行政事業單位內部控制體系建設研究

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行政事業單位內部控制體系建設研究:關于構建行政事業單位內部控制體系的探討

摘要：我國的行政事業單位內部控制工作的確存在諸多問題。這些問題的存在，既制約了行政事業單位的工作效率和效果，同時也影響了財政“節流”任務的完成和部門預算制度的實施，迫切需要引起重視和強化行政事業單位內部控制工作的調查研究，并在此基礎上制定適合行政事業單位特點和管理模式的內部控制規范框架。

關鍵詞：構建；行政事業單位；內部控制體系；探討

內部控制制度是現代管理理論的重要組成部分，近年來越來越受到政府、學術界和實務界的關注，許多企業花巨資設計和完善內部控制體系。美國COSO委員會的具有革命性的研究報告《內部控制―整體框架》，是目前國際有關內部控制的權威和前沿理論，該報告將內部控制劃分為控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和監督等五個要素。COSO報告設計的內部控制框架能夠達到防止會計信息虛假、保證資產安全和控制風險的目的，對于建立健全行政事業單位內部控制體系，具有普遍的指導意義。與企業相比，行政事業單位由于經濟業務比較簡單，對單位內部控制建設還相對滯后，制約了行政事業單位履行職責的工作效率和效果。加強和完善行政事業單位內部控制建設，構建適合行政事業單位特點和管理模式的內部控制體系顯得十分重要和迫切。

一、我國行政事業單位內部控制體系存在的主要問題

1.內控意識相對薄弱，特別是領導層的內控意識淡薄。內控意識是內控環境中的一項重要內容，良好的內控意識是確保內控制度得以健全和實施的重要保證。主要表現在：①對內部控制重要性的認識不夠。有些單位的領導沒有完全認識到內部控制制度的重要性，沒有足夠的內控意識，而且缺乏對內控知識的了解，認為內部控制制度是財務部門的事情，與自己沒有多大關系。還有的領導錯誤地認為建立好了規章制度就是建立健全了內部控制制度，沒有意識到自己和其他部門在內部控制中的責任，把內部控制與上級對下級的管理劃等號。②對財務與會計工作重視程度不夠。財務與會計的基本功能是核算與控制（或監督），但在實際工作中，許多單位的負責人僅僅把財會部門當成一個付錢的部門，無權參與單位的重要決策乃至業務管理活動。③對經費支出缺乏基本的控制意識。調查中有一家單位，目前定期要支付一筆租賃費，經查詢得知，該房產早已拆毀，根本不存在什么租賃費，但該項費用還是定期被支付出去，雖說金額不大，但竟然無人過問此事。更多的單位目前尚未為各項經費支出建立明確、合理的開支范圍和標準，對不少經費支出（比如業務招待費、差旅費等）采用實報實銷制度，致使財務監督與控制流于形式，只要有相應審批人員簽字同意，會計人員就要實施報銷。

2.財務會計基礎工作較為薄弱，財務管理制度很不健全。有效的管理控制需要有堅實的基礎，包括制度建設、人員素質等。但從調查情況看，行政事業單位財務會計基礎工作仍較薄弱，還需要進一步的強化。主要表現在：①缺乏明確的崗位責任制度。有的單位會計人員對于其所處崗位的職責內容不詳，還有的單位本身就沒有崗位職責說明。②財務管理制度不健全。有的單位迄今還沒有單獨制定內部的財務管理制度，許多財務事項的運作與管理措施僅是慣例，而沒有相應的成文制度保證，誰也說不清應該怎么做，管理的隨意性較大。有的單位雖有內部財務方面的管理制度，但很不完整。更多的單位內部財務制度陳舊，且相互之間不相協調配套。③印鑒保管上的漏洞較多。應該說這是會計基礎工作中存在的重大疏漏。有的單位將財務章和法人章交由財務部門負責人，還有的單位將支票、財務章和法人章同時由出納一人保管。

3.會計核算不規范，資產家底不清。有效的內部控制需要有健全的會計記錄系統。目前存在的主要問題是不少單位的會計核算不規范。主要表現在：①原始憑證管理不規范。有些單位對原始憑證審核粗糙，原始憑證規定的內容填寫不全。如有的發票內容籠統，甚至沒有售貨單位蓋章；手續不嚴密，購買實物的憑證只有領導簽批，沒有驗收人簽字，而且有的領導簽字過于隨意；一些單位甚至自制原始憑證，格式和內容都不規范。②固定資產管理混亂，存在賬外資產。有的單位固定資產賬上有但實際上已經不存在了，而實際使用著的某些固定資產卻尚未作價入賬，形成賬外資產。

4.內部控制方法體系不夠完善，業務流程不盡合理。業務流程和控制方法體系是內部控制的核心環節，其合理、有效與否直接決定著能否實現控制的目的。調查中發現，許多單位內部財務與會計控制方法體系很不完善，主要表現在：①崗位設置問題較多，不合理兼崗現象較為普遍。關鍵不相容職務分離是內部牽制制度的精髓。按照《會計法》的規定，關鍵不相容職務一般包括：授權批準與業務經辦、業務經辦與會計記錄、會計記錄與財產保管、業務經辦與稽核檢查、授權批準與監督檢查等。但在實際工作中，基于編制有限、人手緊張等原因，許多單位都有不合理不合法的兼崗現象，不相容職務未能合法合理分離。比如，有些單位出納兼任記賬，有的單位出納兼任檔案保管，有些單位記賬兼任復核等等。②授權審批的金額界限不明，授權審批制度有待改進。從調查情況看，許多單位都是長期實行“一支筆”審批制度，這雖與單位規模較小的特征相適應，但有可能影響財務控制的實際效果，并使單位內部的財務監督檢查流于形式。

③流程控制體系很不完善。有些單位為工程項目購買的設備，在既無合同也無發票的情況下就一并支付入賬，工程完工之后也遲遲未能轉為固定資產；有些經濟事項的流程控制過于簡單，僅僅局限在事后審批上，缺乏事前控制的程序，很多單位費用開支實行的都是事后“實報實銷”的制度。

5.財產盤點制度未能有效執行，賬外資產時有發生。調查中發現，大多數的行政事業單位沒有建立起定期財產盤點制度。

6.監督體制不協調，不到位。目前行政事業單位的外部監督主要是財政、審計部門。但這兩個部門很少對被審計單位是否建立了有效內部控制制度和其執行力進行切合實際的檢查。財政和審計部門大多偏重于對被檢查單位的資金運用的合法性進行檢查。缺乏外部監督，行政事業單位的內部控制制度就失去了約束機制。對于內部監督而言，簡而言之就是行政單位設立的內部審計機構。但是很多單位的內部審計機構成了擺設，沒有起到真正的監督作用，還有些單位索性直接不設置審計機構，造成內部監督缺位。在設立內審機構的單位審計機構領導和人員均是單位領導直接任命，其隸屬關系、個人利益必然受到單位領導制約，這樣勢必造成內部監督機制效力減弱，內部控制作用就很難發揮。

二、我國行政事業單位內部控制的目標

行政事業單位的內部控制是指行政事業單位為實現控制目標，通過制定一系列制度、實施相關措施和程序，對經濟活動的風險進行防范和控制的動態過程。行政事業單位內部控制的目標，主要是保證單位經濟活動合法合規、資產安全完整、會計信息真實準確，提高公共服務的效率和效果，促進單位良好地行使職能和實現單位發展目標。

1.保證單位經濟活動合法合規。內部控制要求行政事業單位所有業務活動必須遵守國家法律法規，在守法、誠信的基礎上開展各項業務活動，實現自身的健康發展。

2.提高公共服務的效率和效果。行政事業單位的主要職能是服務社會和民眾，單位內部控制的建立和實施，應該能夠有效地促進單位不斷提高公共服務的效率和效果。

3.保證單位資產安全、完整。健全的內部控制，應當為國家資產安全完整提供堅實的制度保障。

4.保證會計信息真實準確。內部控制應保證對內對外提供的會計信息的真實、完整，有利于維護單位形象，提升單位誠信度及公信力。真實準確的會計信息能夠為單位領導和其他會計信息使用人預測決策提供正確的參考依據。

三、如何完善行政事業單位內部控制體系

1.健全單位內部控制制度體系，規范單位內部行為。行政事業單位財務會計工作和內部控制工作的效果，需要有一套科學合理的制度體系來支持和保證。目前，財政部制定的《內部會計控制規范》雖明確指出其適用范圍包括行政事業單位，但實際上是針對企業制定的。由于沒有考慮行政事業單位的特點，也沒有體現行政事業單位資金和經費管理體制上的特殊性，諸如收支兩條線管理、部門預算、政府采購、國庫單一賬戶體系、國庫集中支付和國庫直接支付等，實際上對行政單位的適用性是比較差的。鑒于行政事業單位內部控制制度體系不健全、不完善的狀況，財政部門應當組織有關專家學者，研究制定體現行政事業單位特點的規章制度，促進行政事業單位建立健全內部控制的制度體系，并不定期地進行監督檢查。

2.加強組織控制。①改善行政事業單位管理者的管理理念和方式。單位負責人在單位內部控制體系中居于主導地位。按照《會計法》和《內部會計控制基本規范》的規定，單位負責人是單位財務與會計工作的第一責任主體，對本單位財務會計報告的真實性、完整性以及內部控制制度的合理性、有效性負主要責任。但要真正確立起單位負責人對財務會計工作和內部控制制度建設的“第一責任主體”意識，還必須強化對行政事業單位主要負責人及一些相關領導在內部控制方面的培訓學習。提高對單位內部控制制度建設重要性的認識，培養良好的內部意識和內部控制環境。②）提高人員素質，增強內部控制意識，強化法定責任。通過培訓，使行政事業單位的會計人員知識和技能不斷得到更新、補充、拓展，進一步掌握內部財務管理控制制度和財政政策，提高財務管理水平。與此同時，強化行政事業單位部門負責人的法定責任。在有關法律中明確行政事業單位部門負責人在內控制度建設中的地位、作用和責任。

3.加強預算控制。完善部門預算制度，強化預算控制在行政事業單位內部控制中的功能作用。完善部門預算制度，首先是要進一步擴大部門預算的范圍，要力爭將各部門單位的全部財務收支事項均納入部門預算的實施范圍，并嚴格預算的調整和追加程序；其次是將部門預算與單位內部的責任預算有機結合，加大責任預算體系力度。最后要建立預算編制質量和項目考核機制，嚴格進行預算考核。

4.加強會計控制。增強會計基礎工作，強化會計系統的控制作用。會計基礎工作薄弱嚴重制約了行政事業單位的內部控制制度建設和部門預算的實施效果。因此，要提升行政事業單位內部控制水平，為財政“節流”奠定堅實的基礎，還必須重視改進行政事業單位的會計基礎工作，強化會計系統的控制作用。強化會計工作，首先完善會計控制制度，確保內控方式、技術、手段等有章可循；其次，設置合理的會計崗位，確保各崗位責權明確，相互制衡；然后，提高會計人員職業道德、業務水平、確保財務人員正確行使責權；最后，要建立完善的會計處理程序、嚴格的核對制度、確保會計信息真實有效。

5.加強審計監督。發揮財政與審計部門作用，完善單位內部控制體系。財政部門是會計與內部控制工作的主管部門，審計部門是重要的保證體系，因此，在健全完善行政事業單位內部控制體系的過程中，財政和審計部門應當發揮十分重要的作用。各級財政部門應當成立相應的組織機構，加強對行政事業單位內部控制制度建設的組織與指導，并撥出專項經費，為內部控制制度建設提供經費支持。同時行政事業單位在審計監督過程中，要把握好以下幾個環節：審前調查：行政事業單位機構眾多，人員編制復雜，應通過審前調查了解單位的各項相關情況，以確定內部控制的可信賴程度；審中控制：行政事業單位內部審計過程中，通過召開定點會議、現場觀察、交流詢問等方式，深入了解單位財務、內部控制情況等，掌握審計重點；收費環節：行政事業單位收費機存在的問題攪動，在審計監督中應認真查閱文件、收費許可證、收費票據和票據存根等資料，審查其收費的合法性；延伸審計：有些行政事業單位設有二、三級預算單位或其他經濟實體，在審計中要與審計二、三級預算單位或其他經濟實體相結合。

建立健全行政事業單位內部控制制度體系，對于規范事業單位的行為、強化管理和防范風險有著重要的作用。因此，行政事業單位應該采取引入外部審計及財政監督體制、提高相關人員素質等一系列措施，加快建立和完善單位內部控制制度體系，并根據單位業務實際，采取有效的執行方法和監督體系，以全面提高事業單位的管理水平。

行政事業單位內部控制體系建設研究:完善行政事業單位內部控制體系研究

近年來，行政事業單位大力推動內部制度的建立健全與有效執行，內部管理的規范化水平顯著提高。但由于內部控制體系不夠健全，一些單位仍存在權力失控、行為失范和資金失管等問題，在一定程度上影響了行政事業單位職能的有效發揮。為此，本文從深化行政事業單位自身建設的角度，對行政事業單位健全內部控制體系的現實意義、客觀條件和應達到的目標、遵循的原則以及相應的保障措施作了深入思考。

一、行政事業單位內部控制體系現狀

內部控制是指單位或組織為改善自身管理、提高工作效率而建立的一套相互制約的業務組織形式或職責分工制度。近年來，行政事業單位注重制度建設并加大法制宣傳教育力度，著力推進政務信息公開和內部監督制約，在內部控制建設方面取得了顯著成效，較好地保障了單位內部規范運行。一是工作運行規則基本建立。各級行政事業單位能夠按照規范、協調的原則，以編制職能為基礎，對日常工作事項的職責劃分、人員設置等予以明確，較好地保障了行政事業單位正常運轉。二是權力行使基本規范。對行政相對人的審核審批事項的行使依據、辦事指南能夠主動公開，主動接受外部監督。三是內部管理制度比較全面。行政事業單位基本能夠結合自身實際，自上而下對部門內部管理中涉及資金分配、國有資產管理和人事隊伍建設等事項出臺一系列的制度規定，從制度層面防范內控風險。但從實際情況看，仍然存在著制度規定不夠細致完善、資金分配權力過于集中、行政管理自由裁量權設置不夠科學、內部監督不到位等問題，產生了一系列嚴重的違規違紀問題。主要表現在控制環境不夠優化、內控制度不夠完備和內控監督比較薄弱等方面。

二、完善行政事業單位內部控制體系的現實意義

建立完善的內部控制體系，既是行政事業單位依法行政依法理財的客觀需要，也是加強內部管理的重要方式，有利于防范腐敗及違法違規行為的發生。同時，內部控制的自我監督、自我完善機制也是提升工作效率、降低工作成本的有效途徑。一是通過有效的內部約束，促進行政執法程序更加規范，行政執法行為更加文明，行政執法效果更加顯著。有利于解決當前行政決策過于簡化、協調性和操作性不強的問題，保障重大行政決策科學性和持續性。二是通過落實內部控制制度，能夠及時監督和約束權力，改善內部監督軟弱無力的局面，以內部制度保證有效監督，防止權力被濫用。有利于促使權力和責任保持均衡，防范有權無責或權責不符，形成權力運行過錯的責任追究機制。三是有利于營造協調合作的工作環境，促進行政事業單位內部管理制度科學實用并有效落實，是激發干部職工歸屬感、責任感的重要途徑，并形成以制度管人、平等競爭的良好局面。

三、完善行政事業單位內部控制體系的主要目標

內部控制是一種強調以預防為主的制度，目的在于通過建立完善的制度和程序防止錯誤和舞弊的發生，從而提高管理的效果及效率。行政事業單位實施內部控制的目標是深化內部控制理念，實現內部控制制度的科學完整、持續有效，并針對產生的風險和問題進行自我識別、自我完善，最終實現依法行政依法理財。一是內控理念深入人心。行政事業單位干部職工不但充分認清內部控制的重要性，主動接受和遵循內部控制制度并自覺融入到內部控制之中，而且時時處處以各項內控制度對其執法行為進行規范和約束。二是內控制度全面協調。一方面，行政事業單位結合自身業務特點和內部控制要求分配內部機構職責權限，將權力與責任落實到各內部機構，并通過編制內部管理手冊，使全體員工掌握內部機構設置、崗位職責、業務流程等情況，明確權責分配，正確行使職權。另一方面，通過內部控制制度，細化各內設機構之間的權力與義務，促進各機構之間的合作與協調，實現機構內部的高效運轉。三是內部控制持續有效。突出內控制度體系的科學性、穩定性、持續性和可操作性，從而實現內控制度的穩定有效。同時，強調組織在內部控制中的主體作用，淡化個人對內部控制的影響，實現內控執行的持續性。四是內控監督有效運行。形成有效的內部控制監督制度，明確內部監督權力與職責，定期針對內部控制的完整性、合理性和有效性進行監督檢查，促進內部控制的有效實施。根據監督發現的制度缺陷或執行不力，對現行內控體系進行研究評估，提出針對性強的改進和完善措施，促進內部控制體系進行自我完善。

四、完善行政事業單位內部控制體系的基本原則

從實踐情況看，行政事業單位內部控制體系無論是在制度設計還是在程序控制，都應遵循依法管理、系統控制的要求，綜合考慮成本節約與權責對等因素，確保內部控制既科學合理又適用可行。一是依法管理原則。重點依法合理授權，并根據權責不同依法制定內部控制制度，保證控制制度的合法性；保障行政事業單位工作人員的合法權益，任何約束、控制行為均不得以犧牲行政事業單位工作人員的合法利益為代價；保障行政相對人的合法權益，不能以內部控制為理由人為增加其工作成本，耗費其工作精力。二是系統控制原則。既要涉及對行政執法行為的事前計劃、事中約束和事后監督，又要覆蓋政策制定、政策執行等權力職責，并促使內部控制在環節和事項上發揮作用，形成完善的內部控制體系。三是適用可行原則。內部控制水平應當與行政事業單位的組織規模、職責權限和控制風險等要素相適應。四是均衡配套原則。行政事業單位應根據組織結構、權力職責、業務流程制定內部控制體系，針對部門內部各主體的權力和職責的特點，賦予相應的內部控制權限與義務，達到內部控制權利義務的均衡，形成內部控制與權力運行機制之間的相互制約、相互監督和相互促進的良好局面。五是成本節約原則。應充分考慮投入的人力資源、資金成本和時間成本，防止為追求內部控制目標而耗費過多資源，違背管理理念和內部控制的目的。

五、完善行政事業單位內部控制體系的主要措施

完善的行政事業單位內部控制體系應突出行政事業單位的職責特點，圍繞單位中心工作進行系統設計、統籌推進，切實將其融入組織管理之中，納入綜合目標考核，實現行政事業單位內部的規范、高效運轉，促進行政權力的合法、合理行使。當前，應重點做好五個方面工作。一是把內部控制建設緊貼單位中心工作科學設計，涵蓋行政事業單位職責和權限的各個方面，實現全面監督和控制，最大限度發揮內部控制積極效應，促進中心工作科學發展。二是把內部控制宣傳納入單位文化范疇統籌推進，融入行政事業單位組織文化建設之中，成為組織文化的重要部分，以此激發干部職工的工作潛力與熱情，提高制度的執行力。三是把內部控制落實作為風險防控措施合力推進，重點將內部控制落實為日常工作的標準和規則，實現對日常工作行為的指導和約束，以此增強行政事業單位管理水平、提升工作質量和工作效率、防范執法風險的主要手段。四是把內部控制體系納入法規系列保障貫徹落實。在科學設計的基礎上，應以法律法規、規范性文件及管理規范為主要形式予以確定，以保證其長期、穩定及連貫執行，充分發揮內部控制的科學管理、自我評價及自我完善的優點。五是把內部控制成效納入考評體系保障動態完善。加強對內控實施情況的考核和評價，發揮其管理職能和防控作用，自動發現問題與不足并及時進行自我修復、自我完善，促進內部控制體系不斷發展和完善。

行政事業單位內部控制體系建設研究:如何建立健全行政事業單位內部控制體系

摘要：一直以來，行政事業單位是缺少內部自我控制規范的，如是就參照《企業內部控制基本規范》執行，然而近期財政部根據十八屆三中全會精神最新制定的《行政事業單位內部控制規范》（征求意見稿）將進一步從實質意義上提高行政事業單位內部管理水平，規范行政事業單位內部自我控制規范。從而可以更好、更民主的給企業做好內部控制提供指導。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制；體系

一、引言

日前，財政部根據《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法》等相關法律法規，制定了出了《行政事業單位內部控制規范》（征求意見稿），并將于2014年1月1日起實施。這個文件的出臺將彌補多年以來事業單位內部自我調控的空缺，有利于調整行政事業單位內部自我調整，而如何建立健全行政事業單位內部控制已經成為各級行政事業單位面臨的重要課題。

二、行政事業單位內部控制的定義

內部控制是現代管理理論的重要組成部分，是通過長期的實踐逐步產生、發展并完善起來的。從目的上來說，它是一種強調以預防為目的的制度，它的目的在于通過建立完善制度和程序防止錯誤和舞弊的發生，來提高管理的效果及效率。內部控制由內部控制環境、風險評估、內部控制活動、信息及其溝通和內部控制監督等5個要素組成，同時表現為與行政、財務、管理以及會計系統的管理融為一體是一項制度，是行政事業單位履行自己的職責、實現總體目標并為此做出努力和自我規范的過程。

三、內部控制制度表現在單位層面中的問題

（一）相關管理人員對內部控制這個制度本身的缺乏比較深度的認識，對于建立內部控制制度本身就不夠重視。以為只是一種政治口號形式的載體。

（二）尚未建立或已經建立但是相關制度不夠健全。首先明確建立內部控制制度的目的在于“堵塞漏洞”，然而現實中一些行政事業單位內部控制的制度建設上是相當不全的，在一些授權和監控的重要問題上都存在著漏洞；另外還有些事業單位雖然從表面上看建立了比較完善的內部控制制度，但實質上則是“有章不循，有律不依”，只有在應付檢查的時候他們才會拿出來，平時則是束之高閣，當然不能發揮出這個制度本身應該的效果。

（三）內部控制制度執行過程比較困難，執行效果比較差。授權審批不按制度執行是內部執行效果差的最主要原因。其次，崗位分工不合理和預算執行彈性太大等也是造成內部控制制度執行困難的原因。一些行政事業事項的審批權、決定權、執行權集于一身，這樣領導的意志就具有了決定性；其次，相互制約和相互監督機制的缺失，還有些行政事業單位資產處理、資金調度和其他重要事項的決策與執行缺乏。

（四）內部控制具體執行人員職業素質低下，職業道德和職業水平不高，內部控制執行力度起不到效果。有些內部控制執行人員不僅專業技術水平低，更缺乏一種責任心，有的人還怕得罪人，抱著“得饒人處且饒人”的觀點，事不關己，高高掛起。

（五）缺乏有效的內部控制監督體系，未建立有效的追究問責制。首先，外部監督機制相對弱化，體制監督范圍不確定。財政部門一般都是重預算分配，而輕資金使用的監督，這往往會忽視了預算單位的財務管理；而同時審計部門只重視會計核算資料真實性和合法性的審計，往往就事不就人，執法的剛性被扭曲。實質性檢查在內控系統中相對缺失。其次，很多行政事業單位內部審計機構形同虛設，導致內部監督機制失效，能起到對會計工作和經濟活動進行監督作用的較少。

四、行政事業單位內部控制在業務層面存在的主要問題有以下幾個方面：

1.經費支出缺乏有效控制。行政事業單位對于行政經費的支出，特別是對于招待費、辦公費、報銷費、會議費、交通費等，普遍缺乏嚴格的標準；即使制定了內部經費開支標準，但仍較多采用實報實銷制，這是公款消費嚴重超支的重要原因。

2.資產控制不足。實行政府集中采購制度以后，但使用管理仍缺乏相關的內部控制，行政事業單位固定資產的購置得到了有效控制，重購輕管現象比較普遍。

3.財務管理弱化。財務部門的工作僅僅限于記賬、報賬、算賬，而與業務控制脫節，對單位重要事項的決策、實施過程和結果均不了解，未能對業務部門實施必要的財務控制和監督。對使用后票據未能及時辦理交驗、核銷，容易導致收入不入賬、私設“小金庫”、造假賬等問題；票據管理不到位，未建立定期或不定期抽查制度，出現延期上繳收入，挪用公款問題。

4.崗位設置不夠合理。種種原因導致一些單位崗位安排不盡合理，存在一人多崗、不相容崗位兼職現象。記賬人員、保管人員、經濟事務決策人員及經辦人員沒有很好的分離制約，存在出納兼稽核、采購兼保管等現象，出現管理漏洞。

5.預算控制比較薄弱。首先是預算編制是很粗糙的，部門預算的編制一般根據當年財政狀況和上年收支、預算單位自身的特點和業務進行核定，預算的計劃性和科學性不強，預算調整追加較為頻繁，沒有細化到具體項目，預算支出達不到逐筆進行核定的要求。其次是預算剛性不夠，資金使用缺乏預見性，削弱了預算的約束控制力。

6.建設項目管理內控薄弱，教訓深刻。建設項目存在不按概算投資、懈怠履行審核審批程序、未建立有效的招投標控制機制，工程造價脫離實際，投資失控，工程監理不到位，導致工程質量低劣，給人民生命財產造成慘重損失；部分與基建項目有關的人員暗箱操作、商業賄賂、鋃鐺入獄的案例比比皆是、觸目驚心。

7.合同管理不夠完備。一些行政事業單位的合同未實現歸口管理，未明確簽訂合同的經濟活動范圍和條件，未對合同的履行進行有效的監控，有些合同的簽訂只是為了應付檢查，導致出現不必要的合同糾紛。

五、行政事業單位內部控制的目標

《行政事業單位內部控制規范》（試行）提出了以下目標：合理保證經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，從而有效防范舞弊和預防腐敗，進而提高公共服務的效率和效果。

行政事業單位內部控制體系建設研究:淺談行政事業單位內部控制管理體系的構建

【摘要】 隨著財政部頒發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《內控規范》）的施行，如何按《內控規范》要求構建適合各單位自身特點的內控管理體系必將成為2014年的熱點話題和重點工作。本文依據《內控規范》要求，通過對構建內控規范體系的重要性及當前行政事業單位內控管理體系普遍存在的問題分析，對行政事業單位如何設計符合自身經濟活動特點的內部控制規范體系提出了一些建設性的意見，以供參考。

【關鍵詞】 行政事業單位 內部控制 管理體系 對策

2012年11月29日，財政部頒發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并于2014年1月1日起施行。《內控規范》的頒布和實施，標志著我國內控建設工作又上了一個新臺階，內控建設的范圍進一步擴大，由原先的單一企業主體向行政事業單位領域拓展，必將進一步提高我國行政事業單位的內部管理水平，規范內部控制，加強廉政建設和風險防控機制建設。然而，由于各級各類行政事業單位的性質、規模、職能及經濟活動特點不盡相同，注定不可能有一個放之四海而皆準的內控管理體系。因此，如何按《內控規范》要求構建適合各單位自身特點的內控管理體系必將成為2014年的熱點話題和重點工作。

一、構建行政事業單位內控管理體系的重要性

行政事業單位內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控的一系列活動。當前，按照《內控規范》要求構建適合各單位自身特點的內控管理體系比任何時候都顯得重要。

首先，這是貫徹黨和國家領導人重要講話精神和落實中央“八項規定”的內在要求。在黨的十八屆中央紀委二次全會上就曾指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”總理在國務院廉潔工作會議上也曾指出：“加強制度建設，用制度管權、管錢、管人，給權力涂上防腐劑、戴上緊箍咒。真正形成不能貪、不敢貪的反腐機制。”

中共中央政治局2012年12月4日召開會議，審議通過中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定。為貫徹落實中央八項規定精神，中辦、國辦又于2012年12月12日印發《貫徹落實實施細則》，要求各地區、各部門嚴格執行。中央領導同志的講話精神和中央八項規定，客觀上要求各級各類行政事業單位要通過建章立制，以規范調研、會議、出訪以及住房等管理過程，實現單位經費管理的規范化和制度化。

其次，這是黨的群眾路線教育實踐活動深入開展的重要抓手。2013年4月19日，中國共產黨中央政治局召開會議，決定從2013年下半年開始，用一年左右時間，在全黨自上而下分批開展黨的群眾路線教育實踐活動。中央政治局帶頭開展黨的群眾路線教育實踐活動。2013年6月18日，黨的群眾路線教育實踐活動工作會議在北京召開，對全黨開展教育實踐活動進行部署，啟動黨的群眾路線教育實踐活動。2014年1月20日，黨的群眾路線教育實踐活動第一批總結暨第二批部署會議在北京召開，對第一批教育實踐活動進行總結，對第二批教育實踐活動進行部署。同時，中共中央辦公廳印發了《關于開展第二批黨的群眾路線教育實踐活動的指導意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。

行政事業單位按照《內控規范》要求構建內控管理體系，通過梳理和評估單位內部管理制度，建立健全單位內部管理制度體系框架，優化完善制度內容設計，以提升單位內部管理水平、加強廉政及風險防控建設，可以為單位深入開展黨的群眾路線教育實踐活動提供有力抓手，推動黨的群眾路線教育實踐活動深入開展。

第三，這是貫徹十八屆三中全會精神、落實全面深化改革部署的重要切入點。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。……到二O二O年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”

行政事業單位內部控制管理體系建設，通過優化機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的機制，進一步提升單位內部管理水平、加強廉政及風險防控建設，是各級各類行政事業單位貫徹十八屆三中全會精神、落實全面深化改革部署的重要切入點。

第四，這是《黨政機關厲行節約反對浪費條例》的具體要求。2013年11月，中共中央國務院《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，該條例的核心在于規范單位經費管理，分別對預算管理、支出管理、核算管理、采購管理、國內差旅、因公臨時出國（境）、公務用車、公務接待、會議活動、培訓活動、節慶活動、辦公用房、辦公設備、辦公家具、辦公用品、政務軟件等經費支出進行了規定。另外，中辦、國辦、財政部、國管局等政府部門也先后出臺了《中央國家機關會議費管理辦法》、《國內公務接待管理辦法》、《因公臨時出國經費管理辦法》（財行[2013]516號）、《中央和國家機關培訓費管理辦法》（財行[2013]523號）、《中央和國家機關差旅費管理辦法》（財行[2013]531號）等政策法規。

這些政策法規均要求行政事業單位強化資金管控、規范經費管理。行政事業單位內部控制建設以資金管控為核心，通過建章立制可以幫助單位規范經費管理，在體制機制上落實厲行節約反對浪費條例的相關要求。

二、行政事業單位現行內控管理體系中普遍存在的問題

最近幾年，很多行政事業單位因為自身內部控制制度不健全、工作不到位，造成財務管理工作存在漏洞，衍生出許多違法的行為，例如：使用假票據騙取資金，私設“小金庫”；利用虛假經濟業務騙取財政資金；對國有資產進行違法處理；不依照相關規定進行工程管理；會計財務人員違規操作等。這些不足不僅會導致國家資金受到危害，同時還造成了貪污腐敗風氣的惡意滋長。主要表現在以下方面。

1、自控觀念不強，控制環境相對薄弱

行政事業單位的內部控制環境指的是一個組織自身內部的控制氛圍，能夠對內部成員，尤其是管理階層人員的控制態度進行反應，是進行內部控制工作開展的基礎。同時，良好的自控觀念可以保證內部控制能夠順利開展。與企業進行對比發現，行政事業單位中自控觀念相對較弱，缺少必要的控制標準及方法，單位人員對風險的防范觀念較差，相關制度無法落實到位。很多人員認為，行政事業單位中的資金是由財政預算資金得來的，如果可以依據標準制定預算，根據預算控制資金使用，就可以保證控制工作良好進行，而內部的控制工作就應該是財會人員的事情，同其它的部門沒有關系。行政事業單位的相關責任人也僅對財會制度的制定工作進行關注，忽略了對整體內部控制工作的安排，進而使業務設定及崗位編排同內部控制的需求不相符，財政資金的利用過程失去控制。

2、監管力度不夠，內部控制體系不健全

當前，我國缺少一套對行政事業單位內部控制工作有針對性的體系，很少有行政事業單位可以整合自身特點及實際狀況，創建一套完整、科學的制度進行內部控制，僅可以用一般的財會體系或者業務的文件編制形式進行內部控制。甚至一些行政事業單位并沒有對開支標準、報銷流程等進行規定，從而導致內部控制體系難以健全，行政事業單位的內部控制工作難以開展。就算少部分單位可以創建相對全面的內部控制體系，也包含監管力度不夠的情況。現今，很多行政事業單位盡管劃分了內部的審計部門，卻多歸屬于財務部，沒有獨立性及權威性，人員對自身的責任也很難明確，缺少監控及評估制度，從而對行政事業單位的內部控制實施造成一定不良影響。

3、內部控制方法不完善，控制重點相對弱化

內部控制方法是開展內部控制工作的關鍵方式。內部控制方法的完善與否同內部控制的實施效果之間有著密切的關聯。現今，很多行政事業單位的內部控制方法不夠全面，其中的控制重點不夠明顯，一般表現為以下幾方面內容：其一，缺少清晰的崗位分工體系。因為行政事業單位很容易受到人員、編制的禁錮，很多崗位安排較不合理，一崗多人、一人多崗等情況經常出現，結黨營私現象層出不窮；其二，項目批復體系不合理。很多單位中的財政收入與支出都存在“獨斷專行”的問題，這樣不但削減了工作效率，同時還會滋生獨攬大權問題；其三，對預算的控制工作較弱。沒有指定科學、有效的約束制度。

三、行政事業單位內部控制管理體系的構建對策

行政事業單位內部控制管理體系的建設應以財政部印發的《內控規范》為依據。該規范共六章六十五條，具體包括總則、風險評估和控制方法、單位層面內部控制、業務層面內部控制、評價與監督、附則等內容。然而，由于各級各類行政事業單位的性質、規模、職能及經濟經濟活動特點不盡相同，《內控規范》并不具實際操作性。所以，行政事業單位如何設計一套符合《內控規范》和自身經濟活動特點的、可操作性強、以解決管理問題為導向、可信息化落地實施的內部控制管理體系是當務之急的事。為此，筆者提出以下構建對策。

1、編列單位經濟活動事項清單

行政事業單位首先要梳理并建立包括單位預算業務、收支業務、采購業務、合同業務、資產業務和建設項目在內的各類經濟活動事項清單，明確單位各類經濟活動事項的主要業務環節和工作流程。

2、制定單位經濟活動管理制度優化方案

行政事業單位要建立健全經濟活動內部管理制度，按照制度梳理、評估、優化三個步驟開展，以外部政策法規為依據，結合單位內部管理需求，對現有制度文件進行分析評估，發現制度中存在的問題并提出建議，優化完善內控制度內容結構，設計單位內部控制制度框架。具體的講，就是要針對制度文件頒布年代較遠，未及時修訂完善或作廢更新的；制度文件之間相互重復甚至沖突的，難以有效指導實際工作的；制度文件缺乏配套實施細則，或者內容過于抽象可執行性不強的；部分關鍵業務缺乏制度規定，或制度內容不完整，未能體現相關政策要示的，都要進行全面清理、評估并設計出符合《內控規范》要求和本單位實際的罐框架。新的制度框架應包括基本制度、管理辦法和實施細則三個層級。

3、制定單位經濟活動業務過程優化方案

行政事業單位要梳理并優化單位經濟活動過程，包括預算業務、收支業務、采購業務、合同業務、資產業務、建設項目等的管理組織、業務流程以及優化實施方案等，具體按照現狀梳理、診斷評估和管理優化三個步驟開展。業務過程優化是對預算、收支、采購、資產、項目等業務層面的經濟活動過程做出具體的、可操作、可落實的管理點，主要從單位經濟活動管理模式設計、事項分類結構設計、分類事項控制點設計等方面提出優化實施方案，使單位內部控制體系能有效運行起來。

4、制定單位經濟活動信息化落地實施方案

行政事業單位要建立經濟活動運行的信息化系統，以使包括預算業務、收支業務、采購業務、合同業務、資產業務、建設項目等經濟活動過程在信息系統上實現業務流轉。

5、形成單位內部控制手冊。

行政事業單位要通過建立單位經濟活動清單、健全單位經濟活動管理制度、優化完善單位經濟活動業務過程、信息化落地實施單位經濟活動過程，并形成單位內部控制手冊，以建立單位經濟活動內部控制體系并確保內部控制體系的有效運行，全面提高內部管理水平，有效防范經濟活動風險。

四、結語

本文旨在為行政事業單位設計簡單、便捷、高效的內部控制管理體系，幫助行政事業單位真正實施好《內控規范》，提高單位內部管理水平，保障單位公共服務職能的有效履行提供一些建設性意見。不同單位還需根據自身經濟活動特點進一步完善。我堅信，只要每個單位都能按照《內控規范》要求構建適合自身特點的內控管理體系，那么行政事業單位的自身的治理機制和全社會的治理機制必將邁上一個全新的臺階。

行政事業單位內部控制體系建設研究:淺談行政事業單位內部控制體系的構建

摘要：隨著財政規范化、精細化管理要求的提高，行政事業單位內部控制體系建設與完善已成為單位內部管理的一項重要工作。行政事業單位內部控制不僅可以促進行政事業單位各項制度的建設，還可以提高行政事業單位的管理水平，促進行政事業單位的長遠發展。本文主要對行政事業單位內部控制及其原則予以分析，提出行政事業單位內部控制體系的構建建議。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制體系；原則；構建

隨著財政規范化、精細化管理要求的提高，行政事業單位內部控制體系建設與完善已成為單位內部管理的一項重要工作。2012年國家財政部出臺了《行政事業單位內部控制規范》（試行），對行政事業單位的經濟活動風險防控體系建設作出了規范性要求。行政事業單位通過加強內部控制，可以促進單位各項制度的建設，進一步提高單位內部管理水平，做好廉政風險防控，同時統一完整的管控體系，有利于提高資金的使用績效，為行政事業單位的可持續、健康發展提供有力保障。

一、行政事業單位內部控制及原則

行政事業單位內部控制指的就是單位為了達到預期的控制目標，通過有關規章制度、執行程序、實施措施的制定，對經濟活動的風險予以防范及管控。其目標就是確保單位經濟活動的合規、合法、信息真實完整、資產安全有效等，避免出現徇私舞弊、腐敗等問題，有效提高了公共服務的水平與效率。在行政事業單位實施內部控制的時候，應深入理解并遵循以下原則。

（一）全面原則

在行政事業單位發展過程中，內部控制體系就是單位管理與服務的管理機制，在內部控制體系構建的時候，需要做到全面考慮。管控的對象是單位的經濟活動，但是在構建的過程中考慮的范圍應覆蓋所有業務活動，這樣才能更加全面準確的掌握內控的重點，不留死角。同時內部控制應貫穿全過程，做到有制度、有執行、有分析、有監督、有反饋，形成一套完整的控制的體系，發揮它最大的效能。

（二）重要性原則

內部風險控制體系的構建是一個不斷完善的過程，內部控制過于復雜會影響執行的效率，最終會影響執行的效果。因此我們在全面控制的基礎上，要通過梳理本單位經濟活動的業務流程，有針對性的對關鍵的環節、重大的經濟活動和風險點進行重點關注，確定相應的防控措施，努力做到既能全面覆蓋，又能重點突出，確保顛覆性風險得到有效防范。

（三）制衡性原則

制衡性原則要求單位內部在機構設置、職責分工、業務流程等方面要形成相互制約和相互監督的管理機制。貫徹這一原則的核心是不相容崗位的相互分離。對于那些如果由一個人或一個部門承擔既可能發生舞弊行為，又可能掩蓋其違法行為的經濟活動，在體系構建的時候應做到關鍵的崗位和工作環節由相對獨立的人員或部門分別實施或執行，或者要經過兩個或兩個以上的部門或人員的處理，就能夠實現互相印證、互相聯系、互相牽制和互相監督的制衡機制。

（四）適應性原則

行政事業單位內部控制體系構建的目標明確，不是為了應付檢查，也不是為了做表面文章，而是從實際情況出發，改進行政事業單位中現有的一些不合理制度，構建合理、有效的制度，內部控制體系構建是一個相對穩定而又動態的過程。一般而言，內部控制體系構建需要考慮三個方面：其一，內部控制體系是否與相關的法律法規相一致；其二，內部控制體系是否適應本單位實際發展情況；其三，行政事業單位客觀環境改變之后，內部控制體系是否及時進行了修訂和完善。如果不能全面的考慮上述問題，非但不能起到推動管理的作用，而且會阻礙行政事業單位管理工作的全面落實，甚至會出現管理混亂的情況，影響行政事業單位的良性發展。

二、行政事業單位內部控制體系構建的幾點建議

（一）增強行政事業單位內部控制意識

行政事業單位內部控制意識是實施內部控制的基礎與前提，也是構建內部控制體系的重要保障。現階段，行政事業單位領導對內部控制工作的認識不足，也不夠重視，意識較為薄弱；同時，隨著國庫集中支付制度的貫徹執行，部分領導存在著只要有財政部門把關單位自身的管理無足輕重的錯誤認識。根據《行政事業單位內部控制規范》的規定，行政事業單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。因此，在行政事業單位中，主要負責人首先要高度重視，充分認識到內部控制體系構建的重要性，學習有關內部控制知識，進而提高單位職工對內部控制體系構建的認識，為內部控制體系的構建奠定堅實的思想基礎。

（二）強化內部控制環境建設

行政事業單位的內部環境主要就是落實內部控制工作的基礎，要想有效達成內部控制目標，就要重視控制的行為主體，即人的因素。在行政事業單位內部構建經濟責任制，實現責任風險和決策層的直接聯系，根據領導分工進行全面監控，結合職責予以授權，進而做到各盡其職、互相制約、互相協調，全面落實內部控制體系。與此同時，還要不斷提高行政事業單位職工的綜合素質，結合職業道德規范、法制建設、專業技術等方面，對職工予以培訓，使其不斷適應現代化管理需求，實現內部控制體系的良好構建，促進行政事業單位的長遠發展。

（三）強化內外監督

在構建內部控制體系的過程中，為了增強其執行力度與效果，需要強化內外監督。首先，一定要充分發揮內部審計、監督等機構的作用，確保其獨立性、公正性，對內部控制體系的構建與執行予以全面監督，保證其合理性、科學性。其次，審計、財政等部門以及公眾的監督對促進行政事業單位提高內部管理水平發揮著積極租用，因此內控體系還應構建必要的信息披露機制，自覺接受監督。

（四）完善內部控制體系執行方法

在執行內部控制體系的時候，一定要制定責任明確、互相制約的執行機制，完善單位管理體系，充分發揮內部控制體系的作用。在執行內部控制工作的時候，要求各部門的有效配合，財務部門應當與其他業務部門加強溝通，實現重要經濟活動的信息共享和運用，及時發現問題，結合實際情況，予以有效的解決，保證內部控制體系的良好構建與執行。

三、結束語

總而言之，行政事業單位內部控制體系的構建就像是在編制一張單位內部管控的“法網”，國家的有關法規文件給這張“網”的制作規定了通用標準，各單位需要結合自身特點確定它覆蓋的范圍、還有哪些位置需要加深強度或密度，這張“網”織的越緊密，漏洞就越小，違法的機會就越少，維護社會主義市場經濟秩序和社會公眾利益，實現單位可持續、健康發展的目標也將得到全面落實。