排污許可證在環境管理中的作用

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1概述

2016年11月，國務院辦公廳印發了《控制污染物排放許可制實施方案》，指導思想中明確指出“將排污許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度”。中國的排污許可制度起始于20世紀80年代，從前期探索到付諸實踐，已經運行多年，但始終沒有得到應有的管理效果。在國外，排污許可證在環境管理中被廣泛采用，是污染控制的核心手段，排污許可證包含了從原料、生產、治理、排放各控制環節，是對污染物產生到排放的全過程控制的綜合性管理制度，水污染物排放、氣體污染物排放、能源消耗、噪聲、廢物產生與利用、交通運輸、化學品使用、污染場地管理、自我監測等環節的環境影響都在許可證當中有所體現。企業嚴格依照排污許可證的要求管理生產過程中的污染控制問題，政府也依據排污許可證對企業進行審查和管理。若想真正建立“一證式”管理模式，將排污許可證管理作為污染源管理的核心環節，亟需從環境管理的角度出發，重新審視排污許可證制度內涵，明晰排污許可證內容設計總體思路，明確排污許可證組成框架及涵蓋內容，使企業能夠嚴格依照排污許可證要求管控生產過程中污染物排基于環境管理的排污許可證內容設計放問題，環保執法部門可依據排污許可證對企業進行證后監管，為實現“一證式”管理模式奠定基礎。以強化污染源管理為立足點，實施污染物排放許可制，強化污染源事先許可、事中事后全過程監管，將排污許可證作為政府環境監管的執法依據、企業環境行為的守法文書、公眾環保監督的參與平臺，提升環境管理水平。

2排污許可證含義和法律規定

排污許可證制度是以改善環境質量為目標，規定排污單位許可排放污染物的種類，數量、濃度、方式，以及環境管理要求事項及環境管理遵循原則的制度。新時期，排污許可證制度的再度興起，要改變以往許可證制度的形式主義，發揮排污許可證的管理職能，在實施許可證規范管理的同時，整合和統籌現有管理制度，實現企業自主環境管理和環境行政管理的一證式管理，實現政府環境管理與企業生產緊密結合，實現環境管理數字化與精細化。排污許可證制度的實施，實現對企業生產、污染治理、污染監測等環境管理的全過程規范化指導，為污染源管理其他相關制度提供了基礎信息和依據，環境統計、排污申報、總量控制、排污收費、清潔生產審核、排污口管理、限期治理等環境管理制度都能夠體現在排污許可證當中，對其他管理制度能夠達到整合的目的，以許可證統領污染源相關管理工作。因此，排污許可證制度的概念重新定義為:以改善環境質量為目標，以污染物來源、產生、控制、處理、排放全過程管理為核心，規定排污單位法律資格或法律權利，以及環境管理要求事項及環境管理遵循原則的制度。排污許可證制度的實施是新《環境保護法》的要求，也是《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法》專項法律的規定，制度的實施要遵循行政許可法，在我國的環境保護管理中，具有明晰的法律地位。新《環境保護法》強化了排污許可證制度在環境管理中的地位，第四十五條規定了國家依照法律規定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當按照排污許可證載明的要求排放污染物;未取得排污許可證的，不得排放污染物。第六十三條規定了違反法律規定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執行的，除依照有關法律法規規定予以處罰外，案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以行政拘留。同時，排污許可證制度成為生態文明建設和生態文明體制改革的重要內容，表明許可證制度必將成為我國環境管理的核心手段。《中華人民共和國行政許可法》第十二條明確規定了直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項，可以設定行政許可。排污許可證是符合法律規定的許可事項，可按照行政許可法要求，對實施機關、實施程序、許可費用、監督檢查、法律責任等進行依法實施。

3排污許可證作用及職能

3．1為環境管理提供依據

企業環境管理存在一些問題，企業憑借基于環境管理設計出的排污許可證可以實現企業生產、污染控制、環保法律法規遵守、協調與政府部門的相關工作等多方面、全過程、精細化管理，降低企業環境管理技術難度、解決環保技術人員匱乏的難題，實施企業自我管理機制，推動企業環境管理逐步走向標準化，真正使排污許可證成為企業環境管理依據。

3．2排污許可證規范環境行政管理職能

我國環境管理涉及的部門、職能、制度較多，針對污染源的管理主要包括幾個方面:建設項目環境影響評價審批;污染源排放達標管理、排放總量管理;污染源環境統計;污染源的監督檢查;排污申報登記、排污收費;污染源監測等等。固定污染源環境行政管理主要問題是，現行環境管理制度由于各行政管理部門各司其職，造成“數出多門”，數據權威性降低，管理職能不規范;各管理體系“交叉而不銜接”，多頭管理，制度協調性差;重審批輕批后管理，環境管理資源的“頭重腳輕”;末端排放責罰為主，技術支撐不足等問題。基于“一證式”管理理念，通過整合現有制度，重構管理框架，改變許可證只管理總量控制工作的傳統思維，簡化環境審批和驗收、合并排污申報，理順環境統計、排污收費、污染設施監管等。從環境管理角度出發，設計完善排污許可證形式內容，使許可證統合環境管理“數出多門、相關數據不統一”的問題，實現“數據統一”;解決各項環境管理“制度交叉、信息不銜接”的問題，作為政府環境監管的執法依據，實現“傻瓜執法”;解決污染源環境管理“檔案缺失、不健全”的問題等。基于上述分析，從環境行政管理需求及企業環境管理需要兩個方面確定排污許可證記載內容具有現實意義。排污許可證應系統集成固定源的各項管理規范要求，將現有涉及到環境管理部門對固定污染源管理及企業應遵守的相關環保法律和標準通過許可證的形式闡述明確，使管理部門及企業雙方都清楚自身應做什么、如何做，實現每個企業的“量身定制”。通過排污許可證內容設計的逐步完善化、規范化，推進固定污染源管理的專業化進程，真正使排污許可證制度發揮實效。

4排污許可證主要內容

按照實現企業全生命周期管控、體現企業生產全過程管控、許可證管理數據可核查、嚴格企業環境管理節點和管理要求、分行業設計排污許可證的5項基本原則，完善排污許可證內容設置，以解決問題、滿足需求。排污許可證首先載明持證單位整體情況，包括:單位名稱、地址、法人、組織機構代碼、地理位置、所屬行業及代碼、污染源類別、主要污染物及特征污染物種類、廠區平面圖等。在此基礎上，將水污染物排污許可及大氣污染物排污許可分別獨立于許可證中。排污許可證內容包括，持證單位基本情況、許可限值、環境管理要求和記錄與報告事項，文章僅以大氣污染物排污許可證為例進行詳述。

5排污許可證在企業環保工作中的作用

控制污染排放總量，促進法律法規的完善提高企業的環保意識，調動公眾的參與積極性。排污許可證之中對企業污染物的排放量進行了明確的界定，不同生產規模以及生產類型的企業在排放量上有著不同的要求，每個企業都需要嚴格按照該證件中的相關規范保障自身的污染物排放符合相應的要求。各個地區的環境保護部門會對某一個地區的環境容量進行分析，以此來界定該地區之中不同企業污染物的排放總量，綜合考慮治理方案、地區污染程度、企業的經濟效益資源以及當地的地理環境，根據以往企業污染治理的實際情況制定污染物排放總量的削減指標，并進行不同企業以及經濟單位的污染排放量的分配，通過這種形式來積極地控制污染物的排放，有效地實現環境保護。

6結論與建議

基于環境管理角度設計的排污許可證應融入“一證式”管理理念，系統化的涵蓋企業生產全過程行為，體現企業全生命周期管控原則，將以往“申報水平”的排污許可證過渡到“管理水平”，打造專業化、精細化的固定源管理模式。真正使排污許可證成為政府環境監管的“執法依據”、企業環境行為的“守法文書”和“百科全書”、公眾環保監督的“參與平臺”。配套排污許可證管理辦法、績效考核等相關制度安排;確保以排污許可制度為龍頭，實現現行環境管理制度的有效整合。排放源的管理是環境管理的根本，許可證制度擔負著環境保護核心的管理職能，重塑排污許可證制度體制，理解排污許可證制度的重要地位，有效整合現行環境管理制度，實施一證式管理，代表著新型環境管理制度體系的形成。突出體現了“誰污染，誰治理”、“全面監督”、“預防為主，防治結合”的管理理念，同時體現了將政治、經濟、社會、文化融入到環境管理制度體系之中。作為一項環境保護措施，排污許可證制度在控制環境污染程度和行政管理制度方面的貢獻，被人們廣泛認可。由于我國排污許可證制度在實際的應用中使用的較晚，所以想要充分得發揮自身的管理作用，必須要與總量控制制度協同使用。我國國土面積巨大，為排污許可證制度的統一實施帶來了阻礙，使各省市行政區在制度頒布部門、法律實施等級、相關政策的聯系程度、適合的制度設計、確實可操作性上存在著巨大的差異。所以完善以上缺陷，不僅可以使排污許可證制度在我國能夠順利實施，對環境污染的治理和預防起到助益作用，為我國國際化發展奠定堅實基礎。