職教聯盟的組織運行體系

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2010年以來，我國制造業增加值已連續12年位居世界第一，國家經濟發展模式已初步完成以資源消耗、勞動密集投入方式向科技創新和智能制造方向轉型，人工智能、生命健康、新能源、新材料等戰略性新興產業逐步形成支柱性或主導性產業。大國制造、強國智造離不開大規模高素質科技人才、高級技工隊伍的支撐，這對新時代的職業教育提出了更高的標準和要求。習近平總書記在2014年全國職業教育工作會議上強調：要牢牢把握服務發展、促進就業的辦學方向，深化體制機制改革，創新各層次各類型職業教育模式，堅持產教融合、校企合作，堅持工學結合、知行合一，引導社會各界特別是行業企業積極支持職業教育，努力建設中國特色職業教育體系［1］。2019年國務院發布的《國家職業教育改革實施方案》指出，要推動企業和社會力量舉辦高質量職業教育，在“2020年初步建成300個示范性職業教育集團（聯盟），帶動中小企業參與”［2］。2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》提出，要協同推進產教深度融合，“以城市為節點、行業為支點、企業為重點，建設一批產教融合試點城市，打造一批引領產教融合的標桿行業，培育一批行業領先的產教融合型企業”［3］。現階段，我國職業教育產教融合模式已逐步探索升級到職教聯盟層次，為促進職業教育改革創新、高素質產業人才培育及產業轉型升級、區域經濟發展發揮了積極的作用。

一、職教聯盟的內涵及發展背景

（一）職教聯盟的內涵

關于職教聯盟的定義，目前學術界尚未形成一個統一的認識。有的學者認為，它是基于資源共享，通過協議結成的優勢相長、風險共擔的非約束性合作競爭組織。有的學者將其概括為由若干主體通過協同培養、技術開發與利用、技能培訓或相互出資等合作辦學活動而自愿組成的一個穩定的聯盟性教育組織［4］。還有學者認為，職教聯盟是以某一職業院校為牽頭主體，聯合其他有共同需求的院校或企業所組成的非法人治理結構的組織［5］。學術界對職教聯盟下的定義，大多是從運行中的職教聯盟的愿景使命、組織形式、功能屬性等角度來進行歸納描述的。從目標角度分析，職教聯盟是進一步促進職教院校培育社會需要、產業需求、企業渴求的技能型人才的功能體系；從組織角度來看，職教聯盟是政府、院校、園區、企業廣泛參與，由政府分管機構和相關院校主導，各司其職、各負其責的聯合組織；從主體角度來說，職教聯盟是介于緊密型與松散型組織結構之間，必須通過章程、制度保障其高效運行的協調機構；從資源角度認識，職教聯盟是參與單位發揮各自資源、資訊、資金和平臺優勢，實現集約投資、資源共享、優勢互補、互惠共贏的運營集團。綜上所述，我們認為，職教聯盟是以實現職業教育更深層次的產教一體化為目標，政府組織、職業院校、科研機構、商會協會、開發園區、關聯企業等廣泛參與，以特定單位為主導，以章程協議作為合作和約束的紐帶，以政策支持和績效考核等為保障，進行職業教育人才培養、資源互惠、供需對接、利益共享的非法人機構。職教聯盟具有一些明顯的特征：一是聯盟成員多元，需要形成統一的目標愿景；二是成員廣泛參與，需要建立開放的組織結構；三是角色職責不同，需要建立決策、運行約束制度；四是聯盟動態變化，需要建立保障考核機制。

（二）職教聯盟的發展背景

歐美等發達地區職業教育起步較早，其產教融合辦學形式發端于19世紀末，經過一個多世紀的理論探索和實踐總結，在20世紀七八十年代逐步形成了職教聯盟模式。由于市場機制比較成熟，目前歐美的職教聯盟大多數進行實體化模式運行。因目標愿景的差異，其聯盟的運行主導模式可分成3類。一類是政府主導，企業和院校協助，主要愿景是提升國民整體素質和主導產業競爭力。如荷蘭農業職業教育集團，它直接由政府促成，采取互補性的合作聯盟方式［4］。另一類是學校主導，政府和企業配合，專注于職業基礎和專業技能培訓。如美國的“社區學院”模式和德國的“雙元制”模式。還有一類是企業主導，政府和院校輔助，主要目標是職業能力培育和產學研、創業合作，比如澳大利亞的“TAFE”模式和日本的“產學宮”模式。我國的產教融合最早是以企業用工的迫切需求為導向，并以企業為主導的。在20世紀五六十年代由夜校為雛形，逐步演變成以企業辦技校的職教模式。20世紀80年代初開始轉型，以專業素質教育為導向、以學校為主導，各地紛紛設立職業學校，隨后原有企業的技校逐步與企業駁離。21世紀初，隨著新興產業的發展、制造業的轉型升級，高素質的技能型人才缺口巨大，全國各地職業學校出現了重組整合和升級發展高潮，同時也興起了產、學、研、教合作理論的研究熱潮。2010年我國明確提出加快構建現代職業教育體系的發展戰略后，職業教育聯盟的理念伴隨“聯盟化”概念而被特別提出［6］。現階段我國已經形成了一批比較有影響力的職教聯盟，在創新產教深度融合模式方面具有一定的示范效應。如以院校為主導的寧波職業技術學院主導的職教聯盟，吸納了76家職教院校加盟；以政府機構為主導的廣東省“一帶一路”職教聯盟，支持優勢產業全球化發展。另外，還有一些根據行業特點組建的，如健康服務中高職一體化教育聯盟；根據地域特點組建的，如黃河流域職業教育聯盟［7］。

二、組建職教聯盟的必要性和可行性

（一）組建職教聯盟的必要性

在宏觀層面，國家經濟結構調整、產業轉型升級，必須依托高素質科技人才、高級技工隊伍的支撐，職教聯盟形式可以整合資源，實現規模化人才培養，滿足國家振興、民族復興對國民整體素質提升的需求［8］。在中觀層面，區域經濟發展、園區產業布局，必須有穩定持續的人力資源保障，組建職教聯盟可以有效解決專業方向與產業發展匹配、技術發展趨勢與培養周期接續等問題，促進地方經濟發展需求與職業教育人才培養有效對接。在微觀層面，職教聯盟有利于促進職業院校改革創新和企業科技轉型，解決校企教育資源投入、專業培養方向、課程設置選擇、畢業與就業對接等問題，提升職業教育質量和企業核心競爭力［9］。

（二）組建職教聯盟的可行性

首先，有國家對職業教育改革的政策支持。黨的十九大以來，黨中央、國務院出臺了一系列關于職業教育改革發展的重要文件，如2019年國務院頒布《國家職業教育改革實施方案》，2020年教育部等九部門印發《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》，2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》，為推進職業教育改革、推行職教聯盟模式提供了強有力的政策支持。其次，有成熟的理論和成功的實踐指導。借鑒歐美職教聯盟的理論和實踐經驗，根據我國職業教育改革的創新脈絡和發展趨勢，國內一些發達地區已探索試行了職教聯盟模式，總結出一些具有參考價值的經驗。再次，有巨大的技能人才市場支撐。實施產業轉型升級發展戰略，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，國內科技人才和高級技工還有巨大缺口。原有產教融合點對點、線對線的合作模式已不能適應新的發展形勢，需要探索創建一種立體的、系統合作的職教聯盟模式，以適應新技術發展的速度，滿足技能型人才規模化需求和人才素質提升動態化需求。最后，是大量農民轉型為產業工人的培訓需求。隨著國家鄉村振興戰略的推進和新型城鎮化建設的發展，各地均存在大量農民安置問題。職教聯盟可以有效配合地方政府，因地制宜地銜接產業企業，科學設置專業，大規模地開展職業培訓，助力解決區域內農民成功轉型為產業工人的改革難題。

三、職教聯盟模式運行存在的問題

目前國內在探索職教聯盟運行模式過程中取得了一定成效，但在目標愿景、組織結構、運行機制、保障體系等方面還有很大改進空間，制約職業院校與區域經濟、產業企業深度融合的一些問題需要解決。如有的職教聯盟缺乏目標規劃和體制保障，各區域的優勢和需求存在嚴重重疊或沖突［10］；有的職教聯盟組織運行機制不完善，組織架構設計不夠科學，存在“聯而不合”現象，缺乏議事制度和監管制度，大大弱化了聯盟合作辦學的效果。

（一）愿景目標方面的問題

共同認可的愿景目標是職教聯盟得以形成的基礎，也是聯盟持續運行的動力。聯盟成員應以聯盟愿景目標為統領，從長遠發展、整體利益角度求大同存小異，積極參與聯盟建設，維護聯盟的正常運行。但在實際運行過程中，缺少對聯盟愿景的統一宣貫，缺失頂層規劃設計，缺乏文化體系建設，輿論宣傳不夠，聯盟的社會價值沒有被廣泛認可。這涉及多個方面的原因。一是政府機構對職業教育重要性認識不足，對聯盟建設重視程度不夠，尤其是聯盟初創期行政規劃主導不力，放任院校或企業自主進行低效摸索。二是職教院校自身改革創新動力不足，或者囿于上級主管單位不同而難以聯合，或者擔心聯盟影響生源和自身發展，主動組織或參與聯盟的意愿不強。三是園區和產業協會等組織介于院校與企業之間，無法及時了解相關資訊，難以協調配置相關資源，同時認為對自身的直接績效關聯不大。四是企業作為合作意愿強烈方也存在愿景偏差。一些用工規模較大的企業，往往已經具有比較成熟的校企合作模式，這些企業參與聯盟的動力不足；一些中小企業不能正確權衡長期公益性與短期贏利性目標，認為參與聯盟的直接效益不大，而不愿意投入過多的資源和精力。

（二）組織結構方面的問題

職教聯盟需要資源和利益相關方廣泛參與，并根據組織特性科學設置組織結構和決策執行體系。目前，職教聯盟組織結構和決策執行體系普遍存在兩類問題。一是“盟而不聯”。很多職教聯盟是以職教院校為發起主導，與其關聯園區和合作企業聯合，或者是職教院校之間的聯合，沒有形成政府、院校、園區、企業之間的立體系統合作，導致資源集聚能力有限、協同合作效力不強、風險防范機制薄弱。二是“聯而無盟”。一些職教聯盟雖然集合了眾多機構共同參與，但決策監管機構不健全、執行協調體系不完善，聯盟成員在履職過程中各為己利、各自為政，愿景目標不能統一，資源平臺不能共享，績效考核流于形式，獎懲也無法兌現，運行模式停留于交流會、座談會等松散的形式。

（三）運行機制方面的問題

職教聯盟不僅需要完善的組織結構，而且必須建立健全制度化、流程化、常態化運行機制，才能保障聯盟高效運行和聯盟愿景目標的實現。目前，一些職教聯盟在實際運行中還處在探索階段，在運行機制方面主要存在以下問題。一是運行機制不全。運行制度橫向沒有覆蓋合作要素的各個環節，縱向沒有貫穿職教聯盟以及各參與單位各個層級。二是協調機制不力。沒有形成兼顧公平和效率的協調決策機制，職教聯盟的協調決策效能往往取決于主導單位的積極性和主觀能動性。不同主導單位的本質屬性、價值追求和管理體系有所不同，不同單位主導下的協調機制也不一樣，有的效率較差，會影響其他參與方的積極性。三是對接機制不暢。政策信息、師資專家、平臺共建、生源供需等，均需要建立統一的線下和網絡平臺，形成穩定順暢的交互機制。四是共建機制不順。在共建平臺、實訓基地等設施的投入和收益方面沒有引入市場機制，共享的平臺基地建設質量參差不齊，重復建設的現象比較普遍。

（四）保障體系方面的問題

職教聯盟要長期而健康地運行，必須具備完善的保障體系，依托政策、資金支持，依靠評估考核和獎懲措施，規范聯盟和成員行為。目前，一些職教聯盟都存在不同程度的保障體系缺失問題，主要表現在以下幾個方面：一是政府機構對職教聯盟建設的支持有限；二是職教聯盟籌建資金不足，早期運行資金沒有固定投入方式；三是沒有配套的績效考核制度，聯盟整體效能和個體績效得不到客觀公正的評價；四是獎懲措施不健全，針對評估結果尤其是聯盟組織參與單位的資源投入量、履職貢獻率等情況，沒有配套的獎懲措施，同時對不認可聯盟愿景目標、不認同聯盟文化、參與積極性不高、履職不力的成員，沒有強制退出的懲罰措施。

四、完善職教聯盟組織運行機制的建議

職教聯盟要實現預期的目標，必須有良好的組織運行機制。可以從愿景規劃和組織、運行、保障等機制層面進行構建完善，系統解決職教聯盟運行過程中出現的相關問題。

（一）建立愿景統一的規劃機制

共同的愿景是職教聯盟的核心因素。建議從籌建聯盟、規劃方案、統一愿景等方面進行聯盟運營的規劃設計。

（1）籌建聯盟。職教聯盟初創階段，依托院校的自覺行為和企業的市場行為，很難形成體系化方案。建議由政府機構牽頭，組織教育、人社、園區等職能部門，召集區域內職業院校、科研機構，吸納商會、產業協會、示范企業、中介機構等，組建聯盟籌委會，共同參與聯盟籌建。聯盟籌委會通過深入調查區域經濟發展規劃、產業現狀、院校專業基礎、企業平臺資源等，整合產業企業對人才的需求信息，擬訂聯盟組織、運行的頂層規劃框架方案。如安慶職教聯盟是由安慶市教育局牽頭，組織職業技術學院、產業園區、行業協會、大中型骨干企業等，發揮政府統籌作用，凝練頂層設計，創新提升職教聯盟中間性組織功能［11］。

（2）規劃方案。通過調查研究，傾聽各方意見和建議，討論形成愿景統一的規劃設計方案。方案的制訂，第一要科學化，正確認識職教聯盟發展規律，分析區域經濟、產業結構和職教資源等實際因素，分析總結原有的產教融合模式基礎，為實現聯盟愿景目標和績效做好規劃設計。第二要系統化，改進以往簡單的校企合作辦學模式，設計所有參與單位立體并聯的系統化合作模式，明確各方職責，兼顧各方利益。第三要長期化，規劃設計既要立足當下，也要具備前瞻性，應結合區域經濟發展長期規劃，銜接周邊區域產業轉型趨勢。第四要市場化，以政策杠桿為引導，以市場機制為主導，發揮政府和市場在聯盟運行不同階段、不同層次的優勢作用，發動社會資源共同來促進職教事業建設。第五要常態化，確保聯盟有政策、有目標、有組織、有經費、有平臺、有制度、有考核、有獎懲。

（3）統一愿景。為社會發展、區域經濟、企業用工提供高技能人才，是職教聯盟的共同愿景和整體目標。在關注聯盟整體愿景和目標的同時，需兼顧院校、企業等機構的局部利益和合理訴求，基于各方共贏的最大公約數，形成統一的愿景目標。以統一的聯盟愿景為核心，建設聯盟文化體系。對內倡導與貫徹聯盟愿景和聯盟文化，統一思想，引導相關方積極參與聯盟建設；對外加強聯盟文化和社會效益宣傳，改變社會對職業教育的偏見，吸納更多組織加入聯盟，吸引更多的生源。

（二）搭建開放兼容而執行有力的組織機制組織結構是保障職教聯盟有效運行的重要因素［9］。聯盟是共建共享的聯合組織，因投入資源權屬不同，現階段很難建成大規模的緊密型法人組織。因此，在建立非獨立法人聯盟組織機構時，重點處理好“盟而不聯”問題，避免組織體系制約成員的參與積極性；同時，要建立聯盟決策、監管和協調機構，以保證決策運行效率，解決“聯而不盟”的問題。泉州職業院校聯盟，在成立之初就制定了聯盟章程，經聯盟代表大會審議通過，將其作為組織運行的依據。其章程對聯盟的宗旨、職能范圍、成員吸收規則、組織機構和負責人任免等進行了規定，明確了各方參與者的權利和義務，目的就是為了確保聯盟的正常運行［12］。

1.搭建開放兼容的聯盟組織制度體系

職教聯盟在初創階段，不具備條件采取實體化集團模式，建議采用通行的理事會模式。根據理事會相對松散的組織特性，利用政策引導和行政干預手段，運用市場主導和效益激勵方式，廣泛吸納有關組織共同參與，緩解院校之間的過度競爭，集聚更多的聯盟資源，提高資源的使用效率，從而提升聯盟影響力。同時，為克服理事會模式容易產生的“體系割裂”和“管理脫節”［13］，可以借鑒公司治理結構模式，搭建聯盟治理組織架構（見圖1）。按企業化管理模式，通過聯盟章程和相關制度文件，明確聯盟參與單位及組織架構內各職能單元的責權利，建立聯盟開放兼容且高效運行的組織體系。

2.構建分工明確的聯盟決策執行體系

參照公司內部治理結構形式，將頂層設計方案核心內容納入聯盟章程，設立聯盟大會、理事會和監事會。通過聯盟章程規范其組成形式、職責分工，明確議事決策、會商協調和監督報告規則，制定各機構負責人、負責團隊的換屆選舉辦法等，形成決策、執行、監管管理閉環，建立運行有度、執行有序的治理體系。聯盟大會作為聯盟的最高權力機構，由全體參與單位或參與單位代表組成，實行主席團組織領導形式。主席團負責籌備聯盟大會會議，主導選舉和票決事項，決定聯盟的發展規劃，審議聯盟的章程，并定期檢查大會意志執行情況，有權解散或重組理事會和監事會。監事會作為聯盟的監管層，經聯盟大會選舉產生。監事長由政府機構提名。監事會成員提名審計專家和專業代表，可列席理事會和工作例會，對理事會決議事項提出質詢或建議，對違反法規和章程的負責人提出罷免建議。理事會作為聯盟大會意志的執行層，由聯盟大會選舉產生。理事長和副理事長單位，可以根據參與聯盟建設的貢獻和投入資源的重要性，由綜合實力強的院校或示范企業擔任。理事會成員由各種類別的代表性單位組成，代表不同類型組織機構的權益。聯盟具體執行層是理事會下設的秘書處，秘書長由理事會選舉聘任。秘書處下設專業工作組。對各專業工作組，根據聯盟合作資源要素進行歸類設置。工作組縱向對接聯盟單位聯絡員，秘書處、秘書長橫向統籌協調各工作組。

（三）構建共建共享、深度系統的運行機制

健全的運行機制是保障職教聯盟高效運行的關鍵因素。根據聯盟成員投入的資源、資訊、資金等要素，建立制度化、流程化、網絡化的信息交流和合作對接等運行機制。

1.健全合作機制

根據聯盟內部掌握或控制的政策、師資、平臺、信息、基金等要素，建立制度化與市場化相結合的合作機制。制訂全面系統的合作制度流程，盡可能覆蓋組織成員之間與合作要素所有環節，使合作運行有章可循，克服隨意性和風險性問題。利用市場契約機制，鼓勵成員之間利用優勢資源進行有效互動，促進合作要素的有機利用。發揮各專業工作組的專項對接職能，動態了解資源和需求信息，及時牽線合作、執行落實。

2.強化協調機制

建立工作組、秘書處和理事會3個層級的組織協調制度，構建縱橫聯合、上下結合的協調機制，增強協調功能，提高運行效率。建立各專業工作組工作例會制度，協調聯盟成員之間的資源合作和需求對接，進行縱向資源統籌調配。建立秘書處與各工作組聯席會制度，協調各專業工作組的綜合資源合作和綜合需求協調。建立理事會動態協調會制度，及時解決資源合作過程中的矛盾糾紛或瓶頸困難。

3.理順對接機制建立網絡化信息交流與合作對接體系，依托大數據分析技術，定期整理發布區域經濟發展形勢、主導產業發展方向、行業科技發展趨勢等，指導、優化院校之間整體的專業方向、招生計劃以及課程設置等。利用互聯網技術，建立職教聯盟線上信息交流合作平臺，發布專家師資、平臺基地、人才供需、技術攻關、再教育培訓等供需信息，既實現聯盟成員內部及時精準對接，也促進聯盟資源和需求對外開放合作。

4.優化共建機制

梳理地方產業需求和職業院校的資源，在專業設置上合理分工，避免同質化競爭，引導職業院校創辦優勢特色專業；整合職教聯盟成員現有實習平臺和實踐基地，合理布局，規避重復投資［14］。引入市場競爭機制，實現院校之間、企業之間、院校與企業之間平臺基地共建共享，提升優勢平臺基地的利用率和建設水平，滿足職業院校的實習實踐需求。

（四）健全政策支持與有效監督的保障機制

健全的保障機制是規范職教聯盟健康運行的基本因素。職教聯盟正在探索發展階段，既需要政策和資金支持其健康發展，也需要績效考核體系監督其規范運行。東莞印刷職教聯盟，建立了政府政策支持、資金資助為導引、聯盟單位共同投入的保障機制；制定了專項制度，牽頭單位撥款滿足日常工作經費，其他財政投入、科研項目、培訓資金由理事會統一管理、合理調配，保障了聯盟的長期穩定運行［15］。建議可以從政策、資金、考核、獎懲等方面建立聯盟保障機制。

1.行政政策保障

地方政府主管部門應梳理國家、省部級相關職業教育法規制度和政策文件，結合地方實際情況，分解細化相關執行制度，出臺支持職教聯盟發展的專項政策；利用政策杠桿引導規范聯盟建設，加強中職和高職院校之間的耦合協調，解決不同系統院校之間的合作協調，運用行政手段協調保障聯盟運行。

2.專項資金投入

建立聯盟資金保障制度。由政府機構、開發園區等提供專項資金，資源合作受益方提供捐贈基金，聯盟成員提供會費等形式，建立聯盟資金專用賬戶。聯盟資金和基金專款專用，主要用于聯盟籌建、運行管理、合作補助和先進獎勵等，財務賬目接受監事會審核并公示。聯盟發展成熟階段，可以探索推行市場化運營模式，實現聯盟“自我造血，自給自足”，最終實現實體化職教集團運行模式。

3.考核體系監管

建立聯盟內部整體運行績效評估制度，明確聯盟成員、職能部門履職考核指標，績效評估和履職考核結果向聯盟大會報告，接受大會審議和監督。建立聯盟外部行政考核制度，針對職能機構、院校、園區、商會協會等部門，將支持聯盟運行的關鍵任務量化分解，納入部門年度績效考核指標。通過內外共管的考核體系，保障職教聯盟良性高效運行。

4.獎懲制度維護

職教聯盟既有社會公益屬性，也有市場效益特性。聯盟除了保障參與單位共同受惠于聯盟整體效益之外，還要按照市場原則，健全資源投入受益制度。同時，配套獎懲措施，針對績效考核優良的單位，予以專項獎勵資金獎勵，形成獎優罰劣的氛圍。制定聯盟履約協議，建立聯盟成員履職不力警告制度和嚴重違約退出制度。對履職不力、信用不良的聯盟成員，予以警告甚至解約處理。通過加強監管，保障職教聯盟健康運行。

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作者: 胡萬蓉 方曉成 單位:馬鞍山職業技術學院