府土地管理部門簽訂用地合同。

3、事先預約用地者，需按地價總額20%預交用地定金。從預交用地定金之日起，三十天內簽訂用地合同，逾期不簽訂合同，作自動放棄，定金減半退還，地塊另行安排使用。

4、從用地合同簽字之日起，有下列情形之一者，出讓方有權解除合同，處以罰款，直至無償收回土地使用權。

（1）超過六十天未付清全部地價款的；

（2）超過一年不動工建設的；

（3）不按合同規定建設、開發的。

5、出讓方應當按照合同規定提供出讓的土地使用權。未按合同規定提供土地使用權的，

土地使用者有權解除合同，并可請求違約賠償。