公共事務管理論文

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公共事務管理論文:基層公共事務管理的深度創新

摘 要:改革開放30年來,我國的經濟社會獲得了前所未有的發展,政府管理也隨之變革,實現了一系列突破和創新。多中心治理由于其對公共產品特征的深刻分析、對民主價值的高度重視以及與多元化社會的適配性而成為中國基層公共事務管理的一個有益的新取向,是基層公共事務管理的深度創新。這種模式的改進和完善將有力地促進當代社會基層治理的優化,促進和諧社會的形成。

關鍵詞:多中心治理;基層公共事務;業主自治

改革開放以來,我國的經濟社會事務已經并正在發生著巨大的變化,這種變化對政府與社會的治理能力不斷提出新的要求,而以政府為主導且社會組織和公民參與其中的公共治理變革也旨在探索新的治理模式,以適應不斷發展的社會現實。在城市基層治理變遷中,廣大物業小區業主演繹了自我治理的民主序曲,其內含的多中心的治理邏輯是基層公共事務管理的深度創新,也是未來中國社會基層管理的新取向。

一、多中心治理與單中心管理的對比分析

單中心管理的基本邏輯及評價。單中心管理模式認為:為保證社會秩序的生成和穩固,就必須有一個權力中心,這個權力中心擔負著創建和維持秩序的功能。在此體制中,處于權力中心的個人或集團就成為主權者,而其余民眾就成為臣民。“統治者的權力是絕對的,人類沒有再大的權力可以交給其他人。最高統治者不必受國內法的約束,因為國內法只不過是他的命令;他可以任意地擺脫其束縛,沒有人會向統治者要求財產權,因為所有財產權源于法律,即統治者的意志。”

霍布斯的這種論斷給后世留下了深遠的影響。行政學創始人威爾遜在《國會制政府》一書中,提出的用于行政科學建設的范式所內含的核心理論是:在任何一個政府中總是存在一個占支配地位的權力中心;權力越一元化,它就會受到來自更為負責的單一權力中心的指導。社會學家韋伯所倡導至今仍廣泛運用的“官僚制”是一種典型的金字塔式的組織結構――只有一個最高權威,命令和控制是其運轉的基本的手段和方式。波蘭尼認為“一元的單中心秩序”或“設計的或指揮的秩序”被一個最終的權威所協調,通過一體化的命令結構來實施控制。在這種秩序里,存在著嚴格的上下級關系,并且依賴上下級之間單向的“指揮―服從”的決策與執行鏈條得以維系自身的發展。

綜合而言,此種模式的主要觀點包括:社會的秩序與發展需要一個單一的權力中心來維持,這個權力中心具有單一性和壟斷性,國家、政府、權力、集體、統一等概念是分析的核心;政府具有無限理性,能夠有效地應對來自社會的各種挑戰;越是權力集中的政府就越負責任;政府是公共物品或服務的唯一生產商和供給者;等級制政府組織能夠以最小的投入導致最大的產出。

事實上,這種模式至少有以下缺陷:首先是對政府的信任過頭,忽視了權力導致腐敗、絕對權力導致絕對腐敗的普遍規律。政府的權力集中并不必然導致高效率,只有將個人動力激發起來的組織才能夠獲得更好更快的發展,權力集中只是為統治者的意志實現提供了更為便利的條件,其自上而下的命令結構需要消耗很高的意思傳遞、行為監督等成本;其次是忽視了民間力量及其智慧,只有切合民間實際的秩序才能獲得很好的維持,也只有公民自身才能夠了解自身的需求與偏好所在,政府沒有能力也沒有必要對本來可以由民間來做的事情費心地設計一切;第三是對多元化和民主化的趨勢估計不足。社會的發展日益呈現出多元化的特征,民主化是每個國家都必須面對的問題,而單一中心的治理結構無疑與民主化存在著無法協調的矛盾。

多中心治理的基本邏輯及評價。治理一般指“在政治系統的特定范圍內行使權威,對政務或公共事務作出有效的安排,以達到維護政治秩序和維護正義價值的目的”。[1]“多中心治理”主張同時存在著多個相互獨立的行為單位,這些單位能夠計算受風險和不確定因素影響的潛在成本和收益,促進自身利益擴大;另一方面,體系的各組成部分之間受著一般性規則的制約,又可進行調適,使決策者通過相互作用和相互影響來保證整個秩序的穩定和運行,從而使這一體系成為富有活力的系統。隨著社會的不斷發展進步,民眾對于政府的期望愈來愈高,也愈來愈趨于多元化,而傳統的以政府為中心的“單中心供給”思路在龐大的需求面前是缺乏效率和回應性的,因此,以支持“權力分散、管理交疊和政府市場社會多元共治”為特征的多中心理論就成為滿足民眾需求、提高服務質量和效率的理想模式。

在治理主體方面,有多個權力中心同時進行,社會秩序的生成并不是一個單一的權力中心努力構建的結果。在秩序生成過程中,來自于基層的力量和智慧起著更為重要的作用。多中心治理理論發展了以是否具有競爭性和排他性為標準的物品分類方式,認為大部分公共物品都不是嚴格意義上具有非競爭性和非排他性的純公共物品,而表現為具有一定競爭性或排他性的準公共物品,這一特性的區分使得在公共物品生產和公共事務治理上,可以通過產權契約安排使相互獨立的分散主體,將傳統的鐵板一塊的公共物品按照地域、特性等方面分散化。每個部分擁有該物品的有限生產權,或公共事務的有限處理權,對自己生產的物品、提供的服務承擔責任。每個單位或主體既相互獨立,又相互聯系。多中心治理試圖通過多種參與者提供性質相似,特征相近的物品,從而在傳統中由單一部門壟斷的公共事務上建立一種競爭或者準競爭機制,公民可以根據各生產者的相對優勢,按照自己的意愿,在各個生產者之間進行選擇,從而迫使各生產者自我約束,降低成本,提高質量和增強回應性。

在縱向治理選擇方面,多中心治理強調集體行動應當盡可能在較低的治理層次上得到解決。強調多元、民主、合作、非意識形態化,指向的是政府向社會分權、權力回歸于民眾,鼓勵公民參與地方或社區的公共事務管理的全過程,倡導培育和提升公民的自主管理能力。

多中心治理意味著多種治理手段的綜合應用。以政府能力有限為前提,主張政府和市場既是公共事務處理的主體,又是公共物品配置的兩種不同的手段和機制,主張在公共事務的處理中,既充分保證政府公共性、集中性的優勢,又充分利用市場的回應性強、效率高和社會組織的公益性、成本低的特點,綜合多個主體、多種手段的優勢,從而提供了一種合作共治的公共事務治理新范式。

多中心治理中政府角色的重新定位。在公共物品的生命周期中,大致存在著消費者、生產者、中介者三個角色。在公共物品的生產過程中,它們分別由不同的主體來扮演。多中心治理既反對政府壟斷,也不是所謂的私營化。它不意味著政府從公共事務領域的退出和責任的讓渡,而是政府角色、責任與管理方式的變化。在以往的物品提供方面,政府扮演著公共物品的直接生產者和提供者,參與了整個過程,扮演著多重角色。而多中心治理則主張通過其他主體的參與,通過多種方式將公共物品的部分生產任務委托給其他部門來提供。政府的管理方式也從以往的直接管理為主變為間接管理為主。政府更多地扮演了中介者的角色,即制定多中心制度的宏觀框架和參與者的行為規則,同時運用經濟、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務的處理提供依據和便利。

多中心治理也意味著權力向度上的改變,即公共事務權力從強調單向的自上而下的運作轉變為上下互動。意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心,“它們在競爭性關系中相互重視對方的存在,相互簽訂各種各樣的合約,并從事合作性的活動,或者利用核心機制來解決沖突,在這一意義上大城市地區各種各樣的政治管轄單位可以以連續的、可預見的互動行為模式前后一致地運作。”[2]11-12

綜合而言,多中心治理包括著以下基本觀點:本段歸納參考了黃德發:《政府治理范式的制度選擇》[M],廣東人民出版社,2005年版,第112-114頁。一個社會的權力中心具有多元性和分散交疊的特質,政府或國家是多極權力中最大的一極;政府具有有限理性,它無法勝任“無所不能”的角色要求,一群相互依賴的人可以把自己組織起來,進行自主治理,從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下,取得持久的共同利益;權力越分散,政府就越容易針對不同的公民需求做出有效的回應,越容易進行及時的科學決策并采取相應的行動,越容易防止權力的非公共性濫用,反之,集中的權力在信息收集、決策做出、靈活性等方面具有無法回避的劣勢;政府官員和決策機構分享著有限、相對自主的專有權,來決定、實施和變更法律關系,其中沒有一個機關或者決策機構對強制力的合法使用擁有終極的壟斷權;政府并非是公共物品和服務的唯一供給者,在公共物品的生產和提供上,社會組織和個人可以有所作為;從長遠看,民主政體的效率必然優于專制或集權政體,因為民主政體可以回避大的甚至致命的失誤。

多中心治理理論是人類在尋求解決社會問題上的一次深刻的認識轉折,它拓展了國家與社會關系的分析架構,超越了自由主義與國家主義的傳統對立,形成了一種新型的國家與社會關系范式,打破了社會科學中長期存在的兩分法傳統思維方式,即市場與計劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會等,把有效的管理看作是兩者的合作過程,力圖發展起一套管理公共事務的全新技術,強調管理就是合作。核心思想是要打破政府作為唯一管理主體和單一權力中心的現狀,實現管理主體和權力中心的多元化。

單中心管理與多中心治理的對比。單中心管理與多中心治理的主要觀點可歸納為下表(見表1):

二、業主自治:一種更具有多中心色彩的基層治理

業主自治,是指在物業管理區域內的全體業主,基于建筑物區分所有權,依據法律、法規的規定,根據民主的原則建立自治組織、確立自治規范、自我管理本區域內的物業管理活動的一種基層治理模式。業主自治強調的是民事法律關系的設立、變更和消滅均取決于當事人自己的意思,原則上國家不作干預,只有在當事人之間發生糾紛不能通過協商解決時,國家才以仲裁者的身份出面予以裁決。私法自治的實質,就是由平等的當事人通過協商決定相互間的權利義務關系。業主自治的主體是實行自治的全體業主,組織是業主大會和業主委員會;所遵循的基本原則是民主;自治的事項是有關物業管理區域內的公共事務管理活動;其核心內容包括對業主委員會的民主選舉以及對物業管理區域內的物業管理活動的民主決策、民主管理和民主監督。

業主自治是當代城市社會中帶有多中心治理色彩的基層治理,這主要基于業主自治滿足了多中心治理的諸多特征(見表2)。

三、多中心治理是當代基層公共事務管理的深度創新

業主自治是優化基層治理結構的積極探索。中國城市化進程不斷加快,探索適合的治理模式具有顯著的社會意義。日益加速的城市化趨勢將不可避免對城市社會的治理能力造成嚴峻的挑戰,城市基層治理的問題將迅速成為建設社會主義和諧社會的一個極其重要而緊迫的課題,基層自治能力的提高與自治資源的充分利用是緩解政府管理和服務壓力、促進公民社會形成的必然途徑。探索適當的治理模式具有顯著的社會意義。事實上,我國諸如公共權力在不同黨派之間進行分配、黨政分開、落實人大的權力、中央與省級政府之間的分權、香港和澳門特別行政區的成立、村民自治、民族區域自治等一系列中國政府的努力都可視為多中心治理的有益探索。而改革開放以來所取得的偉大成就,在一定程度上講與國家向社會放權具有密切的關聯,也帶有與多中心治理內在邏輯相一致的成分。在這里強調業主自治是更多帶有“多中心治理”色彩的基層治理主要突出的是業主自治在時下以及未來的中國具有廣泛的社會基礎和來自基層的強大動力,而且它對于日益龐大的城市公民的民主權利、秩序生成乃至日常生活都有普遍的、切身的聯系。而業主自治的經驗和教訓也可以為其他領域進行治理探索提供經驗和借鑒。

多中心治理契合了當代社會民主化的必然趨勢。多中心治理的基本預設是基層社會和民眾可以通過自己的理性選擇來有效地管理社會公共事務,比較而言,它更是一種自發的秩序或生成的秩序,而不是一種強制的秩序或構建的秩序。“兩分法”認為,政治是國家意志的表達,行政是國家意志的執行,行政管理的本質屬性就是執行性。這種理論主張將科層制的絕大多數公務員置于一種缺乏價值追問和感性認知的工具人狀態,也人為地加大了由公民訴求到行政執行的流程周期和潛在成本。由于基層組織的回應性缺乏導致了官僚制的尷尬狀況――人們已經無法容忍“官僚制”組織的專橫、奢華和低效。事實上,隨著社會多元化的深入,單一中心總會存在著回應不足的弊病,而熟知基層社會問題和訴求的基層組織卻缺乏相應的治理權力。社會穩定與和諧更多地體現在基層秩序的穩健程度,所以,如何給民主化浪潮下的公民意志留有足夠的治理空間是政府管理必須要面對的問題。事實上,上世紀70年代末開始的政府治理之道的變革,主要方向是“政府職能市場化、政府行為法制化、政府決策民主化和政府權力多中心化”。[3]而這“四化”本身又是一個相互聯系、不可分割的有機系統。隨著這種改革的不斷深入,多中心治理將日益顯示出其生命力。

多中心治理的深入發展將緩解傳統模式的治理壓力。中國漸進式改革是在政府主導的情況下進行的,這種模式到目前為止,取得了巨大的成功,但也面對著一系列難以克服的結構性矛盾。前期之所以取得成功,其原因在于這種模式確保了改革主體的強勢性,它可以有力地打破原有的各種制度和利益結構,可以對改革進行較為系統的規劃設計和強力推進,而且效果的取得也與當時的民主化程度不高、民間社會發育弱小、法制落后、經濟發展壓力巨大等因素高度相關。而隨著改革開放的深入,我國的經濟社會形態已經發生了巨大的變化:經濟實力迅速提升、民主意識不斷高漲、法制環境趨于良好,更重要的是一個強調自我的多元化社會正在形成,這些都使得原有的政府主導型模式面臨著不可持續的危險,而且改革越是深入,民間的力量就越為凸顯,政府的作用領域和程度將越為有限;政府必須探索一種能夠容納和整合民間訴求,并充分利用民間治理資源的新的治理模式,這種壓力將隨著網絡社會的興起和網絡民意的幾何級膨脹日趨增加。而多中心治理所持有的是一種和現有政府管理模式完全不同的邏輯,它的探索和成熟必然會對未來的政府治理形成一個可替代的或可借鑒的有益進路。

公共事務管理論文:大眾傳媒參與社會公共事務管理的實踐及特征

【摘要】大眾傳媒在社會公共事務管理中的重要性日益凸顯。大眾傳媒參與社會管理是對大眾傳播社會功能的有效拓展與延伸，對于實現政府負責、社會協同、公眾參與的社會公共事務合作管理格局具有重要的現實意義。大眾傳媒的自身性質及特點決定了其參與社會公共事務管理具有多維性、間接性、有效性和有限性等基本特征。

【關鍵詞】大眾傳媒；社會；公共事務；管理；特征

在構建和諧社會的時代背景下，大眾傳媒如何借助自身在信息傳播上的優勢地位，積極延伸其社會協調功能，主動參與社會公共事務管理，為促進社會公平，構建和諧社會出謀劃策，奉獻力量，已成為一個對于大眾傳媒可持續發展和實現社會協同、公眾參與的社會管理新格局具有高度現實意義的話題。

一、大眾傳媒參與社會公共事務管理的成功實踐

2011年11月2日，《大河報》刊登了一則題為《天冷了，請環衛工進店歇歇腳吧》的新聞，對鄭州市環衛工清掃大街勞動中無處歇腳、無熱水喝的困境做了報道。報道呼吁：“沿街的單位、商鋪，愿意提供‘愛心歇腳點’，麻煩致電96211告訴我們。”

11月3日，《大河報》消息：“本報發行中心愿意開放所屬36個發行網點，負責人表示，只要看到‘大河報’三個字，環衛工可以隨時進來歇歇腳。”同時報道說“目前已有上百家單位、商家熱烈響應”，愿意盡力幫助環衛工。

11月4日，《大河報》報道：“鄭州市委書記連維良就此事進行了批示，相關部門表示：將努力擠出地方，增建一批環衛道班房，以解決環衛工常年在路邊吃涼飯、喝涼水，無處更衣和存放工具等問題。”

11月8日，《大河報》報道：“熱水捧在手，暖了俺環衛工的心。”報道說，管城區市政部門設立了30個歇腳點，環衛工有了熱水喝。300塊“愛心歇腳點”標牌已經制作完畢，今起全市發放。

毋庸置疑，這是一起大眾傳媒積極延伸自身社會協調功能，主動參與社會公共事務管理的成功實踐。和以往一樣，某些問題在輿論的推動下得到了盡快解決，大眾傳媒的社會協調功能得到進一步驗證和彰顯。然而，我們還可以通過這一案例，發現其中呈現出的三個鮮明亮點：

一是提出新聞訴求。這一新聞報道沒有停留在只是單純傳播信息的層面，而是在信息的同時提出了明確的新聞訴求――暴露問題，出謀劃策，提出解決問題的策略和辦法，并向相關方面發出呼吁。在這一案例中，新聞訴求表現為“呼吁沿街的商家、單位向環衛工提供‘愛心歇腳點’”。

二是承擔社會責任。“麻煩致電96211告訴我們”表明了傳媒積極承擔社會責任的勇氣和決心。把熱線電話公之于眾，等于把傳媒自身放在了一個匯集和溝通信息的中介位置，從而擔負起傳媒在這一事件發展中的重要社會道德責任。

三是傳媒做出表率。在提出明確的新聞訴求和承擔社會責任之后，傳媒以身作則，率先示范――“本報發行中心愿意開放所屬36個發行網點，只要看到‘大河報’三個字，環衛工可以隨時進來歇歇腳”。傳媒用自身行動形成一種榜樣和號召的力量，同時也為大眾傳媒參與社會公共事務管理做出了有益的嘗試。

從提出新聞訴求到承擔社會責任，再到傳媒做出表率，這一連串的提出訴求、承擔中介與實際參與，最終促成了環衛工“喝點熱水歇歇腳”這一問題的迅速解決，進一步彰顯了我黨“以人為本”的執政理念。事兒雖不大，卻如一股暖風吹在寒冬到來之際，讓人暖暖地感受到人性的溫情。

二、參與管理――大眾傳媒社會功能的有效拓展與延伸

傳播學理論認為，大眾傳播具有特定的社會功能，能激勵和引導公眾，抵御有礙于社會安定的各種不良影響和威脅；能形成輿論中心和議程設置，將公眾的注意力集中到某些事件上去；能傳遞和規范社會道德，引領價值取向，了解、反映和協調公眾的意愿；等等。《大河報》關于環衛工“歇腳”問題的報道及其解決之道，則是大眾傳播社會功能的有效拓展與延伸。按理說，報紙傳媒通過新聞報道把某一事實公之于眾，就算完成了自己的工作職責。新聞本身自然可以反映部分社會群體的意愿和呼聲，自然可以引起政府、相關部門和社會各方的廣泛關注，自然也可以發揮大眾傳媒一定的社會協調功能。但是，《大河報》并沒有在傳播信息，引起社會關注這一傳統職能上停留，而是主動將自身置于社會問題之中，先是提出新聞訴求，公布聯系電話，承擔匯集信息的中介責任，然后又承諾開放發行點，供環衛工“喝點熱水歇歇腳”。這一系列行為已經完全跳出了傳統意義上的“社會協調功能”的約束，從激勵引導、設置議程、傳遞規范、反映協調等一般性社會功能一躍而升至為“提出訴求，承擔中介，以身作則，主動參與”的高度和境界。而這一系列行為，則使傳媒無形中扮演了一次社會公共事務管理者的角色，大眾傳媒從社會協調功能朝著參與社會管理的方向邁出了可喜的一步。

隨著大眾傳媒的日益發展和信息化社會的到來，大眾傳媒的社會功能也日益顯著。大眾傳媒如果循著“參與社會管理”這一視線望去，其社會功能的拓展延伸將呈現廣闊的前景。當然，這需要大眾傳媒具有足夠的勇氣和魄力、足夠的實力和能力。從通過傳播形成影響到提出訴求謀求解決，從反映意愿激勵引導到置身其中充當中介，從規范道德引領時尚到積極參與主動承擔，這種大眾傳媒社會功能的拓展延伸，是構建和諧社會的時代背景賦予大眾傳媒的重要使命，也是大眾傳媒社會角色的重新定位。

三、大眾傳媒參與社會公共事務管理的基本特征

社會公共事務是不必然依靠國家強制力解決的公共事務，如教育科技、公共交通、醫藥衛生等。這類公共事務與全體或部分社會成員的切身利益密切相關，具有較強的社會公益性。目前，我國社會公共事務呈現出管理主體多元化、管理手段多樣化的特點，正在形成以政府為核心，各方多元參與的開放性公共管理體系。

費愛華博士認為：“在社會公共事務管理中，大眾傳媒的重要性日益凸顯，也越來越表現出強烈的角色意識、發揮著積極的社會管理功能。”這是因為，大眾傳媒的社會性功能使它與社會公共事務管理之間存在內在的聯系性，這種聯系性正是大眾傳媒能夠對公共事務管理產生影響的重要動因。而大眾傳媒與公共事務管理者在維護公眾利益、滿足社會需求、推動社會發展等方面的共同價值取向則成為二者發生聯系的結合點。

在社會管理多元化時代，大眾傳媒已經不再滿足于簡單地報道新聞事實，不再滿足于對民眾意愿的一般反映，而是要挺身而出，“見義勇為”了。它要參與、要擔當、要管理、要在社會公共事務管理中發揮更重要的作用和價值。

大眾傳媒的自身性質及特點決定了其參與社會公共事務管理具有如下基本特征。

多維性。大眾傳媒參與社會管理的作用和途徑是多方面的，可以利用自身在信息預警、議程設置、輿論監督、促進溝通等方面的多重功能，在社會公共事務管理中發揮重要影響力和不可替代的作用。例如有時是信息引起預警，以減少危害；有時是聚集社會熱點，引導輿論方向，引發政府關注；有時是通過輿論監督，暴露社會問題，促進社會公平；有時是通過信息公開，加強溝通聯系，加快問題解決。大河報在“環衛工歇腳”這一問題上的新聞實踐，主要通過其議程設置和促進溝通等功能，引發社會各界和政府職能部門的高度關注，最終促成了問題的快速解決。

間接性。大眾傳媒參與社會管理的多維作用如上述議程設置、輿論監督、促進溝通等，一般情況下是通過對政府決策產生影響而間接發生作用的，社會管理的最后決策與直接實施還更多地依賴政府及其職能部門。只有在一些特殊事務中，傳媒才可以在力所能及的范圍內直接參與管理和處理事務。雖然大河報在“環衛工歇腳”這一問題上采取了把本報發行點提供給環衛工歇腳這一主動參與的“示范行為”，但這畢竟是“權宜之計”和一種力所能及范圍內的榜樣引領，難以解決所有環衛工的休息問題。最后還是政府出頭，決定“增建一批環衛道班房”，才使問題得以徹底和圓滿解決。如何使這種“間接性”變得雖然間接但卻強烈、雖然間接但卻有效，應成為大眾傳媒參與社會公共事務管理的一個重要課題。

有效性。大眾傳媒參與社會管理往往能較快取得實效，在我國特定的社會人文環境及歷史條件下，有些極端事件、社會難題一經媒體曝光就可以迅速得到解決。這種有效性甚至導致“媒治”的說法不脛而走，成為網絡熱詞和人們期待通過媒體管理社會的愿景。大河報在“環衛工歇腳”問題上的新聞實踐，從消息到促成問題解決只有一周時間，再一次顯示了大眾傳媒參與社會管理的有效性乃至高效性特征。社會問題需要借助大眾傳媒的參與才能較快地得以解決，這本是社會公共事務管理體制還不健全、不完善、不高效的表現，這其中有著復雜的社會、文化、體制和心理背景與原因，但無論怎樣，這都是一個有目共睹的基本事實。正是基于這種“媒體一參與問題就解決”的社會現實，“媒治”才成為眾多網民對改善社會公共事務管理的美好期待。大眾傳媒需要自省的是，傳媒人是依靠社會輿論的力量和在我黨“以人為本”執政理念的支撐下，才有了這種參與社會管理的有效性，傳媒人應當最大化地利用這種有效性，更好更充分地發揮自身在保障人民利益，促進社會和諧方面的作用。

有限性。大眾傳媒參與社會公共事務管理雖然有效甚至是高效的，但其參與的領域和作用卻是有限的，在許多專業領域、特殊領域以及眾多領域的深層次問題上，大眾傳媒還難以發揮更有效、更積極的作用。因為在現代社會管理體系中，大眾傳媒只能作為社會事務合作管理的一個重要成員參與其中，但它缺乏最終的決策權、裁定權以及執行權，因此很難成為社會公共事務管理的主角和“領袖”。“媒治”一詞只是客觀反映了大眾傳媒在社會公共事務管理中的積極作用和人們對傳媒參與社會管理的美好期望，但最終“媒治”必須也只能通過政府和職能部門的“法治”來實現社會管理。這種“有限性”特征將促使大眾傳媒清醒地認識自身的社會角色和位置，在社會公共事務管理中有所為有所不為，既要主動參與，又不越俎代庖；既要合理有度，又不消極放棄，積極拓展延伸傳媒自身的社會性功能，科學、合理、有效地參與社會管理。

四、結語

如何明確大眾傳媒的社會角色定位，合理發揮大眾傳媒在社會公共事務管理中的積極作用，是一個具有重要研究價值的課題。大河報在“環衛工歇腳”問題上提出新聞訴求、承擔信息中介、主動參與解決等一系列行為，無疑為尋求大眾傳媒參與社會公共事務管理的合理途徑做出了積極有益的探索。在這一參與社會公共事務管理的新聞實踐中，大河報關注的是社會弱勢群體，承擔的是社會道德責任，付出的是信息溝通的辛苦，收獲的是政府出面解決問題，帶來的是寒冬里人性的溫情，引發的是人們對大眾傳媒參與社會公共事務管理的思考，何樂而不為？

管理是一種行為，行為需要謀劃，因此，謀劃是行為的前奏。出謀劃策正是傳媒人的強項，通過大眾傳播暴露社會中的某些問題并出謀劃策，提出新聞訴求，甚至以身作則，主動踐行，已經遠遠超出了大眾傳播的一般意義和大眾傳媒的一般職責，或許，這正是大眾傳媒參與社會公共事務管理的合理途徑之一。

（作者單位：河南經貿職業學院）

公共事務管理論文:大眾傳媒在公共事務管理中的作用

摘要：公共事務管理的目的是維護公共利益，促進社會協調發展。在現代社會，大眾傳媒自身的功能特點所體現出的公共性特征使它與公共事務的管理間存在著內在的關聯，這種關聯正是傳媒因素能夠對公共事務管理活動產生影響的根本動因。把大眾傳媒建構成社會領域的“公共空間”，是充分發揮我國大眾傳媒在公共事務管理中的作用的有效途徑。

關鍵詞：大眾傳媒 公共事務管理 作用

大眾傳媒與公共事務的管理部門在維護公眾利益、推動社會發展這一價值取向上的契合之處以及大眾傳媒的傳播活動與公共事務管理部門的管理活動在信息傳播機制、社會整合機制方面存在的互補現象，是兩者發生內在聯系的關節點，而二者之間的內在關聯正是傳媒因素能夠對公共事務的管理活動產生影響的根本動因。大眾傳媒自身的功能特點以及它與公共事務管理的內在聯系，不僅是傳媒因素能夠對公共事務的管理活動產生影響的根本動因，也決定和影響著傳媒在公共事務管理中作用的發揮。

預警作用

對公共事務的管理而言，大眾傳媒的預警作用通常體現在對社會生活中出現的異常情況，特別是對涉及公眾的生命、財產、安危的緊急突發情況，作出快速反應和及時報道，以引起公眾的警惕或幫助人們了解突發事件和真實情況，以便采取相應的對策。

2003年SARS危機之后，我國傳媒對此次危機中主流媒體長時間的集體失語失真，造成傳媒預警作用的徹底失靈，對疫情的擴散蔓延產生了直接影響的后果進行了深刻反思，在突發事件包括危機事件的報道方面進行了重大改革，做到了信息的及時、真實和公開。典型的是2008年春夏之交我國主流媒體對震驚世界的“5?12”汶川地震所作的連續32天的現場直播報道。

事實表明，信息的及時、真實和公開，是任何負有社會責任的大眾傳媒所應該葆有的信仰與原則，及時、真實和公開地報道新聞，可以成為社會抵御突發性社會恐慌的預前反應，并且，從效率的角度看，這樣的預前反應是成本最小的控制措施。正如一位學者所言：如果一個社會的真實情況，尤其是關涉公眾利益，特別是公眾的切身利益的負面真實情況被隱瞞住，那么這個社會就會很危險，整個國家就仿佛被放在火山口上。任何社會都不可能避免天災人禍，但是卻有可能依靠媒體迅捷的信息傳播所產生的預警作用減少災難帶來的損失。

向社會提供真實可靠的公共信息是政府和媒體共同的社會責任。為此，政府在公共事務的管理過程中，一方面應充分尊重公民的知情權，增加公共信息傳播的透明度，暢通信息傳播渠道；另一方面，應充分認識大眾傳媒在危機管理中的預警作用，及時發現危機存在的前兆，及早采取預前措施，盡量把突發事件造成的不利影響減少到最低限度。

議程設置作用

議程設置理論是在李普曼的“擬態環境”以及拉斯韋爾關于大眾傳播的“環境監視功能”概念的基礎上，通過實證研究提出的一個理論假說。該理論認為大眾傳播具有一種設定社會公共事務“議事日程”的功能，新聞傳媒的新聞報道和信息傳播活動以賦予各種“議題”不同程度的顯著性的方式，影響著人們對周圍世界“大事”及其重要性的判斷。新聞傳媒選擇或突出報道的某些內容會受到受眾特別的關注。這一理論暗示了這樣一種媒介觀，即傳播媒介是可以“重構環境”的機構，傳播媒介根據自己的價值觀和報道方式，從現實環境中選擇出它認為重要的部分或方面進行加工整理，賦予一定的結構秩序，然后以“報道事實”的方式提供給受眾。

在現實生活中，我們可能會注意到這樣一個現象：社會問題層出不窮，但為什么某些潛在問題突然顯性化，在社會上掀起軒然大波，并進而直逼決策層；相反，另一些問題卻始終寂寞無聲，最后不了了之。對比兩種迥然相異的情形，我們可以發現大眾傳媒的議程設置起了不可替代的作用。

一般來說，對于社會公眾而言，不理想的、不規范的、不能令人滿意的社會現實狀態雖然是客觀存在的，但它要成為政府公共政策制定與執行的對象，還必須經過一個認識上的邏輯發展過程。這就是社會問題公共社會問題公共政策問題。社會問題轉化為公共社會問題的標志是出現公意性訴求。而當公共權力主體意識到社會公共問題已經妨礙整體社會發展，充分了解公眾的公意性訴求并認同這種公眾的政策訴求時，公共問題就會變成公共政策問題。而大眾傳媒的議程設置對推動這個認識上的邏輯發展起了關鍵的作用。

一方面，由于在現代社會大眾傳媒最大限度地接觸信息本身，最大范圍地接觸社會公眾，所以對于社會中出現的社會問題，尤其是有一定影響的突發事件，首先作出強烈反應的是大眾傳媒。另一方面，由于大眾傳媒信息傳遞的公開性、直接性、迅速性，它能快速把少數人發現和提出的社會問題及對政策的期望在社會上廣為傳播，它對社會問題或某一突發事件大規模地連續性地加以報道，往往會引起社會公眾的廣泛關注。

大眾傳媒不僅對事件本身進行客觀報道，而且會加以評論，以引導公眾對事件性質的認知程度，引發公眾對社會深層次問題的思考，不斷提高公眾對政策問題的認知度，這就使媒介議程轉化成了公眾議程。而公眾議程大多是涉及公眾普遍關心的熱點問題，因而會呈現社會輿論的“焦點效應”。而“焦點效應”又往往形成強大的輿論壓力，就會促使政府接受來自公眾的愿望和要求，進而對公共政策作出相應的調整。

這正是大眾傳媒的議程設置作用對公共事務管理活動產生影響的主要原因。

輿論監督作用

我國黨報有自己的輿論監督傳統，即開展批評與自我批評。改革開放后，社會的政治民主化程度有了很大提高，受眾的參與意識普遍增強，為適應這一新情況，我國新聞傳媒開始就改革開放中的許多重大政策問題進行廣泛的討論，發表各種不同意見，為政府決策提供了參照，也提高了政府決策的透明度。同時，受眾對社會領域中不良現象的批評也常常見諸媒介。由于媒介對社會信息具有放大的功能，加之媒介在我國具有其他社會機構所不具備的社會公信力，受眾意見一旦被媒介刊播，在某種程度上就有了類似輿論的影響力。

中央電視臺“新聞調查”、“中國質量報告”等欄目受到觀眾的普遍歡迎，重要原因之一是這些欄目較好地發揮了媒介輿論監督的功能。而且隨著民眾表達利益和要求的權利開始合法化，大眾傳媒作為公眾的代言人，在形成政府與民意之間的良性互動中發揮著重要作用，進行輿論監督的社會氛圍有了很大改變，在一定層次上突破了其固有的一些局限性，出現了跨層次、跨地區、跨類型媒體輿論監督互動的現象。

互聯網的出現大大降低了新聞傳播的成本，改變了原有的媒介生態環境和傳播格局，促進信息更快、更廣、更全面地傳播。雖然它自身的發展和它與傳統媒介的整合仍處在發展變化中，但傳統媒介已由開始的如臨大敵到目前的和平共處、相互滲透。網絡使新聞傳播更具活力和張力，也使新聞傳播具有了交互性，使受眾擁有了發言權和參與感，雙向互動促進了廣開言路，益于政府決策和對輿情的掌握，及時通過靈活的政策與技巧調控輿論。它推動我國新聞政策走向寬松，讓更多的普通人擁有了表達思想與意見的渠道。

近年來，網絡傳播大大促進了媒介間的協作，媒介之間的融合、交叉擁有正在成為中國新聞業新一輪改革的亮點，政策性的扶持已經有所表現。因為在網絡傳播環境中，黨和政府以及傳統媒介都不能無視民意的存在，盡管有時網絡受眾的意見會千差萬別，但正是這種意見市場的存在，一些觀點在相互碰撞中進行著“自我修正”，促使人們對問題進行更深入全面的思考。

有效溝通作用

隨著政治體制改革的深入，我國政府已經從權威行政轉向服務行政，需要大眾傳媒發揮其在政府與公眾之間的有效溝通功能，通過雙向對稱傳播，使民意得以充分而有效地表達，提高政府服務的針對性。

一個時期以來，我們的傳媒功能曾經較為單一，更多的是“唯上”，它多依附于政府組織，以政府權威的意志為導向來整合社會，而大眾話語往往是虛擬的、被懸置的。具體地說，由于我們單純強調大眾傳媒是黨和政府的“喉舌”，導致了傳媒的泛政治化，輿論失去它應有的作用，其社會溝通功能被抽除。我們知道，溝通本應是一種真誠的對話，一種情感的交流，一種信息的互換，它需要雙方彼此平等、相互寬容，這樣才能消除誤解，達成共識。

而大眾傳媒在公共空間層面上可改變過去那種狀況，對各方意見都給予相應的關注，并使在交往主體之間所展開的平等交流、對話、求同、合作是出于本能、發自內心的活動。讓公眾的意見能夠有比較充分的機會和以有效的方式公開地表達出來，不僅能夠使政府及時、廣泛地了解各種不同意見，為政府決策提供依據，而且能夠使各種潛在的社會摩擦與沖突的能量在“微調”的狀態中得到釋放和緩解，避免長期壓抑和積累而引起爆發式的沖突和震蕩。隨著我國改革開放向縱深推進，各種深層次矛盾和問題不斷顯現，群眾集體上訪沖擊政府等群體性事件時有發生，其中一個重要原因就是群眾沒能得到充分的機會和以有效的方式公開表達意見。大眾傳媒作為公共空間則有利于群眾意見的公開表達，此外也可為政府工作的不斷改進提供相應的服務。

參與和影響政府決策

我國政府管理體制改革后的決策過程離不開大眾傳媒作為公共空間的參與作用。政府管理體制改革后，將一改“拍腦袋決策”為注重通過聽政、議政、民意調查、專家咨詢、民眾參與等行政參與新方式廣泛吸納民意，在充分論證的基礎上形成多個決策方案，供決策者抉擇，以減少決策失誤，提高決策質量和決策水平。

在整個決策過程中，大眾傳媒作為公共空間的參與作用非常重要：一是在決策形成之前，大眾傳媒作為公共空間可以將不同文化背景、人生抱負、思想性格和能力素質的人聚集在一起，通過公開、公正的討論，使人們的個性和創造力得到充分發揮，為政府決策提供資訊和參考，推動政府形成新的決策。二是在決策制定過程中，作為公共空間的大眾傳媒可為社會討論決策提供一個廣闊的社會網絡平臺，在這里，個人、社會組織和團體就政府的決策問題進行分析論證，交換意見，并提出各自的政見，供決策者決策時參考。大眾傳媒通過展開討論，充分反映社會各階層的意見，集思廣益，可以啟發和促使決策者從不同角度考慮問題，使決策更加合乎人民的意愿和利益。此外，大眾傳媒還可對決策產生的過程予以監督。三是在決策的執行過程中，大眾傳媒可通過對決策的解讀，深化公眾的理解，提高其參與政策討論的意愿和能力，同時通過公眾群體的反映使錯誤的決策得以取消，使不完善的決策得以完善。總之，大眾傳媒是影響政府決策的重要因素和推動政府改革的強大動力源。

結語

以人為本，維護社會公共利益，是任一國家、任一時代社會和諧發展的要旨。在現代社會，大眾傳媒作為社會信息的樞紐和促進社會整合的重要工具，是推動社會進步、促進社會現代化和國家發展的一支重要力量。大眾傳媒自身的功能特點以及它作為社會公器所具有的公共性特征和公共品格，決定了傳媒因素在公共事務管理中的獨特地位和作用，黨和政府作為公共權力部門，應懂得善用傳媒的力量，充分發揮它在公共事務管理中的作用。大眾傳媒作為社會領域的“公共空間”，將更完整地發揮其協調、整合社會的功能，對社會政治、經濟、文化生態產生潛移默化的影響，進而推進國家民主進程和政治文明的建設。

（作者單位：新疆伊犁師范學院）

編校：施 宇

公共事務管理論文:大眾傳媒與我國的公共事務管理

相關背景

眾所周知，公共事務的管理最早出現在西方。在現代西方國家，為了維護社會成員的共同利益、提高社會公眾的生活質量，促進社會整體協調發展，通常由政府運用公共權力，采取各種手段，對涉及全體社會成員的共同利益的社會公共事務，進行有效的調節和控制。其主要內容包括公共政策的制定、公共資源的管理、公共服務的提供等。

我國對公共事務管理問題的研究始于20世紀90年代中后期，其主要背景為黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制，這是我國改革在關鍵問題上的關鍵性突破，極大地推動了我國社會主義市場經濟和現代化事業的發展。我國社會的功能分化，迅速打破了原先的行政一體化結構，形成了市場―政府―社會的三元結構，政府由“無限政府”變成了“有限政府”。在這種背景下， “小政府，大社會”的發展趨勢，對社會公共事務管理提出了新的要求。

進入21世紀，關于我國公共事務的內涵界定，學術界已基本達成共識，即認為“公共事務就是伴隨社會發展過程發生的關系國家、集體、個人共同利益的社會性事務。公共事務包括公共物品的生產與供給和公共服務的設立與開展”①。而“公共管理是公共權力機關和非盈利社會組織為了更有效地提供公共物品，保障和增進社會公共利益公平分配，促進社會整體發展，正確運用公共權力和各種行之有效的科學方法，依法對社會公共事務的管理活動”②。這些定義基本概括了我國公共事務管理的內涵和主要特征。

盡管現階段我國作為發展中國家還處于社會經濟發展的轉型期，政府的公共管理還處于未定型和不成熟的狀態之中，但轉變傳統的政府工作方式，以科學發展觀為指導，加強政府社會管理與公共服務職能，構建公共服務型政府已成為普遍共識。

而大眾傳媒作為現代社會重要的信息傳播的平臺、監測社會環境的雷達、整合社會的調適器，近年來在涉及我國醫療衛生、食品安全、住房改革、社會保障等社會公共事務管理過程中所發揮的巨大作用，已經成為公眾矚目的焦點。

如何正確認識大眾傳媒與我國社會公共事務管理之間的內在聯系，對于深刻認識大眾傳媒在我國社會公共事務管理過程中發揮的重要作用將產生積極的影響。以下筆者就二者之間的內在關聯作粗淺的分析與探討。

二者的內在關聯

眾所周知，大眾傳媒即大眾傳播媒介，它包括報紙、期刊、書籍等印刷傳播媒介和廣播、電視等電子傳播媒介以及新興的網絡傳播媒介，其主要功能包括：傳播和溝通信息、幫助個人實現社會化、監測社會環境、促進社會整合、推動社會進步和國家發展等。筆者認為大眾傳媒在以上諸方面的功能特點，使它在推動社會發展進程中成為傳遞公共信息的平臺、監測社會環境的雷達、整合社會的調適器。大眾傳媒也因此而具有了強烈的公共性色彩和公共品格。這使得它與公共事務的管理間存在某種內在的關聯：

價值取向的契合。如前文所述，公共事務管理的基本目標是維護社會成員的公共利益，為公眾提供各種服務，促進社會的協調發展，即“公共事務的理性目的是公共事務所覆蓋的公眾利益的最大化”③。而大眾傳媒產生與發展的根本原因則在于它能最大限度地滿足社會（公眾）在信息傳遞溝通方面的需要。同時，它在監測社會環境、整合社會關系方面的職能客觀上也起到了維護公眾利益、推動社會發展的作用。這表明，大眾傳媒與公共事務管理在價值取向上存在著契合之處，即它們共同的價值目標是維護公眾利益，推動社會發展。

事實上，大眾傳媒的傳播行為與以公共事務管理為己任的政府行為都是人類文明發展的結果。在民主社會，政府與傳媒都應是公眾利益的代表。只是由于歷史文化傳統的不同，中、西方政府與傳媒在代表公眾利益的表現形式上存在一些差異。

在我國，公共事務管理的目標是增進社會公共利益的公平分配，促進社會整體發展。我國的社會主義性質決定了黨和政府作為公共權力機關運用公共權力依法對社會公共事務進行管理，其價值取向是維護最廣大人民的利益。與西方不同的是我國政府傳媒之間的關系是領導與被領導的關系，政府對新聞媒介的控制是直接的剛性的控制。傳媒作為黨、政府、人民的喉舌，要求要忠實地宣傳黨的路線、方針、政策，要維護大局，維護社會和政治穩定。黨和政府采取的策略是以穩定求發展，這與我國歷史文化傳統及目前我國正處在轉型期的現實有關，但其出發點還是為了代表維護人民的利益。

盡管不同的歷史文化傳統決定了不同的社會控制理念（如西方的制衡理念、我國的穩定理念），導致中西方政府與傳媒在代表公眾利益的表現形式上的差異，但它們根本的價值取向是完全一致的，即政府傳媒應當是社會利益的代表，其行為的出發點和歸宿點應當是以追求和實現社會公共利益的最大化為最終目標。

信息傳播機制與社會整合機制的互補。如前文所述，大眾傳媒由于其強大的信息傳播功能已經成為社會系統的信息樞紐，而隨著信息社會的到來，作為消除不確定性因素的信息本身的意義與價值逐步得到人們的廣泛認同。在現代社會，由于大眾傳媒能最大程度地接觸信息本身，最大范圍地接觸公眾，憑借其獨特的社會角色，大眾傳媒作為公開龐大的社會信息系統對公共事務的管理影響越來越顯著：

一方面，大眾傳媒傳遞信息直接、迅速、公開的特點，可以彌補政府信息系統的缺陷。一般而言，雖然政府也設置了種種渠道收集民意，但行政系統內部科層制的傳遞渠道往往具有單向度傳遞的特點，即信息主要沿自上而下的方向傳遞，而相反方向的傳遞則會遇到眾多的阻滯，這樣就會導致基層民意無法傳遞或傳遞失真。而大眾傳媒信息傳遞的特點使它成為政府部門收集信息、了解情況、發現問題的重要渠道。另一方面，由于大眾傳媒能最大范圍地接觸公眾，它對公眾關注的社會熱點問題所進行的廣泛報道和深度分析，可以成為普通公民向政府反映問題表達訴求的重要方式。這意味著大眾傳媒作為聯系政府與公眾之間的橋梁在現代社會中發揮著越來越重要的作用――政府通過大眾傳媒獲取決策所需的信息；同時通過大眾傳媒向公眾傳遞政府運行的相關信息，以爭取公眾的理解、支持。而公眾通過大眾傳媒表達自己的愿望和要求，引起政府的關注，以伸張自己的權利、保護自己的利益。從這個意義上說，大眾傳媒的信息傳播機制應是政府公共信息傳播機制的有效補充，也是廣義上的公共信息傳播機制的重要組成部分。

另一方面，大眾傳媒作為促進社會整合的重要工具，可以通過反映和引導社會輿論對公眾的認知態度產生潛移默化的影響，進而來緩解社會利益集團的矛盾與沖突，協調各個部分的利益關系，從而保證社會的正常秩序，促進社會和諧發展。這表明，大眾傳媒的整合機制對社會發展具有深刻的影響。政府應當意識到社會穩定機制中的一個很重要的部分就是經常把人民的不滿情緒發泄出來，并及時化解。而從這個意義上說，大眾傳媒的社會整合機制也應是社會穩定機制的重要組成部分。而且，與政府調控機制（公共權力運行）的強制性相比較，大眾傳媒社會整合作用的非強制性，更容易為社會成員接受，可以幫助政府有效地實現公共事務管理的目的。

結語

基于以上分析，筆者認為：大眾傳媒與公共事務的管理部門在維護公眾利益、推動社會發展這一價值取向上的契合之處以及大眾傳媒的傳播活動與公共事務管理部門的管理活動在信息傳播機制、社會整合機制方面存在的互補現象，是兩者發生內在聯系的關結點，而二者之間的內在關聯正是傳媒因素能夠對公共事務的管理活動產生影響的根本動因。正確認識大眾傳媒與我國社會公共事務管理之間的內在聯系，不僅有利于加深對大眾傳媒在我國社會公共事務管理過程中發揮作用的認識，而且對于現代社會政府加強與媒體的溝通與合作，以更為積極主動的公共管理活動引導、推動和促進我國社會和諧穩定地發展也將產生積極的影響。

公共事務管理論文:民族關系中公共事務管理的內涵解析

摘 要：民族關系是多民族國家重要的公共社會關系，民族關系中公共事務的社會管理正逐步成為公共管理的一種新職能。準確理解和全面把握民族關系中公共事務管理的內涵，是創新民族關系中公共事務管理的基礎和前提。“民族關系”和“公共事務管理”是民族關系中公共事務管理內涵理解的兩個重要維度，管理理念、管理實踐、管理機制和管理手段構成民族關系中公共事務管理的結構框架。本文還探討了民族關系中公共事務管理的主要內容。同時，由于民族概念含義的層次性以及由其所決定的民族關系的層次性，深刻認識民族關系中公共事務管理的概念還必須要注意其在當代中國的特殊性。

關鍵詞：民族關系；公共事務管理；民族關系中公共事務管理

民族關系的極端重要性和敏感性，決定了民族關系中的公共事務管理職能化的趨勢。民族關系是多民族國家里的重要的公共社會關系，一些國家和地區已經嘗試將民族關系中的公共事務納入社會管理的軌道，設置專門的管理機構，配備專業的管理人員，使民族關系中的公共事務的社會管理逐步成為公共管理的一種新職能。準確理解和全面把握民族關系中的公共事務的概念和內容，是實踐和創新民族關系中的公共事務管理的基礎和前提，也是民族學和公共管理學交叉研究的一個新課題。

一、公共事務及公共事務管理

理解民族關系中的公共事務管理的內涵，首先需要理解公共、公共事務、公共事務管理的含義是什么，這些構成了把握民族關系中的公共事務管理的理論基礎。

（一）公共事務的內涵

公共事務中的“公共”一詞，是相對于“私人”而言的，其著眼點在于集體而非個人，強調某一或某些問題是為特定群體中的成員所普遍共有或普遍關心的。具體來說，“（私）是指一種‘以個人生活為中心’的狀態，是在個人中心取向前提下所具有的占有形態和活動內容，而‘公’則是以集體生活為中心取向以及在這種趨向基礎上建立起來的占有形態和活動內容”[1]。公共事務的“公共性”決定了它必須指向社會或群體的整體利益，強調私人利益服從社會利益、局部利益服從整體利益，其中不僅包含著收入、就業、住房等實際利益的維度，也涵蓋了部分程序性的內容，如法律意義上的平等地位和社會的公平正義。

從“公共性”這一基本特征出發，所謂“公共事務”被界定為“是指為了滿足社會全體或大多數成員需要，體現他們的共同利益，讓他們共同受益的那類事務”[2]。廣義上來說，對公共利益的表達和滿足，一方面這些利益的表達涵蓋了經濟、政治、文化和社會等諸多領域，另一方面這些利益的滿足則有賴于公平正義的制度建設、穩定社會秩序的維持、社會矛盾的及時有效化解、公共產品和公共服務的均等化提供等。從狹義角度看，公共事務就是指在狹義的社會領域中，公共部門對公共產品和公共服務的提供。由此，民族關系中的公共事務管理對象主要分為兩種，即與民族關系相聯系的公共產品與公共服務。從基本屬性上看，公共產品與公共服務具有非競爭性與非排他性的特點。所謂非競爭性，主要是強調公共產品和公共服務不同于市場消費商品的非營利性特征，它們的提供不是以盈利為目的，而在于滿足最廣大群眾的基本需要，因而，任何人對產品和服務的獲得都不會降低其他人獲得的可能性。所謂非排他性，則是強調所有社會成員都有相同的機會來獲得和消費這些公共產品與公共服務，而不是向市場商品那樣將消費對象限定于某一特殊群體，并構成階級（階層）區分的外顯標志。與公共產品及公共服務具有非競爭性與非排他性等特點不同，民族群體之間的邊界和力量差異十分清晰，各方面發展力量相對占優勢的民族相對于發展較弱的民族有著多方位的優勢：在資本主義國家，各方面發展力量占優勢的民族一般傾向于維持其與其他民族之間的不平等關系，排斥這些民族，使其不能順利享有公共產品；在社會主義國家，國家在平等理念的指導下，努力保護和幫助各民族地區的發展，使各民族能夠平等地享有政府提供的公共產品與公共服務，這充分體現了社會主義權利的真實性和廣泛性的一面。

（二）公共事務管理的內涵

關于什么是“公共事務管理”？政治學、管理學和行政學等從不同的角度給公共事務管理下了許多定義。

公共行政學視角下的公共事務管理往往從政府職能角度著眼，認為公共事務管理是國家行政機關管理社會公共事務、提供社會公共服務的活動，因而是一種廣泛而復雜的政府活動，帶有很強的政治性[3]。簡單來講，公共事務管理就是政府“規范和協調社會組織、社會事務和社會生活的活動”[4]。進一步講，公共事務管理是指政府通過制定專門、系統的社會政策和法規，來管理社會事務，規范社會組織，調整社會利益關系，維護社會公正的活動。政府公共事務管理主要有三層內涵：第一，是對家庭、社會團體與社會自治所不能解決的公共事務的管理，這些事務涉及整個社會整體的公共利益，需要依靠國家權力與政府權威加以解決；第二，主要內容是指由政府管理的公共事務，具體包括保障公民權利、維護秩序、協調社會利益、實施社會政策、管理社會組織、提供社會安全網、解決社會危機等；第三，核心是社會政策，社會政策是政府干預社會的主要手段和基本措施，它決定了政府的其他社會管理手段。社會政策的核心是福利國家或福利社會政策[5]。

政治學和公共管理學視角下的公共管理往往從公民社會和第三部門理論出發，認為政府職能轉變和市場發育為第三部門提供了發展的空間和資源，公民與社會組織在社會生活領域開展各種社會活動，國家和政府為了調和利益沖突和維持社會秩序對社會生活領域加以規范和監管[6]。所謂公共管理，“是指政府及其他公共機構，為了適應社會經濟的發展和滿足公眾的利益需求，對涉及公眾利益的各種社會事務所實施的管理”[7]。由此，公共事務管理包括兩大方面：一是政府規范有關社會事務，即政府的社會管理。政府社會管理是政府通過整合社會資源，動員社會力量，為增進公共利益，依法對社會事務實施的組織化活動；二是社會（即自治組織、非營利組織和公民）依據一定的規章制度和道德約束，規范和制約自身的行為，即社會自我管理和社會自治管理[8]。

社會學視角下的“公共管理”概念建立在政府、市場和社會三大結構發生分化的基礎之上，有廣義和狹義之分。廣義上是指對整個社會的事務的管理，包括政治子系統、經濟子系統、思想文化子系統、社會生活子系統和生態子系統在內的整個社會大系統的建設和管理。狹義的公共事務管理近似于“社會管理”概念，是指作為對與政治、經濟、思想文化并列的社會子系統的建設和管理[9]。廣義的公共事務管理與狹義的公共事務管理并不能截然分開，二者只是在相對的意義上進行區分。廣義的公共事務管理包括了狹義的公共事務管理的內容，需要社會各子系統的管理來進行支撐；狹義的公共事務管理的實現需要依托整個社會環境和其他各子系統的配合。公共事務管理“是在一定的共同價值基礎上，人們處理社會事務和提供社會公共服務的過程”[10]。具體來講，公共事務管理的目標是實現社會公平、公正及社會效率，其對象是社會事業、社會事務和社會價值，而其主體是政府和社會組織，這些主體通過綜合決策建立起不同的公共管理模式。在中國特殊的國情下，公共事務管理的主要任務是進行社會再分配，確保基本公共服務供給，保障人民福祉，防止社會問題的出現和擴大。

總體來看，公共事務管理的主體具有多元化特征，它并不局限于政府，而且還包括社會組織、企業和各民族群眾。公共事務管理的目標是要維持社會秩序，實現社會穩定，追求社會公平和誠信。可以認為，在多民族國家，民族關系是政治敏感性極強的一種社會關系，進行民族關系中的公共事務管理，其管理主體不僅需要政府作為管理的主導作用，也需要一些社會組織協調。

二、民族關系中的公共事務管理的內涵

在現代社會，公共事務管理的重要程度日益提升，并成為調整社會利益關系，維護社會公正活動的主要途徑之一。

在分析和理解公共事務管理概念的基礎上，民族關系中的公共事務管理就是指政府、事業團體等組織為了構建良好的民族關系，通過科學的管理方法與手段，對民族關系中的公共事務的處理工作和協調活動進行計劃、組織、領導與控制，提供公共產品和公共服務，滿足各民族成員的利益需求，促進民族間的關系和諧，維護民族間的公平與誠信。

這里需要指出的是，民族關系與民族關系中的公共事務管理是兩個相互聯系又相互區別的概念。民族關系是民族學、社會學兩大學科中的重要研究對象。民族關系中的公共事務管理則是民族學與管理學兩大學科交叉形成的一個新興的、重要的分支，是管理學理論在民族學領域的應用，是對民族學與管理學理論的豐富與發展。

“誰來管理”、“管理什么”、“如何管理”是充分理解民族關系中的公共事務管理含義時需要注意的三個方面。第一，“誰來管理”是在從管理主體的角度來認識民族關系中的公共事務管理，其管理的主體不僅包括政府部門，而且還包括社會組織的參與。第二，“管理什么”是從管理內容的角度來認識民族關系中的公共事務管理，其內容不等于政府管理的全部，也不等于民族事務管理的全部。由于對政府和民族社會的內涵與外延在認識上存在著差異，在理論上往往存在著兩種傾向：一是傾向于將民族關系中的公共事務管理擴展為政府管理或者民族事務管理，從而使其在內容上使趨于泛化；二是傾向于將民族關系中的公共事務管理縮小為狹小的社會生活領域，忽略了民族關系中公共事務的社會管理與政治管理、經濟管理以及文化管理之間的關系，使得民族關系中公共事務的社會管理的范圍和內容變得比較狹窄。第三，“如何管理”是從管理手段的角度來認識民族關系中的公共事務管理。在多民族社會中，對民族關系中公共事務的有效管理的實現需要依靠社會控制手段[11]，但是更多地還是有賴于提供公共產品與公共服務，這是民族關系中的公共事務管理的靈魂。

具體來講，民族關系中的公共事務管理包括兩部分內容：一是政府發揮其管理職能，對民族社會事務進行管理；二是民族社會自身進行自我管理。從國家與民族社會的關系來看，政府與社會組織在民族關系中的公共事務管理的不同方面所發揮的作用并不相同。需要注意的是，提高民族社會自治與自我服務能力，發揮各種社會組織的作用已經逐漸為民族關系中的公共事務管理的一個趨勢。

民族關系中的公共事務管理是民族社會建設與社會管理的重要內容。一般說來，民族關系中的公共事務管理內容廣泛，且實踐性和實用性都較強，而且，由于民族關系的敏感性而使其充滿了挑戰性，要求在從事民族關系中的公共事務管理活動時具有高超的技巧和智慧。

三、民族關系中的

公共事務管理的主要內容

民族關系中公共事務管理的內容從一般意義上看，涵蓋了政治、經濟、文化和社會等日常生活諸多方面，包括產業結構調整、市場經濟建設、教育普及、文化事業建設、民族宗教事務、國防建設、外事管理等內容。從狹義角度理解公共事務，即從狹義的社會領域出發探討民族關系中的公共事務的基本內容，民族關系中公共事務管理的主要內容包括：一是少數民族教育、文化事業、醫療衛生等基本公共服務體系建設事務。目前，在東西部地區之間、民族地區與非民族地區之間、城市地區與農村地區之間存在著明顯的經濟社會發展差距，地區間、城鄉間、民族間在公共服務享有方面尚未實現真正的均等化，這一方面會對少數民族的發展帶來嚴重制約，阻礙民族地區城鄉一體化進程的推進；另一方面也會因民族間的對比而催生社會不滿情緒甚至引發集體行動事件，給民族關系的和睦蒙上一層陰影。二是社會保障體系建設事務。社會保障體系對保障人民群眾特別是社會弱勢群體的基本生存與生活需要具有十分重要的作用，它是各民族成員生活安全感的重要來源之一，不僅有助于增進少數民族的物質與文化福祉，更有益于促進民族關系的和睦，鞏固社會和諧安定的局面。三是少數民族就業事務。勞動就業是少數民族成員獲得生活收入的重要來源，也是少數民族成員實現自我價值、發揮個體創造性的重要途徑，而且在勞動就業過程中能夠有效提升各民族間的交往頻率和相互理解。四是民族基本住房和社區建設事務。“作為個人與社會的聯系紐帶，社區一方面與個人的日常生活息息相關，為其思維與行動提供資源、情境和規則；另一方面，又是構成社會之“器官”，是社會影響個人的中介”[12]。基于社區的這種中觀性質，加強民族社區特別是多民族社區建設既是保障民族成員日常生活的需要，更是理順民族關系特別是城市民族關系的需要。五是民族社會組織事務。民族社會組織是各民族從本民族利益出發建立起來的利益表達組織，在表達本民族利益訴求、爭取本民族福祉方面發揮著重要作用，在現代多民族國家中，一方面要發揮民族社會組織在調整民族關系方面的重要作用，另一方面也要合理規范組織建設和行為，化解民族社會組織之間的矛盾和誤解，防止組織的私利化轉向。六是民族宗教事務。我國少數民族群眾多信仰宗教。宗教是一把“雙刃劍”，對民族關系和民族社會的穩定發揮著雙重影響，“一方面，宗教通過價值整合、規范整合和結構整合，引導信教群眾的宗教行為與社會發展協調一致，在這種情況下，宗教對民族地區的社會穩定起到明顯的促進作用；另一方面，宗教作為一種文化現象，還是科學與非科學、理性與非理性、道德與非道德相對而言的復雜統一體，因此，它具有滯后性、敏感性、觸發性，當它成為引發社會不穩定的‘互動源’和‘感染源’時，宗教會對社會穩定起到負面的制約作用”[13]。由此可知，妥善做好民族關系中的宗教事務，是理順民族關系、維護民族團結的重要任務之一。七是民族工作與民族社會工作事務。“民族工作是黨和政府關于民族地區工作和針對少數民族群體及民族人士工作的總稱，它包括政治的、經濟的、社會事務等多方面內容”[14]；而“民族社會工作是運用社會工作專業的價值觀和社會工作理論方法，依據國家的社會福利政策和民族政策，對面臨困境的各民族群體和個人實施救助服務的活動，幫助解決少數民族的經濟和社會發展、民族文化的傳承與保護，以及民族內部與民族之間的關系等問題”[15]，二者的區別主要在于責任主體，前者單純是國家政府部門的責任工作，而后者則需要政府、社會和市場的協作互補。八是民族人口工作事務。伴隨著市場經濟的發展，較大規模的少數民族人口流動和遷移成為一種普遍的現象，這些人口流動不僅擴大了民族間的互動面，推動了民族關系的復雜化，更是“民族融合的門檻，跨入其中的人們在此熔冶著共性，實現著民族過程的進一步推進”[16]。然而大量流動人口的出現“既會對民族地區和少數民族的全面小康社會建設起到巨大的推動作用，又會帶來一些新的矛盾，成為新形勢下民族問題新的表現形態”[17]。九是民族社會公共治安事務。“社會治安作為一種良好的秩序狀態，是與其他諸多公共產品緊密相關的綜合性公共產品，它覆蓋全社會，以其他許多公共產品為基礎，同時也保障了其他公共產品的提供”[18]。

四、民族關系中公共事務管理的結構框架

民族關系中公共事務管理的結構框架，具體包括管理理念、管理實踐、管理體制和管理手段四個方面。

民族關系中的公共事務管理理念是指公共部門在處理公共事務問題，調整和理順民族關系時所依據的價值標準。民族關系中的公共事務管理理念既受到國家性質的影響與制約，也受到民族關系的基本狀況的影響與制約。在根本的意義上，民族關系的內容和本質特征由民族關系的性質決定，既受社會制度和時展的制約，也與民族問題的主要內容和解決方式、途徑相聯系，具有鮮明的時代性[19]。相應地，民族社會中的公共事務管理理念也會具有鮮明的時代性。在資本主義國家，標榜“自由、民主、人權”，但實質上維持民族之間的不平等地位；在社會主義國家，各民族的共同發展成為時代的主題，維護民族間的平等關系是國家的基本理念。在中國，“平等、團結、互助、和諧”既是社會主義民族關系的本質特征，也是民族工作的重要指導原則。

民族關系中的公共事務管理實踐是指公共部門在管理理念指導下，從社會利益和少數民族群體利益出發，以制度化方式解決影響民族關系的公共事務問題，通過提供公共產品和公共服務滿足各民族成員的普遍需要的活動。簡單來講，民族關系中的公共事務管理實踐就是要以制度形式來解決民族關系中的公共事務問題。管理理念不同，管理實踐活動也會相應地有所不同。在追求穩定和秩序的管理理念指導下，民族關系中的公共事務管理實踐主要表現在表達民族社會利益訴求、協調民族社會矛盾、規范民族社會組織、維持民族社會秩序等領域。在追求公平和正義的管理理念指導下，民族關系中的公共事務管理更多地表現為提供公共產品與公共服務，其中，提供社會保障服務是實現民族關系和諧發展和民族社會公正的基本手段，也是民族關系中的公共事務管理的基本領域。在追求平等、和諧的民族關系的理念指導下，當代中國民族關系中的公共事務管理實踐活動主要包括管理和健全公共服務體系、管理和完善社會保障體系、管理和建設民族社區、管理和擴展民族社會組織、管理和深化民族社會工作、管理和創新民族人口工作、管理和強化民族社會公共安全等領域。

民族關系中的公共事務管理體制是指公共事務管理的責任主體（公共部門）之間以及責任主體與服務對象（公共部門與少數民族）之間相對穩定的關系。通常管理理念決定了民族關系中的公共事務管理體制的基本價值取向和管理實踐的發展，并不斷促進管理體制的完善。相應地，管理理念的落實和實踐活動的展開也有賴于由一系列組織和機制組成的民族關系中的公共事務管理體制。在一般意義上，民族關系中的公共事務管理體制是指民族關系的社會管理的組織、功能及其相互關系，其目的是為了處理具有民族性的社會事務、規范社會組織、協調民族利益關系。在穩定、秩序的理念指導下，民族關系中的公共事務管理體制更多地傾向于民族社會矛盾調處機制、民族關系危機管理和民族社會治安綜合治理等內容。在公平、正義的理念指導下，民族關系中的公共事務管理體制則主要是與少數民族相聯系的社會保障體制、社團管理體制、社會服務體制、民族社區管理體制和民族社會工作體制。從體制構成內容上看，當代中國民族關系中的公共事務管理體制主要包括民族社會保障體制、弱勢群體保護體制、流動人口管理體制、社會組織管理體制、社區管理體制、基層社會管理體制、社會服務體制和民族工作體制[20]。

民族關系中的公共事務管理手段是指在管理和解決影響民族關系的公共事務的活動過程中所采用的手段。理念的落實、實踐的展開和體制的運行，最終都會有為各種各樣的表現形式。政治手段、行政手段、經濟手段、法律手段和教育手段都是公共部門在管理民族關系中的公共事務時通常采用的手段。在多元化的多民族社會，需要綜合運用這些手段，同時也要及時吸取現代科技進步的成果，補充和應用新型的信息技術手段。

五、民族關系中的公共事務管理

在當代中國的特殊含義

深刻認識民族關系中的公共事務管理概念，必須要注意這一概念在當代中國的特殊性。這主要源于民族概念含義的層次性以及由此所決定的民族關系的層次性。中文語境中的“民族”概念具有四重含義[21]。第一重含義是指作為人類群體形式的民族，例如，中國境內的56個民族。在此種意義上，部分文獻和研究者試圖用“族群”（ethnic group）來替代民族概念①。第二重含義是指少數民族，即多民族國家內部的少數民族群體，是指多民族國家內部的少數民族群體。例如，中國境內除漢族以外的其他55個民族群體，民族教育、民族地區、民族工作等術語都是在這個意義上來使用民族概念。第三重含義是指主權國家境內的全體居民。民族與國家之間存在著密切聯系，那些生活在同一主權國家內、接受同一政府管轄的人們群體可以被稱為一個民族。例如，中國境內的各個民族群體共同組成了中華民族。第四重含義是指人類歷史上的一切民族形式。中文中民族含義的層次性要求人們在分析具體民族現象時，根據需要來選取適當的含義。民族概念的層次性決定了民族關系概念的層次性，相應地，民族關系的含義也具有四重含義。在本文中，民族關系中的公共事務管理主要是在第一和第二重含義的層次上來界定民族關系中的公共事務的概念。

理解民族關系中的公共事務管理概念在中國的特殊性，也需要認識目前中國民族關系的現狀。當代中國民族關系總體上呈現出和諧發展的趨勢。平等、團結、互助、和諧的新型社會主義民族關系基本形成并且不斷得到鞏固；56個民族之間誰也離不開誰，“漢族離不開少數民族，少數民族離不開漢族，少數民族之間也相互離不開”；各民族之間在政治、經濟、文化和社會生活諸方面所形成的共同因素越來越多，作為中華民族的有機組成部分，各民族對中華民族的認同意識變得更高，自覺性在逐漸增強。但是，也要看到當前中國民族關系發展中不和諧的因素。少數民族聚居地區與東部地區的經濟社會發展差距是目前比較突出的不和諧因素[22]。社會轉型時期所產生的新矛盾的復雜性加大了處理民族關系的難度；中華文化和在意識形態領域占主導地位的社會主義文化，為各民族共同因素的增多又提供了精神紐帶。

公共事務管理論文:跨區域社會性公共事務管理體系建設研究

[提要] 通過分析我國區域公共事務管理現狀，借鑒國外區域公共事務管理的先進之處，就未來我國公共事務跨區域管理提出對策建議，從而提高我國社會公共服務能力。

關鍵詞：公共事務；跨區域；管理

一、公共事務及跨區域公共事務管理

（一）公共事務。公共事務從廣義上看，它可以被定義為組織的所有非商業化行為；從狹義上看，公共事務指的是組織涉及的政治活動及其與政府的關系。由于不同的公共事務在階級性和公益性特征方面存在明顯差異，可以根據這一點從理論上把公共事務分為政治性公共事務和社會性公共事務兩類。

所謂社會性公共事務，是指不必依靠國家強制力來解決的公共事務，如教育、科技、公共交通、醫療衛生等，又如政府社會保障中的社會保險、社會優撫、社會救濟和社會福利等。它與社會成員的切身利益休戚相關，顯示了較強的社會公益性。而本文就是基于社會性公共事務展開了相關論述。

（二）跨區域公共事務管理。跨區域公共事務管理是指在城市群內相鄰行政區之間，地方政府以跨區域公共事務管理和協作為基礎，以跨區域功能性項目為手段，為促進區域協調發展，實現雙贏或多贏，尋求合作，共謀發展，針對城市群成員政府共同面對的發展難題通過聯合管治而開展的持續性活動。城市群政府跨區域合作管理的主體是由不同層次政府、非政府組織、民間團體代表、專家學者所組成的一個“多中心”網絡結構體；城市群政府跨區域合作管理的目標是通過城市群內政府間多元的合作，破解區域發展難題，增進區域協調關系，拓寬區域合作領域，實現共贏利益格局，進而提高公共事務服務的質量。

二、國內跨區域公共事務管理建設現狀

（一）為何推行跨區域公共事務管理。在經濟全球化、區域一體化的形勢下，當今世界步入知識經濟和網絡化時代，原本屬于地方政府“內部”的社會公共問題與公共事務，變得越來越“外部化”和“無界化”，區域公共事務涉及面更寬，區域公共問題更為錯綜復雜。顯然，單憑地方政府之力“單打獨斗”難以應付復雜多變的社會生態環境的挑戰，又加上利益的驅動，地方政府必然會有追求自身利益最大化的沖動。因此，強調區域政府間合作，政府與非政府組織間合作，尋求一條由“囚徒困境”向“雙贏博弈”轉化的城市群公共事務合作治理之路，日益成為政府有效治理的理性回歸。

（二）跨區域公共事務管理建設面臨的主要問題

1、部分地方政府的跨區域合作觀念滯后。在跨區域合作治理過程中，有些地方政府存在著單打獨干的意識，以及怕吃虧、怕擔風險、怕負責任等思想，同時缺乏信用觀念，地方保護主義問題突出。這些滯后的觀念導致跨區域公共事務管理建設存在一定難度。

2、地方政府間跨區域合作管理法律體制不完善。我國區域治理的實踐和研究起步較晚，一些相關體制尚不完善、不健全，這極大地阻礙了跨區域合作治理的順利進行。目前，區域公共治理的制度載體主要為區域政府間合作協議以及區域部門間合作協議等（長三角地區和珠三角地區皆是如此）；相應制度性規范包括《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》、都市圈規劃等。由此看出，我國關于區域合作治理的法律缺失，導致地方政府在實行跨區域合作管理時因沒有后續保障而不敢大力開展。

3、區域公共治理存在非均衡性。一方面隨著社會進步、經濟發展，區域經濟發展活力顯著提高、區域拉動性增強。較之以前，區域間合作的深度和廣度有了進一步加深；但另一方面由于區域間發展不同步，導致區域間發展存在不均衡性。非均衡性使得部分政府不愿實現公共治理和資源共享。

由以上三點可見，區域一體化進程中亟須解決的政府滯后觀念、法律制度缺失、區域發展不均衡是當前區域公共管理的難點問題，如何合理解決這些問題成為實現政府間跨區域公共治理的重要突破方向。

三、國外跨區域公共事務管理模式借鑒

以美國為例，從20世紀五十年代開始，美國的城市發展模式發生了變化。大城市的邊緣地帶涌現出許多新城鎮，地區的政治單元呈“碎片化”狀態。為了適應大都市地區的一體化發展趨勢，同時又兼顧各市、鎮居民的利益訴求，大都市地區紛紛通過政府間合作實施跨區域治理。

跨區域治理主張政府組織由金字塔形向扁平化方向發展，由政府單邊管理轉向多邊（政府、企業、公民、社會團體等）民主參與。同時，也代表著建立以合作為基礎的互惠的民眾與政府關系，強調政府間在自主性、共同分享、共同規劃、聯合勸募、一致經營等方面的協力合作。

再者，府際管理提出了公共產品和服務的多元化供給與多方協商、調和的合作機制。注重建立合作型的組織結構，既包括政府系統內的各級組織，也包括系統外的企業、公民和非盈利性組織的參與。主張政府協商公民和各種社區團體的利益，營建共同的價值觀，建設公共、私人和非營利性機構的聯盟，以滿足相互一致的需求。在美國洛杉磯，鄰里政府和鄰里議會的創設為解決跨社區的問題提供了良好的途徑，其被廣泛運用于包括供水、跨區域的污水、消防、鄰里街道等跨社區問題。

府際管理的興起打破傳統政府管理的區域和層級觀念，有助于由傳統的較為權威、封閉和狹隘的舊地方主義，轉為強調權力或資源相互依賴、開放和區域合作的新地方主義，這對國內政府間關系的管理變革也有著積極的借鑒意義。

四、跨區域公共事務管理建設思想

區域公共事務管理的主導者是地方政府，然而有些時候單靠政府的一方力量畢竟存在局限性，無法真正滿足各區域的發展需求。區別以往制度設計中的對象，本模型引進另一方力量，即非政府組織，打破地方政府單一管理體制，并通過建立三個機制，即信息共享機制、監督約束機制、動力激勵機制，規范區域合作程序，加強二者之間的聯系，實現資源的合理配置，信息的共享交流，促使雙方利益最大化，從而進一步實現跨區域公共事務的合理管治，提升社會公共服務能力。（圖1）

（一）本模型的相互作用分為6個方面（合作對象）

（1）地方政府1 地方政府2

（2）非政府組織1 非政府組織2

（3）非政府組織1 地方政府1

（4）非政府組織1 地方政府2

（5）非政府組織2 地方政府1

（6）非政府組織2 地方政府2

即不再局限于政府間或政府內部的單一交流，而是巧妙依托非政府組織的力量，在政府與非政府組織之間架起一座橋梁，然后再加以制度的約束，從而達到公共利益最大化。

（二）本模型的合作機制（制度建設）

1、動力激勵。制定雙方一致認同的獎勵協議，各區域提供優勢資源共享，取得收益后，根據“投入比例”及“收益原則”，采取成果合理分配方式，從而實現跨區域治理的良性循環。（圖2）

2、監督約束。為了防止合作中的機會主義，政府間可以利用權利進行相互監督制約。但涉及到與非政府組織間的合作，強制執行力將會使合作的預期效果大打折扣，所以需要設計一種契約來協調雙方的合作，使雙方在達到共同利益最大化的同時，能夠繼續保持一個積極的合作態度，從而貫徹可持續合作理念。（圖3）

圖3融入美國的府際管理模式，借助第三方力量，將區域治理的合作雙方從一種僵硬對抗的關系中解脫出來，實行一種民主積極的合作形式。這里的第三方類似于美國洛杉磯的鄰里政府、鄰里議會等組織，主要負責協調區域管理雙方的合作。故可建立這樣一個第三方，作為合作的促成者與協調者。

3、信息共享。在互聯網技術日益迅猛發展的今天，區域間的合作治理，就可以通過建立一個完善的信息系統，利用“信息高速公路”，以及龐大的信息數據庫，來進行更加全面、快捷、準確的信息共享交流。（圖4）

該模型的基本思想是：一個結構完整的跨域公共事務治理系統至少應該包括用戶層、應用層、數據層三個層次。用戶層對用戶身份進行管理并提供交互界面；應用層是相關應用、服務程序的集合；數據層則是所有數據資源的集合，在此系統中一般是指RDBMS。

此外，根據目前社會的信息化發展情況來看，一方面不難發現龐大的數據資源中良莠不齊，且不能保證用戶能夠有效甄別信息真偽，因此無法真正保障用戶的權益；另一方面數據資源本身的廣泛性、全面性又決定了其也必定具有冗雜性，故用戶對數據資源的檢索也存在一定的難度，即獲取其所需信息需花費一定時間。所以，在原有模型的基礎上，增加“高效層”，其實質在于希望通過該層次的環節設計，能夠有效改善甚至解決以上兩大難題。高效層兩大任務：①對信息分類整理，盡可能將其細化到各個小的領域，進而大大縮短用戶檢索時間，提高效率；②對數據資源進行甄別，將一些有危害性或潛在危害的數據進行處理，從而構造一個整潔健康的數據資源環境。

跨區域公共事務管理的建設涉及諸多民生問題，關系著最廣大人民群眾的根本利益，因此這也是各地方政府一直在不斷探索的一條道路。本文就一些已有研究成果的基礎上進行不斷摸索創新，建立一套新的管理體系，從合作對象的選取與制度結構的設計兩方面入手，詳細描繪了建設跨區域公共事務管理體系的藍圖，借此希望能為有關部門或組織提供一些建議。除此之外，解決跨區域公共事務管理的根本之處，還是在于提高公民自身的水平，同時再加以政府的合理管治，相信一定能夠大大改善社會公共事務管理的效果，進而日趨完美。

公共事務管理論文:公共事務管理體制新模式分析

[摘 要]隨著我國經濟的不斷發展和時代的進步，我國公共事務領域中對公共服務和公共用品的要求也在不斷提高，導致我國政府公共服務品供給不足的缺陷逐漸加深。因此，我國的公共事務管理體制改革勢在必行。可從西方國家的改革中吸取經驗，取其精華，去其糟粕，將國外的改革經驗結合我國的國家制度，構建出一個適用于我國公共事務管理的新模式與新方法。本文構建出一種新的公共事務領域的管理模式：有效引進第三方部門的力量，實現“多元化治理”，努力加強政府宏觀領導能力，促進我國公共事務領域的發展與進步。

[關鍵詞]公共事務；管理體制；新模式；矛盾

公共事務是指在社會的發展過程中有關于個人、集體以及國家共同利益的社會性質事務，包括公共物品的生產與供給和公共服務的設立與開展。社會不斷發展，公共事務在社會中的地位也越來越重要，各個國家的政府已逐漸認識到公共事務對社會穩定和經濟發展的重要意義，并且已經將公共事務作為衡量一個國家政府治理能力的重要標準。

1 我國公共事務管理現狀

改革開放前，我國經濟水平相對落后，物質文化水平處于較低階段，人民的溫飽問題還不能得到有效解決。因此，當時我國的公共事務管理基本上圍繞著人們的吃、住、穿3方面發展。但改革開放后，我國的經濟水平得到了快速發展，人們的生活水平顯著提高，已不滿足于吃、住、穿3方面的發展，需要多元化的生活方式，隨著公共生活的逐漸豐富，公共需求也開始向多元化的趨勢不斷增長。這導致我國政府偏重于經濟發展方向，在社會管理及公共服務方面存在一些缺陷，同時由于公共事務膨脹過快，使得政府作為唯一的公共事務管理機構這一弊端開始逐漸暴露，公平與效率的矛盾導致公共產品供給效率偏低。公共財政赤字、管理成本不斷上漲及官僚主義盛行等現象也逐步顯露。從目前的情況來看，政府機構作為唯一的公共事務管理機構既不能滿足人民日益增長的對公共物品的需求，也不能使得人民很好地參與到公共事務的管理中來，從而也就不能有效發揮社會力量，提高我國的社會自治能力。因此，改革公共事務管理體制，創建公共事務管理體制的新模式勢在必行。

2 構建公共事務管理新模式

在20世紀80年代，西方發達國家就已經因為通貨膨脹對公共事務的管理進行了改革。受新公共管理理念的影響，在眾多的公共事務管理中政府的作用逐漸變小，很多非盈利組織在社會公共事務上的活動頻繁，使得政府有著更多時間和精力去履行應該履行的職責。

改革開放后，我國面臨著公共事務需求不斷增大，政府供給能力下降的雙重壓力，客觀上使得政府很難對公共事務大包大攬。從我國公共事務發展現狀來看，需借鑒西方國家的改革經驗，引進符合社會發展的公共事務管理新模式，這對我國的公共事務發展有著重大意義。

2.1 實行公共事務領域的多元化治理

在傳統模式中，政府是我國的公共事務管理部門，也是公共事務的唯一承擔者。公共事務管理機制改革就是要打破這一局面，重新調整與審視政府與市場的關系，改變政府作為社會中唯一權力中心的現狀。新公共事務管理機制強調多元化管理，管理層面不再限于政府，而是包括了各種各樣的非營利性組織或機構，將政府、非政府的國際組織以及各種社會團體甚至是私人部門組合起來對公用事務進行多元化管理，改變政府作為公共事務的唯一主體的觀念。通過授權或分權的方式，將公共物品和公共服務的生產以及提供的權力分化給第三部門，也就是非盈利組織、公民自主組織和非政府組織的多中心組織機構，讓他們和政府一起為公共事務的管理承擔責任。

2.2 實現公共事務管理的多元化合作

在公共事務的承擔過程中，雖然第三部門可在一定程度上彌補政府缺陷，緩解公共物品和公共服務方面的壓力，但其也存在著一些不可忽視的缺陷。第三部門在一定程度上確實是為實現公共利益的最大化，并且是非盈利性質的。從公用物品方面來看，第三部門所提供的物品一般屬于準公共物品或混合公共物品。從公共服務上看，由于第三部門資金短缺，導致其服務對象存在著選擇性和狹隘性，對于較大領域，如果由第三部門來服務顯然是不符合現實的。另外，我國政府為給社會提供更加優質的服務，可向第三部門轉移一部分責任，但這并不代表責任完全轉移。政府轉移一部分公共事務的責任，主要是為了可以從具體的、復雜的事務中解脫出來，更好地承擔宏觀領導的作用。在公共事務的分擔層面，政府與第三部門不是統治與被統治的關系，而是一種合作的關系。政府與其他社會主體進行合作，可有效促進多個主體合作，實現在多個主體合作的基礎上公共事務管理的有效性并提高其工作效率。

2.3 引進市場機制，實現“多層次競爭”的公共事務領域

公共事務領域中的競爭應該是包括政府在內的多角度、多主體以及多層次的競爭。首先是政府部門和其他主體的競爭，也就是讓第三方部門組織社會主體和政府有關部門共同為公共事務領域提供公共服務，從而促進有效競爭。其次是主體間的相互競爭，也就是政府要求公民自治組織及非盈利組織之間進行競爭，從而為公共事務領域提供更好的服務。再次是關于政府部門內部之間的競爭，以最終達到更好的服務效果。以競爭機制為導線，鼓勵多個主體共同參與公共事務，充分利用競爭手段進行優勝劣汰，淘汰服務質量差、價格高的服務提供者，壯大優質服務提供者，實現多方效益合作，最終為公眾提供更高效、質量更高、價格更合理的公共服務與物品。

公共事務領域引進競爭的方式是多種多樣的，其中最有效的就是“公共部門合同制”的全新機制。“公共部門合同制”就是約束公共部門應該履行的公共事務的職責和要求完成的任務，并且針對這些約束協議加以規定，在這些規定中包含所必須的說明書。公共事務領域的管理不僅要依靠法律或預算等層級權威工具，還要簽訂合同，也就是談判或者相互同意。在傳統模式中，公共事務的管理是以等級為鏈條的，此鏈條上的紐帶就是命令，強調上級的權威和服從。但在新體制下必須改革傳統的管理方式，運用合同制，簽訂合同的雙方地位平等，以合同為紐帶，簽訂合同的雙方被分為委托人和人。政府部門可作為委托方與第三方部門組織簽訂公共事務承擔合同，從而使公共事務領域的產權更加清晰，責任更加明確，有效減輕政府壓力與負擔，避免公共事務管理效能低的現象。除此之外，針對公共事務領域的管理問題，還可以分權的方式解決，有效運用企業部門中先進的管理技術及管理工具，通過公共服務社區化、以私補公以及業務合同出租等多元化的方式，提高公共事務領域的效率、質量以及創新能力。

3 結 語

目前由政府統一管理的公共事務體系已不能很好地適應現在的大環境，必須改革我國的公共事務管理機制，借鑒西方改革經驗，對我國的公共管理事務進行多元化管理，政府在其中起到宏觀調控的作用。這樣才能不斷促進我國公共事務領域的發展與進步，有效提高公共服務的質量與效率。

公共事務管理論文:以就業為導向的公共事務管理人才培養模式探析

【摘要】高等職業教育的基本任務是培養社會需求的綜合型人才，而公共事務管理專業人才的培養并未明確設定崗位及崗位群，致使培養出的人才“產銷不對路”。文章以鄭州城市職業學院為例，探索與市場接軌的公共事務管理人才培養新模式，以期對此專業的課程體系設置、人才培養方案的修訂、校企合作的開展以及校內外實訓基地的建設提供參考。

【關鍵詞】公共事務管理專業；高職教育；人才培養；社會需求

公共事務管理是指公共組織對社會公共事務的管理，分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類。2005年，教育部在新的普通高等學校專業目錄中繼公共事業管理本科專業后新增了公共事務管理專科專業。然而大多數高校的這個專業辦學方向雜，課程設置都是從自身現有條件出發，因此大部分該專業的畢業生就業時并未實現本專業初創的預期效果，而且本專業在人才培養方面也面臨各種各樣的問題和挑戰。

一、公共事務管理專業人才培養的研究背景

國外在公共管理方面的研究始于1887年伍德羅?威爾遜發表的《行政學之研究》的文，其標志著美國公共管理教育的開始。1911年，紐約市政研究局創辦了“公共服務培訓學校”標志著美國公共管理教育正式啟動。20世紀80年代以來，西方各國掀起了對公共事務研究的熱潮。這個專業培養的人才也成了很多國家高層次、應用型公共管理人才的主要來源。

在國內，隨著社會的不斷轉型，經濟發展及相關政策的實施，公共事務管理專業建設及人才培養有了很大的發展機遇。然而，本專業培養出來的人才并沒有很好地滿足公共事務管理第一線崗位的人才需求，也沒有向相關行業、企業崗位有針對性地拓展就業面，大大限制了這個專業的健康發展。

2011年，范瑛在《培養職業核心能力的課程體系構建――基于公共事務管理專業的研究》一文中明確地談到此專業的人才培養目標及要求，并指出構建本專業核心能力的六大模塊課程體系[1]。2012年，劉玲婭在《基于公共服務均等化的高職公共事務管理專業實踐教學體系的構建》一文中指出社會迫切需要應用型公共事務管理人才，并提出了本專業實踐教學體系的四個實踐環節[2]。2015年，王綻蕾在《論案例教學法的實施與教學效果評估――以高職公共事務管理專業為例》一文中詳細闡明了如何將案例教學法應用于教學過程及評估過程中去[3]。2016年，李敏在《中職社區公共事務管理專業人才培養模式探究》一文中分析了如何根據市場的需求，探究有效的人才培養模式[4]。然而這些研究成果并沒有顯著地改善公共事務管理專業的發展窘境，開設此專業的各個高校也在此專業的發展道路上跌跌撞撞。

二、公共事務管理專業現狀調查

經調查，不同高校將此專業設置在不同的院系，包括人文系、法政系、管理系等。與之相關的專業有行政管理、人力資源管理、電子商務等。不同的高校根據自己的優勢條件開設的有不同的方向，例如：漯河職業技術學院開設的行政人力資源管理；民辦南華工商學院的社區管理與服務；河南質量工程職業學院的高鐵管理服務和航空管理服務；北京社會管理職業學院的人力資源管理和社會組織管理；湖南師范大學的安全保衛、行政事務管理、人力資源管理等等。從以上調查可以看出，這個專業的發展現狀很不樂觀，沒有科學的發展體系，專業方向設置不明確，培養方向泛而不專，而且可以效仿和學習的案例很少。

鄭州城市職業學院于2016級首次招收公共事務管理專業的學生。由于之前沒有任何經驗可以借鑒，新專業的市場調研不充分。從現有的公共事務管理專業學生來看，他們對所在專業的學習方式以及未來的就業前景很茫然，大部分學生對專業課學習不感興趣。學生們反映上來的問題大體可以總結為：課程設置不合理，專業技能得不到提高，專業培養方向不明確，就業對口崗位模糊等等。教授本專業的老師同樣也面臨很多問題，例如沒有經過系統的公共事務管理學習，對公共事務管理新專業的課程設置、教學計劃等也在邊摸索邊學習，很難給學生提供專業指導，在教學過程中也有很多困惑及難題。

三、公共事務管理專業現存問題原因分析

（一）市場調研不充分

公共事務管理專業目前在國內發展尚不成熟，各個階段的培養并未形成成套的體系，因此能夠掌握的相關資源少之又少。這個專業在開設初期并未明確地指明發展方向，對于人才培養方案的制定，師資力量的配備，教學實訓基地的建設，實踐課程的開設等問題考慮不足。

（二）教學內容與市場需求脫節

國內沒有系統的、原版的公共事務管理專業的教材，大多數院校采用的是和管理專業相關的教材。教學方式多采用傳統的單一模式，以教授理論為主，較少設計實踐環節，造成學生綜合能力無法提升。市場急需的是具備扎實的復合型公共事務管理人才，因此只具備公共事務管理基本理論的學生無法滿足社會的需求。這些問題限制了這個專業多元化人才的培養，也對它的人才培養模式提出了更大的挑戰。

（三）忽視實踐能力的培養

由于受辦學層次的制約，公共事務管理專業的學生大多數入學分數不高，基礎比較薄弱。而本專業的教學內容多偏理論，又接受的是傳統的以教師為中心的填鴨式教學，或滿堂灌式的教學，所以無論是教學體系的建構、課程內容的設置，還是教學方法的應用都不夠健全和系統。比如過分強調理論的講授或是知識體系的構建，從而忽略了學生在分析問題、解決問題等方面的能力培養。因此產生了這樣的現象：學生學習了大量的管理理論，然而畢業后實際運用時卻無法得心應手，普遍存在管理技能運用低下等問題。

（四）缺乏校企合作的探索

大多數院校并未設置本專業的相應方向，因此在校企合作方面展開較少。從畢業生就業情況調查反饋來看，現代社會對人才的職業技能要求較高，希望畢業生上崗即能用，這就要求學校的教學活動重視和加強模擬實訓場所與實踐基地的建設。然而從目前各高校的發展情況來看，本專業在校內建設的實訓項目明顯不足，校外合作的實訓基地也少之又少，嚴重影響到這個專業的特色教育。

四、人才培養模式的改革

（一）根據市場需求調整教學內容

教學計劃和教學內容應該根據市場對人才的需求進行調整，要把以往設置的偏理論化的知識學習轉向應用能力的技能培養。另外，在選教材方面，應選擇側重培養實際應用能力的系列教材。例如將社區管理與服務選定為本專業重點發展的方向，除了開設社會工作基礎、管理學、人力資源管理等課程，還應該開設如社會調查、社會工作方法、社會保障實務、社區活動策劃、勞動爭議處理實務等課程。

（二）改善教學方式及教學理念

根據公共事務管理專業的特點和學生的特點，在教學中應靈活采用案例教學法、情景模擬教學法、啟發性教學法、交際教學法等應用性強、交際性強的教學方法。在課堂教學中，應以學生為中心、教師為引導，注重培養學生獨立思考的能力、自主解決問題的能力、與他人積極合作的能力等。在教學過程中，向學生灌輸一種獨立自主、積極探索、善于合作、終身學習的理念。在改革教學方式的同時，也注意加大實踐、實訓教學力度，建立教學、科研、生產培訓為一體的實踐教學基地，培養學生的實際操作能力、創新能力和有效解決問題的能力。

（三）加強“雙師型”師資隊伍建設

由于公共事務管理專業的師資力量薄弱，o本專業的教學造成很大的障礙。因此要不斷引進既有較高理論水平，又有實踐能力的高素質人才來充實本專業的師資隊伍。鼓勵教師定期到實踐基地或合作企業實習鍛煉，熟練業務，發現問題，并及時調整自己的教學活動。要求本專業的教師定期做調研，發展自己的優勢專業及方向，形成自己的特色，積極參與到學科建設的工作中來。大力倡導專業課教師考取相關專業的職業技能證書，擴充自身技能的同時，為學生做好榜樣。

（四）以就業為導向優化課程設置

公共事務管理專業的課程設置應以相關崗位群的知識、能力和素質為依據，以市場需求、學生就業為導向，以培養學生社區管理能力和現代化辦公技能為核心，將理論教學與實踐教學緊密結合，培養復合型、應用型的綜合人才。主要的核心課程體系可分為六大塊：思想政治素質類課程群、實用法律素質類課程群、現代基礎素質課程群、專業基礎課程群、專業主干課程群以及選修課程群。專業基礎課和專業主干課程是決定學生是否掌握專業知識和專業技能的核心課程，需要根據相應的方向確定課程。

（五）推行“產學結合”與“工學交替”的培養模式

公共事務管理專業的特點要求學生走出校園，參與到實踐活動中去。推行“產學結合”，可以增加學生學習的目的性，讓學生對自己未來就業的領域有更加清晰的認識，激發學生學習的積極性。例如社區管理與服務方向的學生可以深入社區，親臨現場，參與到社區的管理和服務工作中去。通過深入到一線的學習機會，學生可以鞏固所學，檢驗自己的學習效果。另外，學校還可以與一些企業或社區合作，讓學生“半工半讀”，這不僅為本專業合作辦學開拓道路，還可以加強對學生業務技能的培訓。

公共事務管理論文:公共事務管理個人數據法律研究論文

【摘要】：隨著我國入世后政府職能的進一步轉變和信息化水平的不斷提高，公共事務管理機構的許多運作對于個人數據的依賴已經達到了空前的程度。如何能使這些花費巨額成本收集的個人數據發揮出最大的社會效應，已經成為當前各公共事務管理機構作為個人數據擁有者所熱衷探討的課題。然而伴隨這一課題同時值得重視的又極易被忽視的，就是如何在收集、加工、使用這些個人數據的過程中保護數據提供者個人隱私不受侵害。對公共事務管理機構的個人信息數據作進一步開發利用是必然的趨勢，對個人隱私的保護也必須同時提到一個新的高度加以重視。如何在這二者之間尋求利益的平衡點，一方面使得公共事務管理機構的現代信息化手段得以充分利用，另一方面又能使作為其管理和服務對象的個人隱私得到切實的保護，已是我們迫切需要研究的一個問題。然而當前我國對于這個問題的立法和制度建設都幾乎是一片空白，本文寫作的目的也僅僅是拋磚引玉，為這一問題的深入探討做一塊鋪路石，為立法者與制度建設者提供一些參考意見。

【主題詞】：公共事務管理個人數據隱私保護

在當今信息化社會中，個人數據的運用對公共事務管理機構的運行所產生的重要作用已日益彰顯。公共事務管理機構對個人數據運用所產生的影響與結果不僅關系到老百姓方方面面的利益，同時也關系到老百姓個人隱私的保護。在相當長的一段時期內，如何使收集的個人數據發揮出最大的社會效應成為管理機構努力探求的方向，即個人數據的充分利用成為熱衷的焦點，而個人數據的保護則并未提高到其應有的高度。經過了長期的實踐，個人數據的有效利用確實為政府部門的管理、社會事業的發展起到了相當積極的作用，但與此同時，由于最初對個人數據保護的缺乏重視，由此也引發了諸多棘手的法律問題。本文試圖從公共事務管理機構對個人數據的收集、加工及使用的整個流程中可能產生的問題作為切入點，有針對性地提出一些對策和參考意見。這里首先需要明確的一點是，本文所討論的公共事務管理機構的范圍包括政府及其職能部門、公共服務機構、公共教育機構、公共醫療機構、事業單位和某些特殊的企業單位（如水、電、煤、電信等公司）。我們認為，個人數據在這些機構和單位中的運用將會影響到個人隱私的保護。

一、個人數據流程中的問題探討

1、個人數據的收集

個人數據的收集大致可分為無條件的收集和有條件的收集兩種。前者目前只有通過人口普查這一種途徑得以實現；而后者則主要是通過老百姓到各公共事務管理機構辦理各種相關業務等多種方式來獲得個人數據，即以業務為。例如我們熟悉的居民去公安局申報戶口、辦理戶口的變遷，辦理身份證，辦理暫住證等業務就需要填報多項個人數據，而公安局就將這些個人數據輸入電腦，匯總到它的數據庫中。

在這個環節中，我們重點考察了公共事務管理機構對個人數據收集的法律依據。然而，考察結果收獲甚微，我們幾乎沒有發現此方面的法律依據，僅有唯一的《中華人民共和國戶口登記管理條例》賦予了公安機關在辦理戶口登記業務時收集個人數據的行政職權。聚精會神地閱讀這一1958年由第一屆全國人大通過的條例，我們發現條文上僅只有相當籠統的二十六條，內容上對收集個人數據的具體方式、種類等則完全沒有提及，而其中所用辭藻如“人民委員會”等則明顯不合時宜。看來，要完全嚴格地依照此項條例來規范如今的戶口登記管理操作已不具可能。據我們了解，當前對個人數據收集的普遍做法是，公共管理機構根據自己的業務工作需要，以現行的政策和慣例來具體操辦那些涉及到個人數據收集的業務。由此可知，當前公共事務管理機構在個人數據收集方面是缺乏有力的法律依據的。剖析造成這種立法上空白的原因，主要可歸結為以下三點：第一，立法本身具有滯后性，往往是新情況出現后要經歷長期的立法準備工作，再等到立法時機成熟后才有可能出現一部新的法律；第二，現代科技的迅猛發展，網絡技術的日新月異，在以前社會條件下幾乎無法預見到今天的網絡將得到如此飛速的發展，而當時的個人數據也根本不像今天得到如此廣泛的運用并涉及到個人的種種利害關系，所以當這些沖突顯現時，今天的信息管理者才會頗感措手不及；第三，隨著社會的發展、法制建設的不斷健全，公民的權利意識正不斷增強，原本認為理所應當向公共事務管理機構提供的個人數據如今也涉及到了隱私權的問題，公民意識到自己的權利有可能受到侵害，所以產生了公共事務管理機構知情權與公民隱私權之間的矛盾。

在我國民法意義上，隱私是指公民個人生活中不愿為他人公開或知悉的秘密，包括個人私生活、個人日記、照相簿、儲蓄及財產狀況、生活習慣及通訊秘密等。并未直指個人的姓名、住址、電話號碼、身份證號碼等信息。而這部分信息在十幾年前，甚至在五六年前幾乎沒有人將之與個人隱私聯系起來，而在今天，由于網絡和信息技術的飛速發展，這些信息一旦在網絡上傳播，其速度之快、范圍之廣以及任何人攫取之便捷將無法控制。這些信息原本在其相對人可控的范圍內傳播不被認為是隱私。而在這種不可控的條件下，這些個人信息對于其相對人來說也就成了需要保護的隱私了。若非迫于公共事務管理機構對于個人的某些特定的權益，個人亦不會情愿提供這些個人數據。雖然現在公共事務管理機構對所收集進自己數據庫的個人數據都基本采取了不對外提供的保密措施，但在獲取這些信息時，或者說相對人在提供其個人數據時并沒有得到任何承諾和保障，那么相對人在提供自己的個人數據之后對其可能對自己個人隱私權造成的侵害而擔憂亦不無原因。我國《憲法》及許多法律中均有隱私權保護性條款，這里不加贅述，但正是由于前文所述的原因而導致的隱私范圍的擴大，對于這些基本的個人數據作為隱私來加以保護的條款卻是沒有的。對于公共事務管理機構來說，相對人本來就處于弱勢，需要加以保護。而對于相對人的這部分新“成長”起來的隱私的保護卻是缺乏法律條文的有力支持的。我們認為在個人數據的收集階段，一是要盡快填補個人數據收集在法律依據上的缺陷，使收集工作有法可依，得以有序進行；二是要對相對人的隱私加以重視和保護，這樣才能鼓勵相對人積極、全面、如實地提供公共事務管理機構所需的個人數據，降低數據收集的成本，從而保證收集工作和后續工作的順利開展。具體設想將在下文中加以探討。

2、個人數據的加工

在進行個人數據的有效收集之后，進行加工整理來使其集合效應的新的使用價值得以體現，似乎是一件順理成章的事情。然而我們稍加分析，卻不難發現，對這些數據進行的任何加工整理皆是有明確目的的，而此目的即為了使用，也就是說在對收集來的個人數據的處理有這樣一個過程：考慮其用途——以此目的進行加工整理——投入實際使用。由于目前公共事務管理機構的數據庫都僅作本部門業務工作需要的使用，因此對所收集的個人數據所作的加工整理也相當有限。我們認為對個人數據的加工整理是在一個封閉系統下所作的內部行為，其直接產生法律問題，引起法律后果的可能性微乎其微，而其真正的實際影響將在個人數據加工整理結果的使用上得以體現。因此我們對個人數據的加工整理這一環節也就沒有作過多探討的必要，而是把目光直接聚焦到個人數據的使用上。

3、個人數據的使用

個人數據的使用多種多樣，其引起的法律關系和法律責任也因之而易。因此我們首先有必要對個人數據的使用加以分類，逐個探討。按使用方向分可分為內部使用、反饋使用（指公共事務管理機構在對某特定相對人進行管理或提供服務時使用該相對人所提供的其自身的個人數據）以及外部使用。按使用層次分可分為直接使用、間接使用和混合使用。直接使用指對收集來的原始的、未經加工的具體的個人數據進行使用；間接使用是指對收集來的個人數據進行了批量加工整理后得出的結果數據的使用，而從該結果數據中已經不能通過逆向加工得到具體的個人數據了；而混合使用則是指使用中既有直接使用，又有間接使用。

（1）內部使用。內部使用中既有對個人數據的直接使用，也有對個人數據的間接使用。直接使用如公安機關、檢察機關、審判機關等司法機關部門依法行使對某個或某些公民的調查權或偵察權等而對個人數據進行調閱、摘錄或復制，這些行為均屬于在法律授權的條件下的合法使用。間接使用如根據大量的個人數據的一些統計結果來制定政策，分析研究社情、民情等。在這些情況下，個人隱私權與公共事務管理機構所依法履行的職權相較，處于下位，相對人不得以保護自身隱私權為由與之相抗。這種觀點已經為我國及世界各國立法所采納，也普遍為公眾所接受，所以在這種情況下的使用也不存在我們探討的空間。

（2）反饋使用。反饋使用大體上都是直接使用。由于其個人數據使用的方向性直指相對人本人，因此也就不會產生個人隱私權受侵害的情形。而根據我們了解，這其中產生問題較多的原因是由于個人數據未及時更新或個人數據出現差錯等引起的在政策適用等方面關系到相對人切身利益的糾紛。如某知青子女為享受回滬政策故意減小年齡，在回滬后為了找工作又要求上海市公安局恢復其真實年齡。又如某人身份證號碼與他人重號而遭銀行、證券公司等拒絕提供服務。這些問題雖然不涉及個人的隱私問題，但說明這些個人數據上出現的問題對個人的利益有著重大的影響。從第一個例子中我們可以看出造成問題的原因是相對人沒有提供真實的個人數據而導致的，而第二個例子則顯然是由于公共事務管理機構的工作疏漏造成的。這兩個例子是此類使用中的兩個典型問題。對于例一中公共事務管理機構是否可以因為該知青子女已經從其虛報的個人數據中獲利而有權將錯就錯，拒絕修改其個人數據呢？而例二中的公共事務管理機構又應當為自己的工作疏漏承擔怎樣的責任呢？我們認為：對例一，應當對沒有提供真實的個人數據的相對人處以一定的罰款，并需提供原始證據（如出生證）才予以更正；對例二，有關機構應當自行負責給予更正，而不能叫相對人跑來跑去地搞，必要時要給予相應的賠償。而另有一點我們可以明確地從這兩個例子中感受到的是：個人數據一旦被公共事務管理機構所收集和利用，其性質即發生了一定的變化，帶有了一層公共事務管理機構職權所賦予的權威性色彩。該個人數據將不僅是表明相對人某方面特征的符號，而且反過來對相對人產生約束并影響其權益。這些，我們也將在個人數據收集機構與提供數據的個人的權利義務的設想中繼續探討。

（3）外部使用。外部使用也包括直接使用和間接使用。

間接使用如向外部提供一些某方面個人數據統計結果等。由于其中某個具體的個人數據已經不可被推知，因此我們認為這樣的外部使用已經不涉及個人隱私的保護問題，而是涉及政府保密部門是否認為這些統計數據本身具有保密的必要，依其政策來決定是否可向外部提供或向哪些外部單位提供。

直接使用中又可分為直接向外提供個人數據和僅提供個人數據服務（如個人數據的比對）兩種。其本質在于前者是提供原料，而后者是提供產品，尤如前者是提供核電站用來發電的鈾，而后者是提供核電站所發的電。

對于前者，在實際操作中是慎之又慎的。雖然現在已經有很多家信息咨詢等公司對公共事務管理機構的個人信息數據庫十分感興趣，試圖商洽合作或買斷等事宜，但皆遭回絕。由此我們認為，這種直接使用的個人數據的提供當然地涉及到了個人隱私的擴散問題，必須嚴格限制其使用范圍或者僅限于公共事務管理機構之間。但由此引出一個在公共事務管理機構之間的共享個人數據的問題。我們認為，這種共享應當屬于合理使用，因為這不僅避免了政府有關部門再一次收集如此海量的個人數據的重復勞動和巨額的成本投入，也使個人免除了再一次提供個人數據的麻煩。但值得注意的是，這種共享也應當有法律依據，隨著使用范圍的擴大，其權限設置也應當不同。這我們也將在下文中繼續探討。

對于提供個人數據服務這一種使用，鑒于當前市場經濟的發展與政府職能的轉變，我們認為不能抱著死守的態度，而是要正視其價值，加以合理的開發利用。而我們孜孜以求的在發揮個人信息數據庫的社會效應與保護個人隱私之間的利益平衡點也必將在這里產生。

首先我們要探討一下目前公共事務管理機構所擁有的個人信息數據庫的定位問題。根據歐洲議會與歐盟理事會在1996年3月通過的《關于數據庫法律保護的指令》(TheEuropeanDirectiveontheLegalProtectionofDatabase)中作出的界定：“數據庫”是指經系統或有序的安排，并可通過電子或其它手段單獨加以訪問的獨立的作品、數據或其它材料的集合。⑴從使用范圍上分，數據庫有兩類，一類是根據國家、部門和個人的專門需要而開發的專用數據庫,也稱自用數據庫（In-housedatabase）。這類數據庫一旦信息泄露或系統被非授權訪問，就會造成不同程度的損失。因此，它所面臨的法律問題主要是保密問題。另一類是向社會開放的，商業性服務的商用數據庫（Commercialdatabase），這類數據庫信息種類繁多，數量龐大，在收集、組織和整理過程中需要開發者投入大量的時間、精力和資金，并在用戶使用過程中會帶來價值增值，因此，它受到適應的法律保護是必然的。以此標準劃分，公共事務管理機構的個人信息數據庫顯然屬于前者，然而再具體地來看，這些數據庫中的數據又并非十分機密的數據，而是與每個公民息息相關的涉及到個人隱私的個人數據，只要將保護個人隱私這一問題妥善解決好，其定位向社會服務性方向移動一些是符合當前社會發展需要和市場經濟模式要求的，理由如下：

①與商用數據庫一樣，公共事務管理機構投入了大量的人力物力去收集這些原始的個人數據材料，整理并按一定的形式組織編排。以上海市公安局的這個個人信息數據庫為例，其建設前后耗時4年，至2000年已投入了1億多資金，平均每收集一份個人數據就需7元（其中不包括數據維護、更新的費用）。而當前由于種種的原因，其使用仍基本局限于內部，遠遠沒有發揮出其蘊涵的潛在價值，這點不難從眾多咨詢公司、信息公司、保險公司、銀行等對它心存“非分之想”，多次試圖高價收購的事實中看出。為了使這一巨大投資充分發揮其社會效應，讓納稅人充分享受其投資成果，也為了鼓勵公共事務管理機構積極從事這一社會受益的工作，有必要對這類數據庫的定位作一些調整。

②該數據庫中的個人數據在社會中處于實際的壟斷地位。除公共事務管理機構外的其它社會組織無能力也不被允許大規模地收集個人數據；一般公民也不會情愿提供；而如果收集的個人數據達不到一定的規模，也就可能失去其利用的價值。事實上，社會上許多事業對這些個人數據有著迫切的需求，如建立社會信用體系，銀行、保險公司、電信公司考查客戶資信，咨詢公司做市場分析，教育科研機構作教學研究等。美國HowardCoble1997年10月提出的H.R.2652法案(CollectionofInformationAntiprivacyAct)（美國眾議院于1998年通過了該法案，并入《數字化千年法案》（TheDigitalMillenniumAct））更是涉及了一系列法定許可行為，包括從數據庫中獲取單個非實體部分的信息、利用數據庫中信息核實一些被獨立收集的數據、非盈利性的研究使用等。所以，為了促進市場經濟的健康發展，緩解對于這部分個人數據的供需困境，也有必要調整定位。

正是基于在這種數據庫定位可能發生調整的情況下，個人數據所蘊涵的個人隱私面臨被侵害的風險無疑就大大增加了。該類數據庫在目前的情況下，我國并沒有法律來保護它。美國的H.R.3531法案則明確排除對政府有關數據庫的保護，H.R.354法案中進一步指出政府雇員的和其他主要受政府資助機構為實現政府職能，并受合同約束來自政府獨占性權利行為所產生的信息庫將不在保護范圍之列。目前在這類提供服務的使用中，已經有銀行、保險公司要求公共事務管理機構進行個人數據比對。我們覺得這是為該類數據庫合理開發利用開了個先河，但必須在開發利用的同時及時建立規章制度，強化個人的隱私的保護。

二、國外和國內某些地區的立法狀況介紹

首先要說明的是，我們這里談的所要保護的個人隱私權已經與民法傳統意義上的概念有所區別。隱私權的概念，可以分為積極意義與消極意義。前者強調個人私生活事務不受恣意公開、干擾的權利，此亦即民法上所指的隱私權；⑵后者則是指個人資料控制支配權，亦即賦予個人對其個人數據的收集利用的開發權和停止權、更正權等，換言之也就是個人對于其個人數據應有主動積極控制支配的權利，亦即本文所要探討的隱私權保護客體，有學者將之稱為“資訊隱私權”。信息的普及和發達，其影響已深入我們的生活，個人數據的收集、處理與利用比以往更為容易，這種趨勢已強烈威脅到個人的權利，當個人數據可以輕易地遭受有心人侵襲與操控之后，個人隱私權利不免受到威脅。于是，“資訊隱私權”（informationprivacy）的概念應運而生，有別于傳統意義上對隱私權保護的思考，而轉向以“個人數據保護”（dataprotection）為重心上，以對抗信息時代中隱私權所受到的沖擊。

各國及各國際組織以“個人數據保護”為中心的立法和決議已經陸續發展起來，除了較早的經濟合作及發展組織（OECD）1980年9月通過《隱私個人保護基準》(GuidelinesontheProtectionofPrivacyandTransborderFlowsofPersonalData)，及歐洲議會1981年簽署的《個人數據保護協定》(CouncilofEuropeConventionFortheProtectionofIndividualswithRegardtoAutomaticProcessingofPersonalData)等規范外，歐盟于1995年通過《個人數據保護指令》(EuropeanUnion’sDirective95/46/EContheprotectionofindividualswithregardtotheprocessingofpersonaldataandonthefreemovementofsuchdata)，此保護指令于1998年10月25日已經正式生效，該指令要求15個成員國都要立法去管理個人資料，并且特別規定第三國若未符合“適當”標準(adequacystandard)，則為保護其人民個人數據隱私起見，歐盟將采取必要措施防止其個人數據轉移至該具有疑義的第三國。保護指令的基本原則大致如下：用途上的限制、數據的品質、安全性的原則、透明化的原則、同意權的原則、個人救濟的原則。美國的相關保護除了用其《隱私保護法》來補足其《情報公開法》和《陽光下的政府法》之外，還散見于各相關文件中，如克林頓總統于1997年7月批準并公布的《全球電子商務架構報告》(AFRAMEWORKFORGLOBALELECTRONICCOMMERCE)，此報告內容中關于隱私權部分中提到：要想讓民眾能放心在網絡上從事商務活動，確保個人數據不被侵犯是重要的。而中國臺灣在其八十四年八月十一日正式公布實施了《電腦處理個人資料保護法》（以下簡稱個資法）。可見對“個人數據的保護”已引起了廣泛的關注，我們也應當加以借鑒，加快我們的立法步伐，來解決我們在實際中已經碰到的問題，保護我們公民的個人數據。

三、對策和參考意見

在分析研究了公共事務管理機構對個人數據的收集、使用等情況中的問題之后，我們試圖提供一些解決問題的建議以供參考。

基于目前的國情，要建立一部獨立的《個人數據保護法》似乎條件還不成熟，但就公共事務管理領域來說，個人數據的保護應當納入地方法規和部門規章來填補這一領域的個人數據保護的空白。我們覺得要這樣做的話，以下幾點是應當貫徹的：

1、個人數據首先要確立對個人數據不得任意收集的原則。如《個資法》中規定非公務機關非特有目的的不得進行個人資料的收集和處理；如有特有目的要向事業主管機關申請登記，核準后發給執照，而申請登記核準后還須公告登載并供查閱。對于大規模的個人數據的收集只能是由法定的公共事務管理機構，如公安機關等，按法定的程序來收集。或者僅限于公安機關，而通過立法規定政府部門之間的關于個人數據的共享程序來使有需要的部門獲得相關的個人數據。而這種在公共事務管理機構之間的使用范圍的擴大也不得隨意，法律應當規定何種情況可以擴大，何種情況不可；按照對個人數據的分類，哪些個人數據可以共享，哪些不可以共享；并對訪問權限進行設置。總之，這種獲得個人數據的行為，不論是收集還是從他處實現共享，都必須是法律授權的，也就是要有法律依據。

2、為切實保護個人隱私權，在個人數據的收集環節中就應當得以體現并作出相應的保證。明確收集個人數據的使用目的，并且明確告知哪些個人數據是必須要提供的，而哪些是可以選擇提供也可以選擇不提供的。個人不僅是個人數據產出的最初來源，也是其正確性最后的核查者，所以個人當然地對其個人數據擁有主動積極的控制支配權。當個人將其數據提供給收集機關時，這種主動積極的控制支配權即發生分化和弱化。所以，應當通過制度的方式來彌補這種分化和弱化，而個人也應當成為收集機關對該個人數據使用范圍的參與決定者。當個人將其數據提供給收集機關時，當可以視為個人對收集機關所告知的目的的使用的同意，但其他目的的使用則視為不同意。我們認為在此階段即可通過格式化的行政合同或其它協議來決定個人數據的使用范圍并設立救濟方式。而收集機關在沒有同當事人協商并獲得其同意之前，不得將當事人為某特定目的所提供的個人數據運用在另一個目的上。

3、法律應當對所保護的個人數據的客體包括公共事務管理機關可以收集的個人數據的范圍加以細數。如中國臺灣的《個資法》中規定：保護客體即是個人資料，所謂“個人資料”是指“自然人的姓名、出生年月日、身份證號碼、特征、指紋、婚姻、家庭、教育、職業及其他足以識別該個人的資料”，亦即可以憑借該資料辨識誰是資料本人的資料。

4、法律應當規定個人與個人數據收集機構的權利義務。對于個人來說，法律應明確賦予其控制其自身數據的權利；在其按規定向收集機關提供其個人數據后享有獲得相應服務、辦理相關事務的權利等。同時個人又負有按規定主動、如實地向收集機關提供、及時更正其個人數據，保障公共事務管理機關順利開展工作的義務等。對于個人數據收集機構來說，擁有按法律規定收集、加工、使用個人數據的權利以及維護其收集工作正常進行的權利等。其義務在于告知數據提供人其權利義務；告知所要收集的個人數據的范圍和使用目的；保護數據提供人的隱私；維護所收集個人數據的安全和完整；透明化對個人數據的使用狀況；接受法定監督機關以及公民的監督等。這里需要另外指出的是，由于個人數據一旦成為收集機關加以使用的數據，即具有權威性，對個人的權益產生影響，所以個人對其提供的數據的真實可靠性負有責任，收集機關亦有在數據的收集、加工、使用過程中避免其出現差錯的責任，由此產生的不利后果應當由過錯方承擔，如見前述。

5、法律規定應當約束公共事務管理機構對外提供個人數據，并對公共事務管理機關對外提供個人數據服務樹立宗旨并加以指導。對外提供服務應當符合維護社會公共利益的宗旨，在“三公”的前提下向社會提供對外服務。避免由于對壟斷數據資源獲得途徑的差異而造成不正當競爭。歐盟指令1992年的建議里有關許可的條款要求擁有任何特定信息唯一來源的數據庫擁有者按照公平和一視同仁的條件許可任何競爭者使用該信息。法律應當規定對征信業及以收集或處理個人數據為主要業務的團體或個人、醫院、學校、電信業、金融業、證券業、保險業、大眾傳播業等行業可以提供服務的范圍和審批程序。

6、公共事務管理機構應當完善內部的規章制度，強化個人數據相關工作的管理，杜絕內部工作人員非工作目的的私自對個人數據的處理和泄露。

7、法律應當對個人數據使用的法定許可與合理使用的范圍進行規定，避免個人隱私權的不合理膨脹。

四、結束語

對于公共事務管理中的個人數據保護，我們現在所做的研究是膚淺的，許多問題尚未吃透，故不敢妄加評論。尤其是對公共醫療機構的個人數據保護的研究則完全沒有涉及，這是本文的一大缺憾。

我國在公共事務管理過程中對個人數據的保護還處于探索階段，筆者僅將研究中發現的有關個人數據保護的問題突顯出來，希望在該問題的相互探討過程中能夠找出解決問題的合理方法，為規范和完善我國公共事務管理中的個人數據保護獻出一份綿薄之力。

公共事務管理論文:中國公共事務管理模式革新

公共事務管理是人類社會活動中的一項重要內容，從日常生活中的醫療、教育、住房、養老，到市場秩序維護、大型水利設施的修建，以及公眾的財產、人權和自由等權利的實現都與其有著密不可分的關系。2011年5月30日，中共中央政治局會議就強調“加強和創新社會管理事關執政黨的執政地位、國家的長治久安，以及人民的安居樂業”。在我國，公共事務管理應以專業化管理為原則，建立在合理法律制度之上從而獲得合法性已成為社會普遍接受的共識。但當前國內對公共事務管理范式還存在諸多認識與實踐上的不足和爭議，從而制約了我國公共事務管理水平的提高。

一、公共事務管理范式轉變溯源

依據美國學者托馬斯?庫恩在其著作《科學革命的結構》中對范式的解釋，范式指在一段時間內共同體成員所公認的那些信念、途徑、技術和方法等集合，它為實踐提供典型的問題和解答。范式具有優先性，不僅能夠提供可供模仿的成功范例，并且能在競爭中脫穎而出成為這個時期理論研究與實踐的主流。當然由于反常的存在和累積，總會出現新的理論與實踐模式———即新的范式對傳統范式的替代，這時就意味著發生了范式轉換。［1］當前全世界范圍內，公共事務管理已發生了從行政管理范式向公共管理范式的轉變。

(一)行政管理范式的式微

19世紀末威爾遜開創公共行政學研究之初，指出公共行政應是政府、政黨等對國家權力機關所制定政策的有效執行。威爾遜所發表的論文《行政研究》，以及古德諾所著《政治與行政》都對此進行了系統的分析和論述。所謂行政管理范式早期見諸于倫納德?D．懷特1926年出版的《公共行政學導論》中，意為行政之管理，即重視政府行政的管理學視角、途徑、方法和技術。“所謂行政者，系管理人員與物料，俾完成國家創設置目的也。”［2］懷特此種定義正與同時期威爾遜和古德諾提出的“政治與行政二分論”相對應，也與凱恩斯的國家干預理論以及馬克斯?韋伯提出的“官僚制”的行政體制相呼應，即將公共事務管理視為高效率行政管理的機制、方法和技術。但自20世紀50年代以后，傳統行政管理范式已逐漸不能適應社會發展的需求，并暴露出諸多弊端，“政治與行政二分論”受到越來越多的挑戰。同時期，熊彼特、杜威、布魯納、阿倫特和哈貝馬斯等眾多著名學者從不同角度探討和論述“公共領域”，其中以哈貝馬斯在1961年完成的論文《公共領域的結構轉型》最具影響力，他認為凡涉及公共性的產品或勞務的生產與提供都應視為公共領域范圍，都應有在法律保障下體現公民參與、合理性而非權威性支配的制度空間。薩繆爾森則在1954年發表的論文《財政支出的純理論》中對“公共產品”劃定標準作出經典界定，其主張凡具有受益上非排他性和消費上非競爭性的產品都應視為公共產品。“公共事務”理論則提出相對于私人事務而言，凡與政治、政府行政、社會責任、公共議題和公共信息等相關，涉及公共利益的事務都應是公共事務。這些理論逐步成為公共行政實踐與學科發展的重要理論淵源。20世紀60年代末、70年代初新公共行政學運動則將公共價值、社會公平、公民參與和積極回應等理念注入傳統行政管理范式當中。這些變化使人們對公共行政中的“公共性”日益重視，公共事務管理不再局限于傳統行政管理范式，也使之日漸式微。

(二)公共管理范式的興起

公共管理作為公共行政學用語較行政管理晚些，在西方國家直到20世紀20年代末期，才開始作為一個專用術語而得到規范的使用。20世紀中期，公共管理理論已經初步形成，并作為對傳統行政管理范式加以批判的產物出現［3］。為將其與傳統行政管理范式相區別，故將其稱之為新公共管理。新公共管理起初只是管理主義與新管理主義的體現。管理主義認為通過一組信條或實踐所構建優良的管理將是治療較為寬泛的經濟與社會病疾的良藥。新管理主義則進一步指出“精髓是將私營部門的管理系統和管理技術運用于公共服務部門”，主張公共事務處理應從行政的傳統特征，如官僚制、漸進性、特殊性等，轉換成管理主義的新的特征，如經濟、理性和普遍性等［4］。公共管理范式的興起與新公共管理運動密切相關，20世紀70年代末迄今，新公共管理運動的浪潮席卷全球，新西蘭、英國、美國、加拿大、澳大利亞、墨西哥、香港、拉丁美洲等國家和地區都在不同程度上推行新公共管理理念。基本理念是借用私營部門的管理技術來重塑政府，大力推進政府職能市場化，將公共行政視為一種產品與服務的輸出，同時將民眾視為顧客，盡力去滿足顧客的需求［5］。正是由于新公共管理理論得到廣泛實踐，使社會各界得以在理論與實踐方面不斷對其進行評估和完善，使其在與諸多新興公共行政理論的競爭中受關注程度最高，影響力也最大，進而也推動了公共管理理論發展及其作為挑戰范式的興起。公共管理理論也是一個不斷完善的開放系統。20世紀80年代以來，匯聚和吸收了包括新公共行政學派、商業和管理學派、公共事務與公共政策學派等大量不同學術流派的觀點。當前公共管理理論主張建立公共產品供給的多中心體制和互補機制，使政府、企業、社會三者互相合作，優勢互補，更有效地提供公共產品，滿足社會和公眾需要。其在許多國家的實踐也行之有效地解決了諸多傳統行政管理范式無法良好解決或者根本無法觸及的社會問題。這些都說明了公共管理范式已成為公共事務管理的新近范式。

二、我國公共事務管理范式轉變的沿革與緣由

(一)行政管理范式更適應傳統行政管理體制的需要

1954年，全國人民代表大會首次召開并制定了我國第一部憲法，在此基礎上形成了自上而下以中央政府部門管理體制為主，與計劃經濟一致的高度集中統一的行政管理基本模式。隨后，我國行政管理體制雖然經歷過幾次改革，也主要是圍繞中央政府的分權和集權改革，行政機構精簡和調整展開。這個時期我國公共事務管理主要還是以行政管理為主，并且導致行政機構大量膨脹、職能重疊、人員臃腫和效率低下的問題。1982年的行政體制改革也主要以減少經濟管理部門，在城市以打破條塊分割、增強企業活力和擴大地方政府經濟管理權限為主，在農村則通過改變“”政社合一的體制，實行家庭聯產承包責任制，實現行政權與生產經營權的分離，但此次改革主要是為經濟改革鋪墊，并未改變我國傳統行政管理體制。1988年我國雖然提出了轉變政府職能，實現政企分開，加強間接管理的改革原則，但由于改革還是按計劃經濟模式要求進行，因而政府職能轉變未達到預期效果，也未能消除長期以來存在于我國傳統行政管理體制當中的問題［6］。20世紀80年代我國公共行政學恢復建設時期，我國還處于計劃經濟向市場經濟轉變剛剛起步的階段，政府幾乎包辦了社會當中的全部公共事務。公共事務管理的實踐與理論研究也主要以“行政管理”方式展開，公共行政學科主要研究內容和服務對象也是圍繞政府行政管理工作展開［7］，“行政管理學應是研究國家權力機關的執行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內部事務的客觀規律的科學。”［8］可以說20世紀80年代，我國公共事務管理實踐與研究并沒有超出行政管理范式的基本含義，即主要從政府行政的視角出發，以追求行政管理效率為目標管理公共事務。

(二)強調“公共性”是我國發展市場經濟的需要

1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的目標，包括資本、人才、土地和技術等生產要素市場的培育和發展成為發展市場經濟的必要要求。這些生產要素市場的形成一方面要求政府進一步轉變職能和管理方式，加強宏觀調控，依法治國、依法行政和信息公開，增強社會服務功能，推動社會中介組織發展，建立與市場經濟體制相配套的行政管理體制。另一方面要求進行國有資產管理體制改革，逐步建立現代企業制度，有步驟地把企業推向市場，深化企業勞動人事、工資分配和社會保險制度改革，推動“單位人”向“社會人”的轉變。同時加強對進城務工人員、下崗職工和自謀職業人員的住房、社會保險和醫療制度改革。經濟改革領域穩妥推進價格形成機制改革，加大流通體制改革，擴大改革開放力度，進一步發揮市場在資源配置中的基礎性作用。這些都促使公共事務管理日益強調“公共性”，促進我國公共事務管理的主體、服務對象和內容的拓寬。因此20世紀90年代隨著我國經濟體制改革的深化，我國在行政管理體制也發生了許多變化，涉及公民參與的公共領域空間逐漸增大，公共產品生產和提供方式出現多樣化和多元化，公共事務管理過程中體現“公共性”也日益為人們所關注。曾任中國行政管理學會會長的郭濟教授就指出“關于‘公共’，有學者作了比較全面的闡述:“(1)和私人行政相區別。(2)明確了行政活動的目的和性質。(3)公共的性質決定了它應負有的社會責任和義務。(4)強調了行政活動的公共性。”“由于‘公共’一詞具有上述這些主要內容，因此，‘公共行政’一詞本身的含義比‘行政’一詞要豐富得多。”［9］由此可見，在此時期我國行政管理作為公共事務管理的傳統范式受到來自實踐與理論研究方面的挑戰，對于公共事務管理過程中強調“公共性”需要也日漸顯現。

(三)公共管理范式是我國社會全面進步的選擇

2002年黨的十六大宣告我國社會主義市場經濟初步建立以來，我國社會發展進入了以全面完善社會主義市場經濟體制，以經濟體制改革為主，全面推進經濟、政治、文化、社會體制改革階段。政府行政更加注重履行社會管理和公共服務職能，如加強公共設施建設、食品安全和安全生產監管，推行政務公開和電子政務，構建服務型政府、責任型政府、法治型政府和效能型政府等工作全面展開。我國社會經濟步入全面轉型期，國家政治體制改革不斷深化，公共事務管理體制開始轉變，相當部分公共產品的生產和提供，以及公共事務的處理也已逐漸轉移到一些非營利性組織。全社會在追求奉公守法、和諧共建和可持續發展等方面都自覺或不自覺應用到公共管理范式的相關理念和方法。

21世紀以來，公共管理范式對于我國公共事務管理水平提高已經發揮了積極的推動作用和潛移默化的影響。在經濟全球化、信息傳播網絡化和公眾需求日漸多元化的大背景下，我國公共事務管理內容和方式也發生了重大變化，同時也要應對一些新出現的公共問題。故早在1997年國務院學位委員會就確立了“公共管理”作為一級學科名稱，2001年又將為政府、企事業單位以及其他組織培養高級公共事務管理人才的MPA定名為“公共管理碩士”。國內學者劉熙瑞教授也提出:“按‘政府推行政務’這樣的涵義來理解‘行政’概念，就隱含了一系列缺失。包括:第一，它不能明確提示管理的目的，因而難以杜絕為私的成分;第二，公民參與與否不明確;第三，被管理的事務性質不明確，并沒有強調必須是公共事務，因而難以界定管理的范圍;第四，它在行政中是否接受公民的制約，也沒明確提示出來等等。這就導致我們在使用‘行政’概念時有多方面的遺憾。”“為了突出民主，我國行政改革中必須采用公共行政、公共管理的概念，而盡量不用行政、行政管理概念。”［10］這些均體現了我國學界對于公共事務管理范式轉換的先知先覺。就此來看，公共管理范式是我國社會全面進步在實踐與理論研究方面的共同選擇，我國必須積極推進公共事務管理范式轉換———從行政管理邁向公共管理。

三、構建我國公共管理范式的主要策略

當前在我國已經出現從行政管理向公共管理范式轉換的趨勢，但這種轉變不可能一蹴而就，必須全社會共同努力來實現。構建我國公共管理范式的主要策略包括:

1．明確公共管理內涵與外延。當前社會對公共管理內涵與外延認識不清，不僅導致公共管理實踐與科研受到局限，也使公共管理人才培養和需求受到局限。當前不僅在學術界，更應在社會實踐方面明確公共管理是主體以實現公共利益為目標，旨在為社會和公眾提供公共服務和產品而從事的社會公共事務及其內部事務的管理;行政管理則是政府制定與執行政策或依法對公共事務及其內部事務進行管理;行政管理僅是公共管理的一個分支領域或重要手段。明確公共管理的內涵與外延將有利于在社會上形成對公共管理范式適用范圍更加充分的認識，進而推動公共管理范式的實踐。

2．增強公共管理理念的傳播。公共事務管理理念不斷轉變與創新是時展的必然要求，加強公共管理理念傳播也是在我國實現公共管理范式的重要環節。當前在我國應加強建立以合同外包或引入競爭機制的“市場化政府”，建立能夠體現社會公平和公民參與的“參與式國家”，以及建立公共物品供給的多中心體制和互補機制等公共管理理念的傳播，以使人們意識到只有在更廣泛公共領域內，結合政府、社會和個人三方面力量才能更有效地處理公共事務，提供公共產品，滿足社會和公眾需求。

3．加大公共管理人才培養。當前我國公共管理人才培養還主要以偏政府行政的行政管理專業人才為主，對具備現代公共精神和理念，掌握先進管理技術與方法的公共管理人才培養力度還不足。故當前在公共管理人才培養方面應將行政管理專業作為公共管理人才培養的基礎和平臺，開放行政管理專業人才培養的邊界，將公共管理的理念、技術與方法逐步融合在其中，并應加大公共管理專業本科的招生規模。加強對當前政府、企事業單位和其他社會組織中從事公共行政工作人員的公共管理理念、知識和技術的培訓，發揮好公共管理碩士(MPA)在培養高級公共管理人才方面的作用。

4．推動公共管理政府實踐。雖然公共管理理論在解決我國社會問題方面，經學術界長期研究和發展而日趨成熟，并逐步為大眾所了解和熟悉，政府行政改革的目標也是在不斷推動公共管理實踐。但受傳統政治文化和行政體制慣性的影響，當前在我國政府公共事務管理領域，傳統行政管理范式依然發揮著絕對主導作用，導致服務型政府、責任型政府、法治型政府和效能型政府建設推進緩慢，公共產品供給的多中心體制和互補機制形成受阻，民生權益、公民參與、社會公平實現困難。政府積極進行公共管理實踐范式，不僅可以解決上述問題，并且有利于發揮典范作用，推動公共管理范式在我國全社會的實現，故當前我國急需大力推動政府公共管理范式的實踐。

總之，當前我國行政管理依然是公共事務管理最重要的形式，相關政治經濟體制的改革還需逐步推進。社會對非營利性組織培育、管理和規范還不夠，還需要加強我國公共管理相關的理念傳播、人才培養以及具體實踐。讓傳統行政管理范式與新近公共管理范式在處理公共事務的相互競爭中逐漸此消彼長，才能在我國完成公共事務管理范式的徹底轉變。