水權交易的現狀與政策法人分析

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黨中央、國務院高度重視水權水市場改革工作，對推進水權制度建設、培育水權市場作出多項重要決策部署。2011年，中共中央、國務院發布《關于加快水利改革和發展的決定》，首次提出“要建立和完善國家水權制度，充分運用市場機制優化配置水資源”［1］。2015年，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，提出“要探索地區間、流域間、流域上下游、行業間、用水戶間等水權交易方式，開展水權交易平臺建設”［2］。2016年，中國水權交易所在北京成立，意味著我國水權市場改革進入實質性操作階段。2019年，國家發改委、水利部印發《國家節水行動方案》，強調“要通過創新市場機制，推進水權水市場改革，通過水權交易解決新增用水需求”［3］。2021年，國家發改委等五部門聯合印發《“十四五”節水型社會建設規劃》，強調“規范水權市場管理，促進水權規范流轉，探索推進水權交易機制”［4］。2022年，國家發改委、水利部印發《“十四五”水安全保障規劃》，指出“要完善用水權市場化交易制度，積極培育和發展用水權交易市場”［5］。

同年，中共中央、國務院印發《關于加快建設全國統一大市場的意見》，要求“建設全國統一用水權交易市場”［6］。江西省屬南方豐水區，水量充沛、水質優良。近年來，江西省深入貫徹落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，加快推進水權水市場改革，全省水權交易取得突破性進展，不斷探索出南方豐水區水權水市場改革的典型經驗和水權交易新模式。

一、江西省開展水權交易的現狀

2014年水利部開展水權交易試點工作，選取江西新干縣、高安市、東鄉區分三類開展水資源使用權確權登記工作。經過三年探索，圍繞“算水賬”“建制度”“發權證”等重點環節，探索了南方豐水區水權確權的路徑和方法，為深入開展水權交易積累了寶貴經驗。2015年，江西省自主開展了萍鄉市山口巖水庫水權交易試點，為全省水權制度建設積累了較好的理論和實踐經驗。2017年12月，江西水權試點順利通過水利部和江西省人民政府聯合驗收。江西水權水市場改革積累的寶貴經驗，為開展水權交易提供了示范打好了基礎。

1．水權交易總體情況

水權交易主要在行業之間開展(見表1)，一是農業與農業企業間，表現為水庫管理單位將節余取水權有償轉讓給水產養殖企業，如上高縣馬崗水庫管理所與上高縣聯誠漁業專業合作社;二是農業與服務業間，表現為水庫(或灌區)管理單位將節余取水權有償轉讓給城鄉供水公司(廠)，如南城縣徐坊水庫工程管理站與里塔廖坊自來水廠;三是農業與工業企業間，表現為水庫(或灌區)管理單位將節余取水權有償轉讓給工業企業，如青原區螺灘水利水電中心與江西明盛實業;四是工業企業間，表現為工業企業將節余取水權有償轉讓給工業企業，如景德鎮黑貓集團與江西樂聯環保能源有限公司;五是工業與服務業間，表現為工業企業將節余取水權有償轉讓給城鄉供水公司(廠)，如江西印臺山水泥有限公司與上栗銀龍水務有限公司。截至2022年1月19日，全省水權交易共成交34單，成交水量為3038.25萬m3，成交金額390.71萬元，成交均價0.129元/m3(見表1)。其中，通過江西省公共資源交易中心水權交易平臺成交20單，成交水量為2320.22萬m3，占比76.37%，成交金額310.99萬元;通過中國水權交易所成交13單，成交水量為707.99萬m3，占比23.30%，成交金額79.72萬元;自主交易1單，交易水量為10.00萬m3，占比0.33%。

2．水權交易區域分布情況

江西省各地立足用水實際，不斷探索開展水權交易市場(見表2)。2021年5月17日，江西首單水權交易在江西省公共資源交易平臺完成，標志著江西水權水市場改革工作進入實戰操作和加快推進期。5月31日，江西完成全國首例工業用水戶間的水權交易。6月11日，江西完成首單跨區域取水權交易。11月23日，江西開展首單農業與工業企業間的水權交易。11月25日，江西首單地表水置換地下水水權交易在中國水權交易所成交。12月28日，江西開展了首單農業與農業企業間的水權交易。

二、江西省開展水權交易的情況分析

2020年12月31日，省水利廳、省發改委聯合印發《江西省水權交易管理辦法》，明確了適用范圍、管理權限、基本原則，并對交易要求、交易平臺、信息發布與公示進行了規范。從江西省開展水權交易的成交數據來看，呈現以下幾種情況。

一是水權交易類型以取水權交易為主。33單為取水權交易，僅有1單為區域水權交易。

二是水權交易流轉方式以取水權在行業間流轉為主。農業與服務業間的水權交易15單(其中水庫或灌區管理單位與城鄉供水公司14單);農業與工業間9單;工業間4單;農業間4單;工業與服務業間(工業企業與城鄉供水公司)2單。

三是水權交易主體以水庫(灌區)管理單位和城鄉供水公司為主。其中34單交易中轉讓方以水庫(灌區)管理單位為主，共28家，工業企業6家;受讓方以城鄉供水公司(廠)為主，共16家，工業企業13家，水產養殖企業4家，學校1家。

四是水權交易標的以農業節余取水權為主。29單交易標的為灌區(水庫)農業用水節余的地表水取水權，交易量為2921.89萬m3，占比96.17%;5單交易標的為工業企業通過節水改造節余的地表水取水權，交易量為116.36萬m3，占比3.64%。五是水權交易用途以農業用水為主。受讓方交易取得的地表水取水權，主要用于農業用水(水產養殖用水)、城鄉生活用水、工業用水和學校公共用水(綠化用水)。其中，農業用水4單，成交量1318.20萬m3，占比43.10%，成交額195.57萬元;城鄉生活用水16單，成交量1071.29萬m3，占比35.68%，成交額122.41萬元;工業用水13單，成交量647.66萬m3，占比21.18%，成交額72.49萬元;學校公共用水1單，成交量1.1萬m3，占比0.04%，成交額0.24萬元。六是成交均價低于水資源費。農業與工業間水權交易成交均價為0.112元/m3，工業間成交均價為0.109元/m3，均低于水資源費征收標準。

工業與服務業間(城鄉供水公司)的成交均價剛好等于城鎮公共供水的水資源費征收標準。七是不同行業間成交價格差異較大。農業與水產養殖企業間成交均價最高，為0.148元/m3，這既與轉讓的水質有關，也與受讓方用水產生的效益有關;農業與服務業間成交均價為0.116元/m3，高于江西城鎮公共供水地表水水資源費征收標準(0.08元/m3)，轉讓的為水庫優質地表水的取水權，受讓方主要用于城鄉供水，這充分體現了“優質優價”原則;而工業與服務業間最低，只有0.08元/m3，剛好達到江西城鎮公共供水地表水水資源費征收標準。八是定價方式以政府指導價和雙方協商價為主。從最終確定的成交價格看，交易價格一般根據第三方評估機構的基準價格，由地方水行政主管部門確定指導價或經交易雙方協商后確定。這種定價方式市場機制作用難以發揮，突出表現在價格構成不明確，價格影響因素考慮不足，進而水資源真實價值難以體現。九是水權交易以年度內交易為主。34單交易中，23單交易期限為1年，8單為2年，僅有3單為3年。十是水權交易全部為協議轉讓。34單水權交易全部采取協議轉讓。

三、深入推進江西水權交易的政策建議

江西省雖屬南方豐水區，但水資源時空分布不均，加上極端氣候頻發，也面臨季節性干旱缺水。近年來，隨著鄉村振興戰略全面推進、區域產業結構調整、城鎮化水平不斷提高以及水生態文明建設加快推進，用水總量增加接近“紅線”指標進而導致新增用水需求限批，一定程度上影響著企業生產用水。生產用水、生活用水和生態用水之需，亟需通過機制創新破解水資源短缺矛盾。而水權交易是“政策性缺水”地區破解水資源短缺矛盾和新增取水限批政策的出路。根據國家關于推進水權交易的總體決策部署，基于江西水權交易現狀和實踐，就深入推進江西水權交易提出以下政策建議。
一是嚴格執行水資源管理制度。強化用水總量強度雙控，加強用水全過程管理，嚴格建設項目水資源論證。對用水總量接近或超過規劃期用水總量控制指標百分之九十的地區，限制審批新增建設項目取水，對用水總量達到或超過規劃期用水總量控制指標的地區，停止審批建設項目新增取水，引導用水單位通過開展水權交易解決新增用水需求。同時，加強對重點取用水工業企業、高耗水企業用水監管，推動用水計量監測全覆蓋，推廣水量在線采集、實時監測。引導更多工業企業尤其是用水大戶通過水權交易實現“節本增效”，促進水資源配置“控增量”與“盤存量”有機結合。

二是嚴格實行取水許可制度。從嚴審批新增取水許可申請，切實從源頭把好節水關。嚴格實行取水許可制度，持續開展取用水管理專項整治行動，重點整治無證擅自取水、超許可量取水、超期取水等違法問題，依法規范取用水行為。嚴格地下水取水許可管理，建立地下水取水總量、水位“雙控”制度，嚴格執行《地下水管理條例》，全面整頓違規取水行為。對于具備開展水權交易條件而新增用水需求受限地區，引導用水戶通過水權交易解決新增用水需求;對于無證取地下水或符合地下水置換條件的用水戶，引導用水戶通過水權交易替代取用地下水。通過嚴格實現取水許可管理制度，引導用水戶開展水權交易，增加水權交易需求，進一步培育和發展水權交易市場。

三是健全水權交易價格形成機制。水權交易價格是影響水權交易的重要因素，合理的價格水平不僅能激發交易主體節水內生能力，也能提高用水效率與效益，還能確保水權交易市場可持續運行。而水權交易價格形成機制是確定水權價格的基礎，是水權交易制度設計的關鍵。應進一步健全水權交易價格形成機制，發揮市場在水權交易價格形成中的決定作用［7］，更好地利用水權交易價格杠桿促進用水主體用水方式集約節約化。

具體而言，要明確價格構成［7］(水資源價值、節水工程建設成本和運行維護費用、交易收益、交易傭金、第三方補償等)、影響因素(供求因素、工程因素、經濟因素、生態因素、政策因素、時間因素等)、定價主體(政府定價、市場定價、協商定價等)、定價方式(政府指導價、雙方協商定價、自主定價、第三方機構評估定價、公開競價等)及調價機制(調整周期、調整方法等)。同時，探索實行差異化定價(針對不同水質、不同用途、不同水量、不同主體、不同水效、不同行業等實施多層次差別定價)，充分體現水資源“優質優價”原則，調動保護水資源積極性，激發節水內生動力，助力水生態產品價值實現。此外，在水權交易市場培育階段，水權交易價格可以由政府發布指導價。隨著水權交易市場的壯大，水權交易價格則可由協商定價逐步轉向公開競價，由政府指導價轉向市場定價。四是建立水權交易收益分配機制。水權是政府確權給用水戶的水資源使用權，水權是持有者的一種財產權［8］，如同不動產、金融資產等其他資產一樣，可以通過市場交易獲得收益。

水權交易收益是確保水權持續優質供給的關鍵，合理的水權交易收益加上可行的收益分配機制，能確保水權交易持續運行。而從江西水權交易實踐看，目前水權交易收益分配機制普遍缺失，這不利于激發水權轉讓方節水積極性，制約了水權交易的持續開展。因此，應梳理水權交易利益相關主體，按照“誰節水、誰受益”的原則，明確受益主體和分配標準，建立水權交易利益分配機制，確保水權交易利益相關主體獲得合理收益，在節水的同時促進水資源由低效益行業流向高效益行業，實現水資源優化配置。對于農業節水水權，由于權屬不清晰，水權交易收益往往難以分配到終端用水戶，這需要在農業水價改革的精準補貼和節水獎勵制度基礎上，探索建立節水收益分配機制，由水利工程管理單位和終端用水戶共享節水收益，讓終端用水戶分享節水收益，確保水權交易的公正性和公平性，調動終端用水戶節水積極性，變“要我節水”為“我要節水”，建立節水增效的長效機制。

參考文獻:

［1］本刊編輯部．中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定［J］．中國水利，2011(4):1－4．

［2］新華社．中共中央國務院印發《生態文明體制改革總體方案》［N］．經濟日報，2015－09－22(002)．

［3］本刊編輯部．國家發展改革委、水利部聯合印發《國家節水行動方案》［J］．中國水利，2019(8):4．

［4］新華社．國家發展改革委等部門印發《“十四五”節水型社會建設規劃》［J］．水資源開發與管理，2021(11):2．

［5］本刊編輯部．“十四五”水安全保障規劃［J］．中國水利，2022(2):11－24．

［6］新華社．中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見［N］．人民日報，2022－04－11(001)．

［7］王俊杰，鄭國楠，馬超，等．水權交易價格形成機制現狀、不足及對策［J］．河北水利，2019(6):14－15．

［8］田貴良，李曉雅．我國水權交易價格機制的實踐與改革動因［J］．水利經濟，2018，36(5):36－41+63．

作者:李學榮1，饒奇磊單位:南昌工程學院水經濟與水權研究中心；江西省袁惠渠工程管理局