公共安全管理論文

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公共安全管理論文:公共安全管理體制分析論文

一、公共安全管理概念

公共安全是人們正常的生活和生產秩序狀態，公共安全管理是對這種秩序狀態的維護與保持，對打亂該秩序狀態的各類事件的應對，以及對事件后果的消除、對秩序狀態的恢復的全過程。在新西蘭被稱為“民防”(CivilDefense)或“民防緊急事態管理”(CivilDefenseManagement)，在美國和澳大利亞，公共安全管理被稱為“緊急事態管理”(EmergencyManagement)。美國將緊急事態管理的活動、政策和項目分為4個功能區：減除、準備、應對和恢復，這就是緊急事態管理的生命周期理論或四個階段理論。澳大利亞也用四個階段將緊急事態管理分為預防／減除、準備、應對和恢復，簡稱為“PPRR”。從具體內容上講，與美國的概念沒有什么區別。因此西方國家又把四個階段簡稱為“PPRR”或“MPRR”。雖然稱謂與我國的“公共安全管理”不同，但內涵相同，只是管理機構的組織和名稱有所區別。

二、中國公共安全現狀分析

20世紀下半葉以來，世界上天災人禍頻發，大眾傳媒、電子信息使之仿佛就發生在每個人身邊。中國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，如2003年的波及全球的風險事件SARS，各地區煤礦安全事件的屢屢發生，2008年以來自然災害，食品問題頻頻出現，使得人們不得不重視并且正視公共安全管理問題。根據突發公共事件的發生過程、性質和機理，突發公共事件主要分為以下四類：(1)自然災害；(2)事故災難;(3)公共衛生;(4)社會安全。按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為4級：I級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ш級(較大)和Ⅳ級(一般)。

三、中國公共安全管理體制存在的問題

雖然中國在公共安全管理領域已經建立了一套比較有特色的管理體制，但這種體制是以分領域、分部門的分散管理為特點的，政府尚未建立統一的專業職能部門對突發公共事件實行專業化管理，而是沿用“條塊”方式將突發公共事件管理交由相應的職能部門承擔。

1.公共安全管理主體缺失。目前，中國還沒有建立“權威、統一”的應急中心，不同部門管理不同的災害，涉及災害管理的部門多達十幾個，這些“應急中心”無論在管理主體上、執行主體上還是服務內容上，彼此獨立，互不隸屬，自成一體。部分職能部門之間于是相互推脫、互不配合，在需多個職能部門協作的突發公共事件管理中，往往因為配合不默契或相互推脫而失效。

2.管理體系不夠健全。由于中國政府綜合風險管理工作起步較晚，還沒有形成一套成熟的公共安全管理體系，條塊分割嚴重，管理技術也相對落后。在危機應對方面，橫向上是分散管理，按照突發事件的類型由相關部門進行專門管理；縱向上是集中管理，由中央集中統一指揮應急工作，地方予以配合。遇重大危機事件，一般是由中央政府或部門行政領導做決策，組成臨時機構(即災害應對工作組)，缺乏專門機構和完善的應對體系。

3.法律體系不完善而且進程緩慢。近些年來，雖然中國相繼頒布了多個與減災相關的單項法規，但面對緊急狀態，中國仍沒有建立一整套減災法規體系，防災救災相關法律體系的不完善，造成中國公共安全管理中責任不明確，特別是涉及到災害救助、災后重建財政補助、災害保險、災民減免稅等方面還沒有相應的法律法規；而且已有的法律法規基本上是單一災種法規，無法實現綜合的防災減災，綜合協調部門沒有明確的法律地位。

4.職能部門和監管之間缺乏良好的協調機制。政府信息系統缺乏，信息收集渠道過窄，信息不力，雖然各部門都建立了獨立的災害信息管理系統，但這些系統往往自成體系，難以實現災害信息和減災資源的充分共享和優化配置。媒體部門作用弱化，政府部門間信息溝通嚴重不足的缺陷在公共危機時期暴露不已。

5.綜合危機防范技術薄弱,應急救援能力有限。目前中國對生產安全事故和災害發生機理、識別理論和技術、評價指標體系、危險源的監測監控理論及技術等公共安全技術缺乏系統研究和開發，公共安全綜合管理信息系統仍未完善，數據庫建設較為落后，未能形成全面覆蓋的信息管理技術平臺和緊急救護網，缺乏系統和長期規劃，缺乏物資儲備和資金保障機制。專業技能培訓不夠、應急救援人力少、力量分散造成搶險救災專業隊伍實力不強，防災技術、設備、物資和力量處于相互分隔的狀態，救援能力嚴重不足。

6.宣傳教育不夠，公眾危機意識不強，缺乏自救能力。要減少公共安全問題，除了政府與社會的重視，公眾危機意識也急需提高。目前宣傳教育工作主要包括兩個方面：一方面是對廣大群眾的宣傳教育；另一方面是對應急管理工作人員的教育培訓。應急管理工作與其它工作不同，直接關系到人民的生命財產安全，對工作人員進行培訓，提高各級應急管理人員的能力、水平對加強政府應急管理工作有著重要的意義，但現在這方面的教育基本處于空白狀態。

四、中國區域綜合公共安全管理體制模式改進對策

在公共安全管理方面，西方發達國家己經摸索出一系列有效的應對模式，比如“強總統、大協調”的美國模式，“大總統、大安全”的俄羅斯模式，“強內閣、大安全”的日本模式等。這些國家在應對公共安全時做法雖然不盡相同，但總的看來都有一些共同的成功經驗，借鑒國外經驗，同時針對中國公共安全管理體制中存在的問題，本文提出新的區域綜合公共安全管理模式，以及改進中國公共安全管理體制的對策。

1.借鑒國外經驗，健全政府公共安全管理組織機構。完備的組織機構是政府對公共安全突發事件進行管理的依托和組織保證，同時也是政府對公共安全突發事件進行預警、決策和溝通的前提。不少發達國家紛紛設置了專門領導、協調公共危機管理的機構，對危機處置的各項事情進行統一安排。本文提出政府公共安全管理組織機構。首先，在中央政府一級建立突發公共事件綜合性常設機構。其次，在地方設立“人員代替部門”的組織模式，即指在不擴大政府現有編制的前提下，在政府綜合性部門中指定專門人員行使突發公共事件管理部門的職能，可以解決因專門機構設置而帶來的機構膨脹和費用增加等問題，同時也解決了地方政府缺少對突發公共事件進行專門管理的職能部門的現實。

2.建立中國區域綜合公共安全管理新模式。在構建政府公共危機管理機制中，必須定位政府職能的界限，劃清政府、社會和公眾個人所承擔的危機風險邊界，建立政府與社會合作互助，共擔風險，共度難關的新機制。這里的社會主要是指國家或政府之外的所有民間組織。本文根據國內外專家在公共安全管理方面經過不斷的理論創新和幾十年經驗積累，以及中國公共安全管理的復雜性，提出中國區域綜合公共安全管理模式(見圖1)，這一模式以“預防為主，防抗救相結合”為方針，在科學減災的指導下，使災區政府、社會和公眾在災前備災、災中應急、災后恢復與重建的減災全過程中，形成一個有機的整體。

3.明確公共安全緊急事務管理流程。正如美國管理學家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所言:政府管理的目的是“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療，最有效的危機管理是避免危機與災害的發生。因此，現代政府危機管理的工作重心更傾向于災前防范。本文提出公共安全緊急事務管理流程（見圖2）：注重事前的預防；事后的處理和總結；構建發達的信息管理系統。

4.建立公共安全突發事件應急法制評價制度。在中國現有突發公共事件管理措施中，對于工作人員的職能履行效果評價往往是以突發公共事件責任追究辦法為載體來進行。因此，建立科學合理的突發公共事件應急法制評價制度，從以救助為主的管理方式逐漸轉化到以預防為主的公共安全管理模式，與此同時，對現有應急法律規范進行系統的清理。包括修改法律、進行法律解釋、廢止法律或某些條文等。建立健全公共危機管理信息公開制度、行政征用制度、行政隔離制度、行政指導制度，以及將“公平補償”作為目標的行政補償制度，包括行政主導型的或積極采用市場機制(例如保險方式)的各種救濟制度等。

5.建設綜合危機防范關鍵技術示范基地，提供人才保障。應針對中國經濟和社會發展現狀、城鄉經濟與社會發展的區域差異，配合行業生產與運行安全建設，開發滿足主要行業的綜合災害危機防范所需關鍵技術，建成若干綜合災害危機防范關鍵技術示范基地，并形成促進這些典型關鍵技術推廣應用的配套政策體系。為此應做好以下幾方面的工作：應從總體上注重突發公共事件管理人員素質的全面提升；應出版一些相關的培訓教材，建立各種分類的培訓機構，對政府的應急部門和人員進行專業培訓；加強“專家庫”和“資源庫”的建設。

6.提高學習能力，增強公眾公共危機意識。首先要建立危機管理教育機制，要樹立公眾的公共危機意識、提高公共危機的處理能力，就必須進行教育機制的改善，對公眾進行專門的危機管理教育。因此，有必要將危機管理教育納入先進的教育體制之內，通過危機意識教育和案例教學，掌握一定自我保護的方法，通過學習，增強危機意識和危機應對的能力。其次是加強公眾的危機意識學習。通過積極開展公共危機管理的科學研究和培訓工作，建立高素質的公共危機管理人員隊伍，為公眾樹立學習榜樣。

五、結論

作為當前中國社會一個緊迫的研究課題，公共安全管理問題既是一個理論問題，也是一個實踐性很強的問題，任何政府都不可能免于各種各樣的突發事件。區域綜合公共安全管理模式以“預防為主，防抗救相結合”為方針，在科學減災的指導下，使災區政府、社會和公眾在災前備災、災中應急、災后恢復與重建的減災全過程中，形成一個有機的整體，為此，仍需做大量的科學研究和廣泛的實踐，推動公共安全問題進入政府議程、促使重新評估其行為，改進政府管理缺失的作用。

公共安全管理論文:公共安全管理論文

一、公共安全、公共危機與公共安全管理

所謂公共安全，是指社會和公民個人從事和進行正常的生活、工作、學習、娛樂和交往所需要的穩定的外部環境和秩序。所謂公共安全管理，則是指國家行政機關為了維護社會的公共安全各秩序，保障公民的合法權益，以及社會各項活動的正常進行而做出的各種行政活動的總和。

根據聯合國的界定，影響公共安全的突發公共事件主要是：(1)自然災害，又可分為地質方面，水文氣象方面，生物學方面；(2)技術災難，來自技術或工業事故；(3)環境惡化，人類行為導致的環境和生物圈的破壞；(4)社會安全，包括戰爭和社會動亂等。其級別分為4級：I級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ш級(較大)和Ⅳ級(一般)。

公共危機指的是對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其做出關鍵決策的事件。公共安全管理的任務與目的就在于解決公共危機問題，它是伴隨著人類社會的產生就客觀存在著的。

公共安全與公共管理密切相關，公共管理是以政府為核心的公共部門，綜合運用政治的、經濟的、管理的、法律的等多種方法，合理配置公共資源，依法對社會公共事務進行管理，提升公共部門活動績效，提供公共產品，從而達到增進公共利益目的的一種管理活動。強化公共安全管理，需要樹立科學的發展觀和科學的公共安全觀，需要公共安全管理系統自身的完

善和公共管理體系的完善。

二、公共危機的特征

1.發生的范圍廣，國際化程度增強，高頻次、多領域地發生。不少公共安全事件涉及范圍廣，這些事件會突然發生，在何時何地或何種情況下發生具有極大的不確定性。

2.危害的災難性和非傳統性。在當前社會，公共安全危機事件的破壞性越來越大，造成的損失也越來越難以彌補，而且這種損害是剛性的、不可逆轉的。

3.影響的關聯性。公共安全事件發生后，往往會影響和波及社會各領域，并造成連鎖反應。如洪災不僅影響農業，而且影響教育、交通運輸、工業生產、商業流通等；洪水退后還可能造成大面積的流行病疫情爆發，房屋和基礎設施損毀等。

4.原因的復雜性。公共安全問題的原因非常復雜，有政治的、民族的、宗教的原因；也有經濟的、生產的、經營的原因；既有歷史遺留下來的問題，又有當前出現的新問題；同時還有大自然對人類掠奪性破壞的報復。這些原因錯綜復雜地交織在一起，相互聯系、相互影響、相互轉化。

5.演變的隱蔽性。公共安全潛在的危機常常不易被察覺，常常在人們毫無思想準備的情況下突然爆發。當人類取得了現代科學技術和物質文明的輝煌成就的時候，這些成就可能正在威脅著人類的安全，人類卻不能察覺或預測。三、當前我國公共安全管理體制存在的問題

1.公共安全管理主體缺失。目前，我國還沒有建立“權威、統一”的應急中心，不同部門管理不同的災害，涉及災害管理的部門多達十幾個，這些“應急中心”無論在管理主體上、執行主體上還是服務內容上，彼此獨立，互不隸屬，自成一體。部分職能部門之間相互推脫、互不配合，在需多個職能部門協作的突發公共事件管理中，往往因為配合不默契或相互推脫而失效。

2.管理體系有待健全。由于我國政府綜合風險管理工作起步較晚，還沒有形成一套成熟的公共安全管理體系，條塊分割嚴重，管理技術也相對落后。在危機應對方面，橫向上是分散管理，按照突發事件的類型由相關部門進行專門管理；縱向上是集中管理，由中央集中統一指揮應急工作，地方予以配合。遇重大危機事件，一般是由中央政府或部門行政領導做決策，組成臨時機構(即災害應對工作組)，缺乏專門機構和完善的應對體系。

3.法律體系不完善而且進程緩慢。近些年來，雖然中國相繼頒布了多個與減災相關的單項法規，但面對緊急狀態，我國仍沒有建立一整套減災法規體系，防災救災相關法律體系的不完善，造成我國公共安全管理中責任不明確，特別是涉及到災害救助、災后重建財政補助、災害保險、災民減免稅等方面還沒有相應的法律法規；而且已有的法律法規基本上是單一災種法規，無法實現綜合的防災減災，綜合協調部門沒有明確的法律地位。

4.職能部門和監管之間缺乏良好的協調機制。政府信息系統缺乏，信息收集渠道過窄，信息不力，雖然各部門都建立了獨立的災害信息管理系統，但這些系統往往自成體系，難以實現災害信息和減災資源的充分共享和優化配置。媒體部門作用弱化，政府部門間信息溝通嚴重不足的缺陷在公共危機時期暴露不已。

5.綜合危機防范技術薄弱,應急救援能力有限。目前我國對生產安全事故和災害發生機理、識別理論和技術、評價指標體系、危險源的監測監控理論及技術等公共安全技術缺乏系統研究和開發，公共安全綜合管理信息系統仍未完善，數據庫建設較為落后，未能形成全面覆蓋的信息管理技術平臺和緊急救護網，缺乏系統和長期規劃，缺乏物資儲備和資金保障機制。專業技能培訓不夠、應急救援人力少、力量分散造成搶險救災專業隊伍實力不強，防災技術、設備、物資和力量處于相互分隔的狀態，救援能力嚴重不足。

6.宣傳教育不夠，公眾危機意識不強，缺乏自救能力。要減少公共安全問題，除了政府與社會的重視，公眾危機意識也急需提高。目前宣傳教育工作主要包括兩個方面：一方面是對廣大群眾的宣傳教育；另一方面是對應急管理工作人員的教育培訓。應急管理工作與其它工作不同，直接關系到人民的生命財產安全，對工作人員進行培訓，提高各級應急管理人員的能力、水平對加強政府應急管理工作有著重要的意義，但現在這方面的教育基本處于空白狀態。

在公共安全管理方面，西方發達國家己經摸索出一系列有效的應對模式，比如“強總統、大協調”的美國模式，“大總統、大安全”的俄羅斯模式，“強內閣、大安全”的日本模式等。我們應該在借鑒國外經驗的基礎上，探索出一套健全政府公共安全管理組織機構，明確公共安全緊急事務管理流程，建立公共安全突發事件應急法制評價制度和區域綜合公共安全管理的新模式。

公共安全管理論文:政府公共安全管理體制建設論文

摘要：公共安全與公共管理密切相關。本文從公共管理和公共安全管理的內涵出發，分析了公共安全事故的原因，從八個方面提出了增加公共安全管理投入、建立和完善我國公共安全管理體制的觀點。

關鍵詞：公共管理公共安全公共安全管理投入

一、前言

公共安全是政府和百姓都特別關注的十分重要的社會問題。公共安全是人類社會發展和進步的必要條件。任何一個社會的存在和發展，都需要公共安全，沒有良好的公共安全保障體系與措施，這個社會的存在與發展，人們的生存與生活就不可想象。因而維護公共安全，是關系國計民生、社會安定和發展的大事；是國家實施法律、治國安邦的重要職能；是加強公共管理、建設強大國家的一項系統工程。

二、目前國內外公共安全管理理念

21世紀，全球各地區公共安全事件更是接踵而至，韓國大邱地鐵縱火事件、美國9·11恐怖襲擊、2004年8月歐美一些國家先后發生大規模停電事故、西班牙人質事件、印度洋海嘯大災難以及卡特里娜颶風橫掃美國等各種公共安全事件頻頻發生，給人類帶來沉痛的災難，全世界也因此造成巨大的經濟損失。

我國也不例外，2003年我國“非典”的爆發和流行，全國各地區煤礦安全事件的屢屢發生，安徽阜陽奶粉事件、“蘇丹紅”攪亂食品市場安全等一系列有關社會安全、自然災害、事故災難、公共衛生事件的發生引起許多研究公共安全的學者的關注。

為此，世界上幾乎所有的發達國家都建立了比較完備的公共安全管理體系。日、美、俄、法等發達國家都建立了比較完備的公共安全管理體系。日本的公共安全側重于對自然災害的防治和預防，美國側重于維護其世界大國的地位，俄羅斯傾向于事故救援和技術性災害的研究，法國則側重于對城市功能的調整和公共政策的制訂。健全法律制度、應急機構，加強地方政府的管理能力，注重事前預防和事后總結，這些經驗是對我國公共管理安全的啟示。

我國正處于人均GDP在1000美元到3000美元之間，這是社會必將經歷的轉型時期也是一個事故災難頻發的時期，因此關于公共安全事件管理的研究顯得十分重要和迫切。國務院總理簽署《突發公共衛生事件應急條例》，2006年1月8日，我國又頒布了《全國突發公共事件應急預案體系》，這些都標志著我國已將公共安全應急管理工作納入法制軌道[1]。

三、公共管理與公共安全管理的關系

1．公共管理的內涵

公共管理是以政府為核心的公共部門，綜合運用政治的、經濟的、管理的、法律的等多種方法，合理配置公共資源，依法對社會公共事務進行管理，提升公共部門活動績效，提供公共產品，從而達到增進公共利益目的的一種管理活動[2]。

2．公共安全管理的內涵

（1）公共安全是指社會和公民個人從事和進行正常的生活、工作、學習、娛樂和交往所需要的穩定的外部環境和秩序。

（2）公共安全管理是指國家行政機關為了維護社會的公共安全各秩序，保障公民的合法權益，以及社會各項活動的正常進行而作出的各種行政活動的總和[3]。

（3）影響公共安全的因素

影響公共安全的因素主要有:自然因素、衛生因素、社會因素、生態因素、環境因素、經濟因素、信息因素、技術因素、文化因素、政治因素、國防因素[4]。

3．公共管理與公共安全管理的關系

公共安全與公共管理密切相關,公共安全管理應該是公共管理的重要內容，公共安全也是公共管理的重要環境因素。強化公共安全管理，需要樹立科學的發展觀和科學的公共安全觀，需要公共安全管理系統自身的完善和公共管理體系的完善[5]。

四、公共安全事故的原因分析及特征

1．公共安全事故的原因分析

公共安全事故的原因主要為：1)經濟發展不和諧是造成眾多公共安全事故的根本原因；2)政府的不作為是安全事故屢屢出現的社會原因[6]。

2．公共安全事故的特征

影響和危害公共安全的因素和事件紛繁復雜,危害程度各有差異,但這些事件是有一些共同的特征。綜合專家的研究成果,可作如下概括：1)發生的突然性；2)危害的災難性；3)范圍的廣泛性；4)影響的關聯性；5)原因的復雜性；6)演變的隱蔽性[7]。

五、完善政府公共安全管理體制建設

中國的GDP連續多年平均保持了8％的高位增長，卻鮮有人知道每年因公共安全問題造成的GDP損失高達6％，計6500億元，這些問題每年奪去20萬人的寶貴生命。其構成一是安全生產事故引發的損失共計2500億元；二是社會治安事件造成的損失1500億元；三是自然災害造成的2000億元損失；四是生物侵害導致的損失為500億元。實際上，這還僅僅是直觀的、表面的現象，公共安全所造成的負面效應，靠這兩個量化指標是無法完全表達的。2003年發生的非典疫情，死亡人數僅300多人，但對于人們心理的影響、社會動蕩程度、旅游及經濟活動的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科學、高效的公共安全管理體制是我們亟待解決的重大課題。筆者認為加強公共安全管理主要從以下幾個方面:

1．建立健全公共安全保障體系

要從戰略高度對公共安全保障體系進行制度設計。有的專家做出了具體策劃,包括①建立預警機制。②建立分級制度。③建立和完善應急制度。④建立和完善非程序化決策機制。⑤建立公共安全基金制度及民間援助制度。⑥建立健全符合農村和農民特點的各種組織和制度。

2．建立健全公共安全的行政管理體系

公共安全在公共管理中的強化,需落實到以政府為主體的行政管理體系中。要強化政府的公共安全意識、責任和體制。政府主要領導和分管領導應把公共安全當作大事,統籌全局,各有關部門要認真負起責任。應該把公共安全管理當作重要工作,既有日常安排,又有應急措施。很多措施的落實并不需要建立新的機構,而是需要落實到政府的相關部門。

3．建立健全公共安全的法規體系

發達國家擁有一整套的法律法規和制度安排,形成了嚴密的公共安全保障體系,目前我國仍未出臺“緊急狀態法”和相應的國家突發公共事件應急預案體系。整個社會僅僅熟悉常態運行下的規則,遇有重大突發性公共事件時,社會和職能部門不可避免地陷入忙亂甚至恐慌狀態中。制定公共安全應急法，依法規范政府行為,明確社會各類機構、組織和公民的責任和義務,建立健全保障公共安全的應急體制和機制,規范各種制度,為公共安全提供法律制度保障。

4．建立健全公共安全科學與技術的研究機構

國內外經驗教訓告訴我們,建立健全有關科研機構,可以為公共安全提供有力支撐。長期以來,公共安全是一個備受忽視的冷門領域,但隨著近年來一系列問題的暴露,相關領域的研究才逐漸開展起來,清華大學于2003年底成立了公共安全研究中心。在這方面,需要國家組織力量進行重大科研項目攻關。科學技術的研究在諸多方面為公共安全提供支撐,比如風險的評估,災害、事故的發生機理研究,針對可能導致事故的關鍵環節的控制技術,生命安全的保障,災害中人群的心理、行為特征的分析及研究等。

5．建立健全公共安全的人才保障體系

公共安全也是一門科學,而且是一個重要的科學體系,需要多方面、多層次的人才;不同層次的管理和決策人才;不同學科的科研人員;不同崗位的基層和一線人員。有關部門應該重視那些有實踐經驗,敬業精神強的人才,發揮他們的作用。

6．建立健全公共安全的物質和財政保障體系

預防為主和應對不同類型的突發性公共安全事件,需要不同的物資儲備。需要把公共安全保障所需經費納入年度財政預算。全國財政預算中用于應對突發事件的準備金約有50億元,一遇重大突發性事故常常顯得捉襟見肘,需要增加各省市、自治區對突發事件的準備金,列入財政預算,同時鼓勵企業和個人投資捐贈為公共安全提供強勁的物質保障。

7．建立健全社區治安和公共安全體系

面對社會轉型和社區興起，社區治安日益成為社會公共安全體系工作的微觀基礎和主要方面。西方

發達國家把社區治安作為社會公共安全體系的基礎,并且與社區的公共安全體系工作中突出了社區居民和當地社會組織參與和合作。我們可以借鑒國外的經驗,結合我國的實際,創造出一條公共服務體系與公共安全體系統一的社區治安體系和公共安全工作方式,調動一切積極因素參與社區公共安全服務,維護社區治安,維護公共安全。

8．建立健全安全的教育、宣傳、培訓體系

教育部門應在大中小學開設公共安全知識課程;社會媒體充分利用現代信息手段,如電視、廣播、互聯網等手段對不同類型的公共安全預警預防制度和應急措施進行廣泛宣傳和普及。各類公共安全指揮系統定期進行不同范圍、不同級別突發事件的應急預演。在高度重視專家和專業隊伍建設的同時,建設公共安全志愿者隊伍,充分發揮產業工人、在校大學生、民兵預備役人員等的重要作用,進行注冊管理和定期培訓,與專業化隊伍相互補充,提高全民的公共安全意識、知識水平和公共安全保障能力[5]。

六、結束語

近幾年公共安全事故的頻發，造成的社會危害巨大。筆者旨在從政府公共管理的角度出發，提出政府部門需要建立和完善公共安全管理體制，并從八個方面提出增加公共安全管理投入，確保城市公共安全。

公共安全管理論文:加強政府公共安全管理體制建設的研究

一、前言

公共安全是政府和百姓都特別關注的十分重要的社會問題。公共安全是人類社會發展和進步的必要條件。任何一個社會的存在和發展，都需要公共安全，沒有良好的公共安全保障體系與措施，這個社會的存在與發展，人們的生存與生活就不可想象。因而維護公共安全，是關系國計民生、社會安定和發展的大事；是國家實施法律、治國安邦的重要職能；是加強公共管理、建設強大國家的一項系統工程。

二、目前國內外公共安全管理理念

21世紀，全球各地區公共安全事件更是接踵而至，韓國大邱地鐵縱火事件、美國9?11恐怖襲擊、2004年8月歐美一些國家先后發生大規模停電事故、西班牙人質事件、印度洋海嘯大災難以及卡特里娜颶風橫掃美國等各種公共安全事件頻頻發生，給人類帶來沉痛的災難，全世界也因此造成巨大的經濟損失。

我國也不例外，2003年我國“非典”的爆發和流行，全國各地區煤礦安全事件的屢屢發生，安徽阜陽奶粉事件、“蘇丹紅”攪亂食品市場安全等一系列有關社會安全、自然災害、事故災難、公共衛生事件的發生引起許多研究公共安全的學者的關注。

為此，世界上幾乎所有的發達國家都建立了比較完備的公共安全管理體系，如日、美、俄、法等國。日本的公共安全側重于對自然災害的防治和預防，美國側重于維護其世界大國的地位，俄羅斯傾向于事故救援和技術性災害的研究，法國則側重于對城市功能的調整和公共政策的制訂。健全法律制度、應急機構，加強地方政府的管理能力，注重事前預防和事后總結，這些經驗對我國公共安全管理很有啟示作用。

我國正處于人均GDP在1000美元到3000美元之間，這是社會必將經歷的轉型時期，也是一個事故災難頻發的時期，因此關于公共安全事件管理的研究顯得十分重要和迫切。國務院總理簽署《突發公共衛生事件應急條例》，2006年1月8日，我國又頒布了《全國突發公共事件應急預案體系》，這些都標志著我國已將公共安全應急管理工作納入法制軌道。

三、公共管理與公共安全管理的關系

1．公共管理的內涵

公共管理是以政府為核心的公共部門，綜合運用政治的、經濟的、管理的、法律的等多種方法，合理配置公共資源，依法對社會公共事務進行管理，提升公共部門活動績效，提供公共產品，從而達到增進公共利益目的的一種管理活動。

2．公共安全管理的內涵

（1）公共安全是指社會和公民個人從事和進行正常的生活、工作、學習、娛樂和交往所需要的穩定的外部環境和秩序。

（2）公共安全管理是指國家行政機關為了維護社會的公共安全和秩序，保障公民的合法權益，以及社會各項活動的正常進行而作出的各種行政活動的總和。

（3）影響公共安全的因素

影響公共安全的因素主要有:自然因素、衛生因素、社會因素、生態因素、環境因素、經濟因素、信息因素、技術因素、文化因素、政治因素、國防因素。

3．公共管理與公共安全管理的關系

公共安全與公共管理密切相關,公共安全管理應該是公共管理的重要內容，公共安全也是公共管理的重要環境因素。強化公共安全管理，需要樹立科學的發展觀和科學的公共安全觀，需要公共安全管理系統自身的完善和公共管理體系的完善。

四、公共安全事故的原因分析及特征

1．公共安全事故的原因分析

公共安全事故的原因主要為：1)經濟發展不和諧是造成眾多公共安全事故的根本原因；2)政府的不作為是安全事故屢屢出現的社會原因。

2．公共安全事故的特征

影響和危害公共安全的因素和事件紛繁復雜,危害程度各有差異,但這些事件有一些共同的特征。綜合專家的研究成果,可作如下概括：1)發生的突然性；2)危害的災難性；3)范圍的廣泛性；4)影響的關聯性；5)原因的復雜性；6)演變的隱蔽性。

五、完善政府公共安全管理體制建設

中國的GDP連續多年平均保持了8％的高位增長，卻鮮有人知道每年因公共安全問題造成的GDP損失高達6％，計6500億元，這些問題每年奪去20萬人的寶貴生命。其構成一是安全生產事故引發的損失共計2500億元；二是社會治安事件造成的損失1500億元；三是自然災害造成的2000億元損失；四是生物侵害導致的損失為500億元。實際上，這還僅僅是直觀的、表面的現象，公共安全所造成的負面效應，靠這兩個量化指標是無法完全表達的。2003年發生的“非典”疫情，死亡人數僅300多人，但對于人們心理的影響、社會動蕩程度、旅游及經濟活動的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科學、高效的公共安全管理體制是我們亟待解決的重大課題。筆者認為加強公共安全管理主要從以下幾個方面:

1．建立健全公共安全保障體系

要從戰略高度對公共安全保障體系進行制度設計。有的專家做出了具體策劃,包括①建立預警機制。②建立分級制度。③建立和完善應急制度。④建立和完善非程序化決策機制。⑤建立公共安全基金制度及民間援助制度。⑥建立健全符合農村和農民特點的各種組織和制度。

2．建立健全公共安全的行政管理體系

公共安全在公共管理中的強化,需落實到以政府為主體的行政管理體系中。要強化政府的公共安全意識、責任和體制。政府主要領導和分管領導應把公共安全當作大事,統籌全局,各有關部門要認真負起責任。應該把公共安全管理當作重要工作,既有日常安排,又有應急措施。很多措施的落實并不需要建立新的機構,而是需要落實到政府的相關部門。

3．建立健全公共安全的法規體系

發達國家擁有一整套的法律法規和制度安排,形成了嚴密的公共安全保障體系,目前我國仍未出臺“緊急狀態法”和建立相應的國家突發公共事件應急預案體系。整個社會僅僅熟悉常態運行下的規則,遇有重大突發性公共事件時,社會和職能部門不可避免地陷入忙亂甚至恐慌中。制定公共安全應急法，依法規范政府行為,明確社會各類機構、組織和公民的責任和義務,建立健全保障公共安全的應急體制和機制,規范各種制度,為公共安全提供法律制度保障。

4．建立健全公共安全科學與技術的研究機構

國內外經驗教訓告訴我們,建立健全有關科研機構,可以為公共安全提供有力支撐。長期以來,公共安全是一個備受忽視的冷門領域,但隨著近年來一系列問題的暴露,相關領域的研究才逐漸開展起來,清華大學于2003年底成立了公共安全研究中心。在這方面,需要國家組織力量進行重大科研項目攻關。科學技術的研究在諸多方面為公共安全提供支撐,比如風險的評估,災害、事故的發生機理研究,針對可能導致事故的關鍵環節的控制技術,生命安全的保障,災害中人群的心理、行為特征的分析及研究等。

5．建立健全公共安全的人才保障體系

公共安全也是一門科學,而且是一個重要的科學體系,需要多方面、多層次的人才;不同層次的管理和決策人才;不同學科的科研人員;不同崗位的基層和一線人員。有關部門應該重視那些有實踐經驗,敬業精神強的人才,發揮他們的作用。

6．建立健全公共安全的物質和財政保障體系

預防和應對不同類型的突發性公共安全事件,需要不同的物資儲備。需要把公共安全保障所需經費納入年度財政預算。全國財政預算中用于應對突發事件的準備金約有50億元,一遇重大突發性事故常常顯得捉襟見肘,需要增加各省市、自治區對突發事件的準備金,并列入財政預算,同時鼓勵企業和個人投資捐贈為公共安全提供強勁的物質保障。

7．建立健全社區治安和公共安全體系

面對社會轉型和社區興起，社區治安日益成為社會公共安全體系工作的微觀基礎和主要方面。西方發達國家把社區治安作為社會公共安全體系的基礎,在社區的公共安全體系工作中突出了社區居民和當地社會組織的參與和合作。我們可以借鑒國外的經驗,結合我國的實際,創造出公共服務體系與公共安全體系統一的社區治安體系和公共安全工作方式,調動一切積極因素參與社區公共安全服務,維護社區治安,維護公共安全。

8．建立健全安全教育、宣傳、培訓體系

教育部門應在大中小學開設公共安全知識課程;社會媒體充分利用現代信息手段,如電視、廣播、互聯網等手段對不同類型的公共安全預警預防制度和應急措施進行廣泛宣傳和普及。各類公共安全指揮系統定期進行不同范圍、不同級別突發事件的應急預演。在高度重視專家和專業隊伍建設的同時,建設公共安全志愿者隊伍,充分發揮產業工人、在校大學生、民兵預備役人員等的重要作用,進行注冊管理和定期培訓,與專業化隊伍相互補充,提高全民的公共安全意識、知識水平和公共安全保障能力。

六、結束語

近幾年公共安全事故的頻發，造成的社會危害巨大。筆者旨在從政府公共管理的角度出發，提出政府部門需要建立和完善公共安全管理體制，并從八個方面提出增加公共安全管理投入，以確保城市公共安全。

公共安全管理論文:基于海量數據的校園公共安全管理研究

[摘 要]校園公共安全關系到學校正常教研與學習生活各個方面，安全與穩定是校園教書育人等各項工作開展的重要前提與保證。大數據技術逐漸成熟使海量數據應用成為可能，也為校園公共安全管理提供了新思路。校園公共安全管理應在海量數據新技術應用基礎上，解決數據收集、加工處理難題，轉變事后“應對”模式，具有公共安全“預防”思維，從各部門的協同聯動構建公共安全管理機制。

[關鍵詞]海量數據；“預防”思維；校園；公共安全管理機制

0 引 言

校園的安全與穩定是學校教書育人等各項工作開展的重要前提與保證，校園管理人員應提高對校園安全的認識，提升校園公共安全管理水平。但目前我國各校在公共安全方面或多或少存在著諸多隱患：林生指出社會多元思想的交集、宗教勢力以及網絡技術的推動、網絡犯罪等給校園安全帶來巨大威脅；陸偉認為學校安全教育不足，治安管理落后，心理健康狀況不佳、網絡負面信息傳播以及社會外部環境都是校園安全問題多發的重要因素。校園安全防范工作重點集中于治安管理、安全教育、心理健康與交通安全等多方面內容，涉及學校的教研、日常管理和后勤服務的各個環節。

大數據時代來臨，海量數據的存儲與處理技術的日趨成熟，可以消除數據信息的不確定性，在信息產業、交通運輸及公共安全等領域已得到廣泛的應用（張春艷，2014）。大數據具有規模性（Volume）、多樣性（Variety）和高速性（Velocity）等特點，云存儲與云計算技術的發展讓這些數據得以轉化為有價值的信息。本文將依托大數據思維和技術，基于海量數據的應用研究校園公共安全管理問題，構建海量數據應用下的校園公共安全管理機制，分析存在的難點問題，并提出應對措施。

1 海量數據下校園公共管理管理機制的建立

1.1 大數據環境下海量數據應用的內涵

任何數字化管理領域的海量數據本身都具有巨大的數據價值，但是人們探究某一具體數據時，它自身的數據價值密度卻相對較低。多樣性的數據包含結構化數據和非結構化數據，數據呈現形式的多樣性加大了數據處理的復雜性。

海量數據的應用有兩個內涵，一是技術的應用，二是思維的轉變。海量數據應用技術既包括諸如數據倉庫、數據集市和數據可視化等舊技術，也包括云存儲和云計算等新技術；而海量數據應用思維則是從海量數據中發現問題，用全樣本的思維來思考問題，形成了模糊化、相關性和整體化的考慮方式。海量數據應用技術和思維的創新的融合發展，給很多領域帶來了革命性的改變，科教文衛各個領域的發展都與數據緊密結合，校園公共安全管理也不例外。

1.2 海量數據應用下校園公共安全管理的特點

1.2.1 校園安全管理中新技術手段得以應用

海量數據的應用在校園公共安全管理中所發揮作用，可以從技術手段和思維模式轉變角度理解。校園環境內發生的種種事情，都是校園安全危機潛在發生的基礎，同時這也是一個巨大的數據集合。龐大的數據需要有相應的數據處理技術對其進行收集、存儲、分析、統計與應用等操作，大數據新的技術手段不再局限于傳統的結構化數據庫表格的整齊排列，而是實現了向“消除僵化的層次結構和一致性”技術的革新，實現了非結構化或半結構化數據的處理。

1.2.2 校園安全管理從“應對”到“預防”的思維轉變

在能夠對海量數據進行分析處理之前，人們面對少量數據結果習慣于“因果關系”思考，由“因”到結果進行探究，這是一種傳統安全管理的“思維”。大數據技術，可以對海量的數據進行統計與應用，實時實現數據的更新與監控，可以實現校園環境動態可視性，關注事物之間相關關系。在海量數據分析基礎上，對校園公共安全影響因子的考量不僅僅需要知道為什么，更需要知道是什么，從而進一步預測未來的發展趨勢及時發現安全風險，采取防控措施。

1.2.3 海量數據應用推動多部門協同聯動

傳統的校園安全管理缺乏海量數據支持，往往局限于單一部門防范措施的推動。一方面單一的安全防范措施不能夠有效整體排查與應對校園公共安全風險，另一方面不同部門掌握不同的資源與數據，無法實現有效協同配置，造成資源浪費和效率底下。海量數據應用需要校園安全管理的保衛科、警衛處、物業管理、醫療保健與心理健康教育等多部門的聯動，實現各部門數據的開放共享。

1.3 海量數據應用下校園安全管理機制

海量數據應用于校園安全管理務必需要一個完整的數據庫系統，這個系統包含校園環境內各種與安全風險相關的數據信息。校園安全管理數據庫包含人口基本信息數據庫（校內或校外周邊常住人口的年齡、戶籍、宗教、教育與病歷等）、網絡信息傳輸數據庫（網絡信息記錄、通信記錄等）、地理信息系統數據庫（建筑布局、氣候、交通道路、人口布局、安全隱患布局與安全設施布局等）、心理健康狀況數據庫（校內外流動人口心理健康測評數據或心理健康跟蹤數據）、醫療衛生監控數據庫（校內外流動人口醫療記錄、校內食堂等設施衛生監管數據、校外娛樂餐飲服務衛生數據等）、校園安全事件案例庫（校內歷史安全案件記錄或典型安全案例）等。

此外，校園安全管理涉及校內生活的方方面面，安全管理主要相關部門有保衛科、警衛處、物業管理、校醫院、心理咨詢室、教務處以及當地派出所、城管、衛生監督局等，這些部門不僅負有收集數據的責任還是安全管理防控的關鍵力量。本文構建海量數據下校園安全管理機制如圖1所示。

海量數據下校園安全管理機制中，數據收集是所有工作的基礎，校內外環境中各種數據信息對校園安全分析具有重要價值。校內外各個部門之間相互溝通協作，不僅要觀察記錄基礎數據信息，還需要針對數據分析報告實施安全措施。大數據技術實現了海量數據的存儲，云存儲技術的運用可以有效對各部門收集數據進行整合和存儲，分類整理數據便于數據分析和識別。云計算技術可以對校園公共安全數據信息進行加工處理，得到校園公共安全報告，而實時信息更新與可視化監控使數據處理能夠保持時效性。對于校園公共安全報告的問題，需要各部門協同聯動，采取必要的安全風險防范措施，例如安全教育、心理健康咨詢、安全隱患排除與安全防護實施布置等。

公共安全管理論文:快速城鎮化背景下城市公共安全管理的轉型

摘 要：快速城鎮化是我國邁入現代化的必由之路，但其中也蘊含著社會矛盾凸顯、社會沖突加劇等重大公共安全風險。需要加快城市公共安全管理方式轉變，綜合政府、市場和社會組織三方力量，兼顧效率和公平，構建多方聯動、重點突出、全面協調的公共安全管理體系。

關鍵詞：快速城鎮化；公共安全管理；轉型

城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢[1]。改革開放以來，我國城鎮化率年均提高1.03個百分點，為推進現代化建設、保持經濟快速健康發展提供了強大動力，但同時，由于城鎮化所用時間與西方發達國家相比大大壓縮，各類矛盾和沖突在短短三四十年內集中顯現、交織、碰撞，也引發了一系列復雜的社會問題，加大了城市公共安全管理的難度。

一、快速城鎮化背景下城市公共安全管理面臨的主要問題

城鎮化過程中，人口、土地、資金進行再分配、再平衡，社會制度、社會關系、社會秩序進行再分化、再調整，本身就意味著風險和動蕩，加上我國城鎮化在時間上高度壓縮，在動力上過分依賴行政主導，資源要素錯配、社會矛盾沖突更為嚴重。

1.人口流動性上升弱化了社區自治功能。以良好鄰里關系為紐帶構建的熟人社區是我國傳統社會治理體系中的重要組成部分。然而，隨著城鎮化進程的深入，社區人口的頻繁流動和居住形態的快速變化，對原有穩定的社區結構造成巨大沖擊，社區居民在價值觀念、文化理念和生活方式等方面的差異日益明顯，溝通交流趨于減少，傳統開放式熟人社區逐漸向封閉式的陌生人社區轉變，社區居民對社區的認同感、歸屬感和責任感隨之降低，容易誘發各種矛盾沖突以及犯罪、吸毒、賭博等社會問題，社區公共安全面臨嚴峻挑戰[2]。

2.城市內部二元分割激化社會矛盾。二元結構不僅存在于城鄉之間，在城市內部也同樣存在。突出的表現為大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后。目前，受城鄉分割的戶籍制度影響，約有2.34億農民工及其隨遷家屬[1]，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務，加上貧富差距拉大，這部分群體社會心理極易失衡。特別是新生代農民工，權利意識不斷崛起，社會期望不斷提高，但受制于自身文化技能，很難真正融入城市主流社會，相對剝奪感和社會不滿情緒增加。安徽團省委的調查顯示，新生代農民工中，有36.5%的人感到得不到尊重，37.2%的人出現過痛苦失望，9.7%的人產生過憤怒報復心理。

3.“城市病”問題突出加大了城市公共安全風險。由于人口過度涌入，內部空間規劃不合理，產業布局失衡等多方面原因，目前，我國大城市普遍出現以人口膨脹、交通擁堵、環境惡化、資源短缺為代表的城市病，不僅直接危害人民身體健康，還對公眾心理和社會心態造成不利影響。我國655個城市，約有2/3的城市交通在高峰時段出現擁堵[3]，每年因為道路交通事故死亡者超過20萬人。2007―2015年，超過360個城市遭遇內澇，城中村和城鄉接合部等外來人口集聚區人居環境較差、社會秩序混亂。隨著城鎮化的推進，“城市病”還有從大城市向中小城市擴展的趨勢。

4.體制機制不健全誘發矛盾沖突。由于過分依賴行政推動，加上要素產權制度不健全，缺乏不同主體之間的利益分配和協調機制，近年來，在土地征用、城區擴建、舊城改造過程中的沖突事件呈上升趨勢[4]。中國社科院法學院研究所報告顯示，百人以上群體性事件中，由拆遷征地引發的占到一成左右。各類“釘子戶”時常見諸報端，對社會心理和氛圍造成消極影響。同時，拆遷過程中的產權爭奪和拆遷后的一夜暴富等也是誘發矛盾沖突的重要因素。

二、城市公共安全管理轉型的思路和對策

新型城鎮化背景下，城市人員結構日益復雜，利益主體更趨多元，矛盾點和風險點增多，需加快推進城市公共安全管理轉型，構建多方聯動、重點突出、全面協調的公共安全管理體系。

1.充分發揮政府主導作用。首先，要轉變政府治理理念。目前我國內地公安機關的110報警服務臺每月接到的報警電話中，屬于社會服務性質的已達80%以上[5]。政府的資源是有限的，大包大攬既不現實也無必要，要樹立“有限政府”和“有效政府”的理念，將政府供給的公共安全服務，尤其是社會治安服務從大量低效的非警務活動中解放出來，聚焦在對違法犯罪活動的有效打擊上。其次，要改進評價考核方法，建立從效果、效率、效益三個維度、政府部門、社會公眾、第三方機構三方主體共同參與的公共安全服務成效評價機制，提升政府資源利用效率。再次，要高度社區綜合治理。社區是公共安全管理的基本單元。要通過進一步完善社區安全體系，培育和發展社會團體，開展社區文化建設，加強安全教育和監管，建立社區居民間有效的信任制度，增強社區的凝聚力，逐步重現守望相助的熟人社會文化傳統[6]。

2.進一步加強市場供給。長期以來，出于規模經濟和特殊的行業性質和服務內容的考慮，我國在公共安全領域實行了比較嚴格的市場管制，這在當時的特殊條件下，是必要的。但隨著社會的發展進步，管制成本已逐漸大于管制收益。因此，應逐步放開社會資本進入公共安全領域的準入限制。除法律法規和禁毒外，其他產品都可以嘗試市場和非政府組織提供。比如，英國就曾以15億英鎊的價格外包警務，包含社區巡邏、犯罪偵查等。同時，公共安全服務直接關系人民群眾的生命財產安全，在逐步放開管制的同時，應對市場的準入門檻、質量標準、服務價格等予以明確規定，在讓人民享有高質量的公共安全服務的同時，盡可能突出公共安全服務的公平屬性。

3.培育壯大社會供給。政府的力量有限，市場供給以盈利為必要條件，在公共安全領域還有大量的“真空”地帶，只有通過調動社會資本的力量，有效使用社會資源，才有可能真正滿足日益增長的城市公共安全管理需求。要完善相關的法律法規體系，夯實公共安全服務社會供給的法律基礎，給予社會組織更大的生存和發展空間。要完善社會供給的資助激勵機制，在培訓、資金、人才等方面加大支持力度。通過建立常態化的公共安全培訓制度，成立專門基金會為自愿供給行動購買意外保險等，增強社會供給的能力。

當然，政府、市場、社會三方供給的邊界不是絕對的，其中，必然有交叉、有滲透，有學者就提出過城市公共安全服務合作網絡[7]，這與我們的想法是一致的，但多元主體之間合作和協調的具體機制、利益如何平衡、權責如何界定，都還需要在具體的實踐中去總結、完善。

公共安全管理論文:烏魯木齊市社區公共安全管理滿意度評價研究

[摘要]研究基于烏魯木齊市社區公共安全管理的現狀，構建社區公共安全管理滿意度評價指標體系，其中包含一級指標5個、二級指標22個。應用AHP法確定指標權重后，對烏魯木齊市某社區公共安全管理滿意度作出評價。結果表明，某社區的公共安全管理滿意度評價分數為8005分，僅剛達到“較高”水平。最后，針對結果給予評價分析與對策。

[關鍵詞]烏魯木齊市；社區公共安全管理；滿意度；AHP

1研究背景與意義

自2009年至今，烏魯木齊市政府在社區公共安全管理與維護穩定方面做了大量工作，烏魯木齊市社會日益穩定和諧。社區公共安全管理已由當初的居民自治模式逐漸轉為“大政法委”模式。社區公共安全管理的工作方法與措施也進一步創新，全面推行社區網格化管理，應用居住證平臺、二維碼平臺、警綜平臺，加強對社區的流動人口、出租房屋等方面的管理。同時在生產安全、精神文明建設、公共安全宣傳教育、民族宗教事務管理等方面加大社區綜合治理的力度。社區建立了巡邏防控隊伍，對社區公共場所與“六小場所”加強巡邏防控，并定期進行應急預案演習，提高隊伍公共安全管理的專業素質，為社區的居民營造一個安全、和諧的生活環境。

基于以上現狀，筆者參照國內外學者研究成果，以期通過建立社區公共安全滿意度評價體系來調查社區居民對公共安全管理的滿意度，從而發現其中的不足，并針對問題提供相應的對策建議，提升烏魯木齊市社區公共安全管理水平，為烏魯木齊市爭創全國文明城市提供決策參考。

2社區公共安全管理滿意度評價指標體系的構建21指標的初選與篩選

目前，國內針對社區公共安全管理方面的研究相對較少。筆者借鑒安全社區[1]、社區居民滿意度[2]相關研究成果，初選了6個一級指標、56個二級指標，作為指標初選集合。

應用專家打分法，參照李克特量表，將初選指標的重要程度劃分為5個等級：1分為非常不重要，2分為有點重要，3分為比較重要，4分為非常重要，5分為極為重要，向社區管委會、社區領導及專業負責人征詢意見。擬定將高于4分（80%）的指標作為烏魯木齊市社區公共安全管理滿意度評價體系的評價指標。

調查問卷共發放18份，收回18份，回收率為100%，其中有效問卷18份，有效卷率為100%。通過對專家打分結果的分析與排序，綜合了多位專家的判斷與建議，最終確定一級指標5個，二級指標22個，如下表所示。

22權重的確定

通過層次分析法[3]確定指標權重。建立專家打分問卷，通過專家將評價指標兩兩比較出重要程度，統計分數并建立判斷矩陣，最后計算出評價指標的權重。

由于社區工作人員分化程度良莠不齊，問卷難度比較高。因此，在問卷發放過程中集中挑選了若干名對層次分析法有了解的專家進行打分。本次問卷共發放8份，回收7份，有效問卷5份，回收率875%，問卷有效率為714%。經過計算與一致性檢驗，得出了烏魯木齊市社區公共安全管理滿意度評價指標的各權重值。

23指標的量化評分

在烏魯木齊市社區公共安全管理滿意度評價體系中，二級指標可直接量化評分，制成滿意度調查問卷。參照李克特量表，將三級指標劃分為5個等級：很好（95分）、好（85分）、一般（75分）、差（65分）、很差（55分）。根據其分數與權重逐級推算出上級指標的分數，最后得出被評價社區居民對于公共安全管理滿意度的總分。

將烏魯木齊市社區公共安全管理績效評價結果分為5個等級：很好（≥90分）、好（80～89分）、一般（70～79分）、差（60～69分）、很差（

3對某社區公共安全管理滿意度的評價

基于以上評價指標體系，制成社區公共安全管理滿意度調查問卷。本研究在烏魯木齊市范圍內，選取了少數民族聚居的某社區作為被評價對象，對社區內的居民隨機發放問卷，進行滿意度的實證與分析。

31指標評價的計算與結果

通過實地調研，向某社區的居民共發放調查問卷80份，收回65份，回收率為100%，其中有效問卷65份，有效率為81%。參照下表，將各二級指標得分與權重相乘后求和得出一級指標分數，再將各一級指標分數求和得到烏魯木齊市社區公共安全管理滿意度評價總分，其分析結果如下：

44烏魯木齊市社區公共安全管理滿意度評價體系表一級指標A權重二級指標B權重三級指標Bij權重對社區公共安全管理的滿意度1B1對社區公共

安全的滿意度020B2公眾參與007B3居民安全素質024B4基礎設施與服務040B5對社區安全

工作人員滿意度009B11社區民族團結友好度014B12社區居民主觀感受所住社區安全程度047B13社區公共場所安全良好度031B14社區公共秩序良好度008B21社區居民群防群治群控參與度1B31社區居民民族團結、反“三股勢力”意識059B32社區居民安全防范意識025B33社區居民掌握突發事件應急、避難等安全知識情況016B41社區出租房屋、流動人口管理情況037B42社區綜合治理工作開展及落實情況（安全生產、消防、平安建設等）023B43社區網格化管理情況015B44社區開展民族團結、精神文明建設、訪匯聚活動情況010B45社區治安聯防設施完備程度003B46社區治安聯防工作嚴密程度（巡邏防控、十戶聯保等）005B47社區公共安全宣傳教育活動開展情況007B51社區黨組織領導與工作能力025B52社區黨組織服務意識017B53社區安全管理工作人員工作作風033B54社區安全管理工作人員工作實績007B55社區公共安全工作人員專業素質011B56社區安全管理工作人員安全意識005B57社區安全管理工作人員服務意識

32評價結果的分析與評價

（1）對社區公共安全的滿意度：居民對某社區的民族團結友好度、社區安全程度都做出了“很高”的評價，但社區公共場所安全良好度僅達到“較高”水平，社區公共秩序良好度得分僅為775分，為“一般水平”。某社區內公共場所安全與秩序是制約提高某社區公共安全的首要因素，某社區應結合社區物業，加大對社區公共場所的公共設施、消防、交通、綠化等方面的治理，提高社區居民對社區公共安全管理的滿意度。

（2）公眾參與：社區居民群防群控群治參與度得分僅為708分，剛達到“一般”水平。在調研中，有些居民甚至從未聽過社區公共安全、維穩相關的宣傳教育活動。在社區公共安全管理工作中，群防群控群治是提高整個烏魯木齊市公共安全管理水平的重中之重。因此，努力提高社區居民在公共安全管理工作中的參與度，才是提高社區公共安全管理滿意度的根本所在。在今后的工作中，某社區應將此工作列為重點工作。

（3）居民安全素質：某社區居民安全素質得分為8099分，僅達到“較高”水平。某社區在開展公共安全宣傳教育活動的得分也僅為783，為“一般”水平。某社區應大力開展社區公共安全宣傳教育活動，提高社區居民安全素質，掌握基本的應急、避難等知識，為更好地推進社區公共安全管理工作打下堅實基礎。

（4）基礎設施與服務：此指標滿意度得分為8093分，僅達到“較高”水平。社區雖然開展了各項公共安全管理工作與服務，但是與社區安全管理工作的目標還存在差距，如綜合治理工作、公共安全宣傳教育活動的開展等，得分都

（5）對社區安全工作人員的滿意度：此項指標的滿意度得分為784分，為一般水平。社區居民普遍反映，社區工作人員服務意識、工作實績為一般水平。調研中發現，基礎工作人員態度散漫，有聚眾聊天等現象。因此，社區黨組織應增加社區基層員工專業素質培訓的時間與次數，提高其辦公效率與服務意識，為社區居民提供更舒心優質的公共安全服務。

綜上分析，對某社區的公共安全管理滿意度評價分數為8005分，介于80～89分，僅達到“較高”水平。

公共安全管理論文:包容性視野下的公共安全管理:維度分析與戰略創新

摘 要：包容性作為一個發展性概念，在公共安全管理領域是一個新的價值基礎和行動指南。新時期對公共安全管理的要求中蘊涵著對公平與權利的包容、對多元主體的包容、對民生民富的包容等。而現實中公共安全管理依然存在的公平與公正度缺失、融合度缺失、參與度缺失、共享度缺失等問題，亟需以包容性為切入點，打碎各種排斥性制度，構建高度融合的包容性管理系統，創新公共安全管理機制。

關鍵詞：包容性；公共安全；管理創新

不同學者從制度、意識形態以及政府治理等角度論述過包容性的多方面內涵。包容性作為一個發展性概念，以人本、溝通、協調、參與、共享為核心，體現了經濟均衡發展、社會安全穩定、不同階層和諧共處、制度公平等要義。它不僅與十八大提出的“全面建成小康社會”、“幸福中國”、“和諧社會”等理論一脈相承，還與新時期我國走入高風險社會、危機社會之際構建全新的公共安全體系密切相連。我們發現如果以包容性為一個新的價值基礎和行動指南，有可能降低風險社會的分化與異化，消解傳統社會所出現的社會排斥與社會不公，回應公共危機治理中急需解決的社會協調合作等問題，為中國社會建設與公共管理的設計和完善提供一條新的路徑。

一、相關概念闡述

（一）公共安全管理的涵義

公共安全問題伴隨著人類社會的產生而來，同樣，公共安全管理活動也是伴隨公共安全問題的產生而產生。現在公共安全已經是國家安全的重要組成部分，是社會進步和文明的重要標志。公共安全管理指維護公共安全的主體（通常是政府及其相關部門或公共服務機構）依照國家法律法規，制定和執行公共安全政策，履行相應的職責和義務，通過組織、領導、指揮、協調和全體工作人員的共同努力，實施預防、處置、恢復等行為，為社會公眾提供保障生活、生產等安全的公共服務的活動。公共安全管理的過程就是以政府主要角色的公共安全主體為實現社會安全的意圖和目標而實施的持續不斷的組織、協調、指揮、控制等程序的一系列活動。[1]公共安全管理的根本目的是消除威脅、預防災難，挽救生命、保護財產，減少損失，迅速恢復、持續維護社會穩定和正常的生產生活秩序。

在現代社會的高危險期，傳統的與非傳統的公共安全事件日益增多，比較突出的領域包含了自然災害、安全生產、金融風險、信息安全、社會安全、公共衛生及民族宗教等。特別是民生矛盾突出，反映在城鄉就業、征地拆遷、社會保障、收入分配、環境污染、生態破壞等多方面，使公共安全呈現出頻發性、高危性、群發性、連鎖性等特點，也使得傳統的公共安全管理模式面臨嚴峻的挑戰，呼喚公共安全管理主體有更包容的心態與機制來應對新問題的出現。

（二）包容性的涵義

包容一般意義上指贊同和促進平等的權利、機會和資源分配，減少社會貧困，改變社會排斥的概念、行動、政策與現實。當包容與“社會”搭配時，就成了社會學的一個常用的概念，一般被表達為“社會包容”或“社會融合”。 在社會學和社會政策學的概念體系中，“社會包容”的反義詞是“社會排斥（Social Ex

clusion）”。美國社會學家戴維解釋說：主導群體已經握有社會權力，不愿意別人分享之，譬如他們擔心移民具有潛在的破壞性，因而感到有必要對這些人加以社會排斥。[2]現在， “社會包容”或者說“社會融合”的主要目的，就是要消除不同方式的“社會排斥”，打破在不同階層、不同群體、不同性別、不同職業、不同年齡等各種人之間的隔閡和區隔，使所有人被包容到整個社會的歷史發展進程中，共謀社會發展的路徑，共享社會發展的成果。因此，包容性概念的提出表明了一種更新，更加先進、更加科學的發展模式。這種模式不僅僅適用于經濟學領域，他也同樣適用于社會各領域共同研究的模式和價值導向。

二、公共安全管理中的包容性維度分析

（一）公共安全管理中對公平與權利的包容

根據林毅夫的觀點，包容性增長強調“參與”和“共享”兩個層面，即應致力于全體社會成員平等地“參與”和“共享”經濟增長的成果收益。[3]這個觀點正是從公平與權利的角度理解經濟增長的包容性，筆者認為在公共安全管理領域這種觀點同樣適用。公平與權利既是包容性的本質，又是公共安全管理的前提條件，因此，對安全管理條件的包容這一維度，可以以公平與權力為切入點，更為細致地分析安全管理對公平與權利的訴求。公共安全管理的核心價值，就體現為促進社會公平，使社會各方面的利益關系得到妥善解決，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理。例如在統籌城鄉安全協調發展中，城市發展用地、工業發展用地與農民失地成為城鄉矛盾的焦點，從社會公平的角度來看，需要從維護被征地農民的根本利益出發，處理好發展用地與農民失地的矛盾，開展征地拆遷補償工作，實現城鄉一體化發展。加強社會公共安全管理，就是要打破形形色色的社會不公，通過各項制度改革、完善，讓社會不同群體平等地共享各種社會資源，協調好利益各方的關系，切實推進社會公平。

（二）公共安全管理中對多元主體的包容

政府在公共安全事務管理中起著舉足輕重的作用，但是政府不是萬能的，它無法依靠自身所擁有的資源和信息獨自解決所有城市公共安全問題，而且隨著社會領域其他社會組織力量的發展，私營部門、非政府組織與政府間的傳統界限逐漸被打破，政府已經不再是行使公共權利的唯一中心和行動主體。[4]因此公共安全管理凸現出對多元主體的包容，它代表著在面對公共安全問題時，必須拓寬社會參與渠道，建立社會力量參與機制，發揮非政府組織、企業與市場的作用，形成在協調公共安全事件中政府與各類其他組織相互依賴、資源共享，共同構建多中心的治理結構。[5]這種多中心的治理結構就是多元主體共同管理社會公共事務、共同提供優質的公共產品和公共服務，共同承擔相應的社會責任。

（三）公共安全管理中對民生民富的包容

黨的十八大報告第七部分以“在改善民生和創新社會管理中加強社會建設”為標題，清楚地標明了社會建設的兩個重點內容改善民生和創新社會管理，而保障和改善民生是根本。民生是國之根本，民富才能國強。只有民生得以發展，國家才能長治久安。只有老百姓感覺幸福了，整個社會才能和諧發展。因此，公共安全管理的核心就是建立以人為本的安全發展觀，就是在社會發展過程中把社會公民的生存權、發展權、救濟權等權利始終擺在第一位，建設和諧社會中首先以人的生命為本，不能以犧牲人的生命和健康為代價的原則，這是科學發展觀的本質，也是安全發展的核心。[6]中國的GDP 連續多年平均保持了8% 的高位增長， 卻鮮有人知道每年因公共安全問題造成的GDP 損失高達6%，非典、禽流感、地震、海嘯、暴力搶劫等等這些問題每年奪去了20 萬人的寶貴生命。因此，從經濟學的角度，我們也要認識到安全也是穩定、安全也是生產力、安全也是最大的效益，公共安全管理的最終目標是實現社會的和諧發展，提高人民的幸福度和滿意度。

三、公共安全管理中包容性缺失導致的現實問題

（一）公平與公正度缺失，導致法律法規不健全

公共安全涵蓋了政治安全、人身財產安全、社會安全和生態環境安全，涉及的具體事件包括自然災害、生產事故、食品藥品、生態環境、公共設施、地下空間、社會治安、社會保險、金融安全、國家安全等有關社會政策與制度。我國從1954年首次規定戒嚴制度至今，公共安全管理的法律體系己經初具規模，已制定了針對社會緊急危險形勢的《戒嚴法》、針對地震這一特殊自然災害的《防震減災法》、針對洪水特別是特大洪澇災害的《防洪法》、針對火災的《消防法》、針對安全生產事故的《安全生產法》、針對環境保護和環境災害防治的《環境保護法》以及針對公共衛生事件的《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》等相關的法律法規，但沒有統一的《公共安全管理法》，這使得各級政府在實施災害防御、應急救災以及災后重建等措施時，由于缺少法律依據，難以把握自己的職責定位，出現相互推諉的情況而最終傷害了救助群體的利益。

另一方面已有的法律法規涉及單一災種多，涉及綜合管理的法規少。通常事故或災害的發生，往往波及到社會各個層面，涉及許多部門和領域，單一災種的法律顯得力不從心，無法實現綜合的防災減災，特別是在如何實施災害管理、如何界定地方政府與中央政府、政府與企事業單位之間的管理責任等方面沒有相關的法律予以明確，這使得政府在面對規模較大的危機和社會風險問題時無法兼顧到所涉群體的共同利益，難以對不同的利益分配進行協調。

（二）融合度缺失，導致職能分散，效率低下

目前我國安全部門自成體系，由于融合度的缺失，管理分散，指揮職能存在交叉，急需建立協作統一的安全管理平臺。安全管理涉及的具體時間包括自然災害、生產事故、藥品安全、生態環境、公共社會司、地下空間、社會治安、金融安全、國家安全等30多種有關政治、社會、經濟和自然方面的安全防范內容，涉及幾十個部門。[7]我國的安全事故應急管理一般根據事故本身的性質，有不同的部門負責指揮應急管理，目前政府沒有建立作為統一的關于公共安全管理協調機構，涉及公共安全管理的工作實際上仍然分散在安全生產監督管理局、市政管委、公安局、衛生局、工商局、藥品監督局、技術監督局、人防辦等多個職能部門中。

相關職能部門分屬不同系統和不同的領導，日常管理中往往習慣分兵把守，各自為戰，缺乏管理資源和信息共享，沒有統一的預警機制和協調管理平臺。在這種分散管理的體制下，政府對區域內的公共安全管理信息不能全面了解，對各種安全隱患不能及時消除，對各種危機的發生不能事先有效阻止，結果造成危機發生，同時加大了政府的管理成本。

（三）參與度缺失，導致社會動員力差

以往我國“全能政府”模式下，我國政府已經習慣于運用一體化的“限制型管理”和“配給制服務”方式來應對公共安全危機，形成了分部門、分災種的單一災情救援體制和應急管理模式，其優勢在于能夠最大限度地整合社會有限資源，集中統一地解決危機突出問題，防止發生動亂，較快地渡過難關，特別是在應對單一公共安全事件的快速反應能力比較強。

但是這種以政府動員為主的形式，在面對如今錯綜復雜的公共安全危機頻發的局面顯得效率比較低。社會動員能力的不足導致公民自發地組織和行動起來防范危機、應對危機以及災后的恢復和重建的主動性和積極性的缺乏。目前，除了紅十字會和慈善總會這樣的傳統組織外，我國的公民和社會組織很少在公共安全管理中配合政府開展工作。這些都嚴重制約了政府公共安全管理中社會公眾作用的發揮，同時也超過了政府的承受能力。

（四）共享度缺失，導致信息披露緩慢

鑒于歷史的原因、官僚作風以及信息公開制度的缺失，政府的信息不公開成為了一個最為學界以及公眾垢病的問題。在公共安全危機事件爆發后，各級政府或媒體往往為了維護社會穩定，有意無意地采用“捂蓋子”等愚民手段，其結果，在全社會范圍內造成謠言四起、眾人心理恐慌的局面，從而給危機擴大化提供了一個溫床，使得人民的損失人為地擴大化，政府的公共安全事件處理也陷入更為困難的不利局面。

事實證明，不確定的危機比已經確定的危機更容易引起群眾的恐慌，在人們不能得到準確信息的同時，各種猜測、流言開始全國散播，不僅引起人們心理上的恐慌，而且導致了事實上的混亂。在信息多元化的今天，政府不可能完全封鎖公共安全信息。如果主流信息不暢，則社會謠言四起，政府信息失去權威導，百姓心理恐慌程度和過激行動大大加劇，從而政府解決危機的難度加大。此外，政府相關人員還存在著意識缺位，缺乏自如應對媒體、有效引導輿論的能力。[8]因此，政府需要構建權威的公共安全管理信息平臺，完善政府新聞發言人制度，對新聞媒體和社會公眾進行正確引導。

四、包容性視角下公共安全管理創新的戰略對策

（一）加快完善公共安全管理法律法規，為包容性管理提供公平依據

2007年我國公布施行的公共安全事件應對法，為應對各類突發公共事件提供了共同性規范。但是應對突發事件是一項紛繁復雜的工作，僅靠一部基本法律不能完全涵蓋。當前，應根據突發事件應對法有關規定，抓緊制定公共安全管理各個環節配套的規定，完善公共安全事件等級、預防、應急準備、監測預警、信息等具體制度；抓緊清理現行有關公用安全管理的單行法律法規，及時修改與公共安全管理事件應對法不一致的規定。

在提高社會公眾自救互救意識能力方面，有些國家和法律中強調了政府應急管理責任的有限性原則，明確了社會公民的自救互救義務，如日本《東京震災對策條例》強調了兩個理念，一是“自己的生命自己保護”，二是“我們的城市我們保護”。[9]這一條例充分體現了公共安全管理中公眾參與，第一時間自我管理的理念。在加強基層公共安全管理能力建設方面，一些國家非常重視完善社會應急組織和隊伍。

新加坡構建了社區民防系統，倡導全體市民的參與防止危險事件；英國、日本、德國、俄羅斯等國家大力發展民間應急力量，支持建立各種專業性強、技能高的應急志愿者隊伍，并把這些力量納入政府公共安全管理體系中，在很大程度上彌補了政府應急資源的不足。西方國家的種種經驗告訴我們，在公共安全管理中全民參與，聯合社會各界的力量才能最大限度的預警公共安全事件，才能在危機來臨的時候全民出動，最大限度的挽救生命財產，才能最有效的解決突發性事件。

（二）深化行政管理體制改革，構建高度融合的包容性管理系統

公共安全管理需要依靠相應的組織機構來實施，從危機察覺與預警、危機決策、事件控制與處理，到提供需要支持和救助、善后等一系列工作，需要相應的機構負責，由這些機構組成一個完整的危機管理組織系統。目前有必要通過進一步的行政體制改革，根據我國國情設立相應的公共安全管理機構，健全安全管理的組織系統，基本思路是：

（1）通過立法，成立由國家主席領導的國家公共安全管理委員會，作為處理事關國家安全的重大危機的指揮決策機構。

（2）在中央政府建立一個負責公共安全管理工作的常設機構，其主要職能包括危機信息的匯總與報告，危機管理的綜合協調和策劃組織，應對行動的實施監督，對外溝通，組織危機管理的培訓和演練等。

（3）通過重組現有的情報信息機構或設立新的部門，完善危機預警系統。具體包括：可考慮建設一個直接隸屬于中央政府、分布與全國、實行垂直管理的信息情報系統，已搜集、處理和分析傳統“國家安全”范疇之外的經濟社會文化動態方面的信息；改革規范信訪機構、新聞媒體和政策研究機構的運作，使之更好地發揮其職能；制定相應的制度和法律，使信息機構的信息搜集、處理和分析工作規范化，使政府信息的報告和公開規范化、制度化。

（三）建立健全社會動員機制，促進包容性管理的參與功能發揮。主要包括：

（1）設立負責社會動員工作的專門機構。該機構可設在負責公共安全管理的綜合協調機構之內，其職責包括策劃宣傳策略和計劃、制定有關鼓勵社會各界參與的政策、新聞和政策宣傳、協調傳播媒體等。

（2）制定激勵、規范社會各界參與應對危機的法律制度和相關政策。例如：為非政府組織和公眾參與應對安全管理提供相應的渠道和法律保證，制定社會組織參與應對危機的優惠政策和激勵措施。[10]

（3）加強與有關國際組織、有關國家以及國際性非政府組織的合作，爭取國際社會的協助和支持。在2003年抗擊“非典”的斗爭中，我國政府與世界衛生組織的合作便是一個很好的范例。

（四）建立整合透明的信息管理制度，提高包容性管理的信息可獲得性

（1）健全公共安全管理信息公開制度。政府要建立完善新聞制度，及時準確地公布事實真相。首先，公共安全管理委員會下常設管理公共安全信息的綜合職能機構，由一個或幾個部門負責人員和專業人事組成。同時建立公共安全新聞發言人制度，選定新聞發言人，以保證公共安全信息的科學管理與公眾的信息溝通。其次，政府信息公開要做到及時準確。政府要爭取在第一時間把公共安全信息公布于眾避免公眾從非正式渠道獲取虛假信息，給政府工作造成被動局面。信息務求準確、客觀，避免引起不必要的恐慌。最后，要理順政府各公共安全管理部門內部的信息交流和溝通關系，促進信息的順暢流通，做到上情下達和下情上達。

（2）加強政府與新聞媒體的合作。新聞媒體作為公共管理的一個主體，扮演著政府“信息代言人”的角色，政府與新聞媒體之間應該建立良好的相互信任關系，保持暢通的信息聯系，形成一種互動的信息交流機制，從而更好地促進公共安全的保障工作。比如，日本政府早在1961年制定的《災害對策基本法》中就明確規定日本廣播協會（NHK）屬于國家指定的防災公共機構，從法律上確立了公共電視臺在國家防災體制中的地位。韓國參照日本的做法，于1996年根據《災難管理法》將韓國公共電視臺（KBS）列為報道災難的指定臺。[11]所以，公共安全管理過程中，政府必須構建政府與新聞媒體之間的良好互動關系，有效引導新聞媒體，使新聞媒體成為傳播政府決策的途徑，公眾獲取正確信息的渠道和官民共同解決問題的橋梁。

公共安全管理論文:建設層級的城市公共安全管理體系

[摘 要]城市作為復雜多樣的巨大系統，其安全管理工作也是一個復雜的系統問題。概述了現行城市安全管理工作方法的缺陷，在分析影響城市公共安全因素及災害類型的基礎上，簡要闡述了建設層級的城市公共安全管理體系的必要性和可行性，在此基礎上提出了符合現行城市行政劃分的市、區、街道和社區四層級的城市公共安全管理體系，明確各管理層級的職責和工作內容，并分析了該管理體系的優點和不足，為后續研究提供了方向。

[關鍵詞]城市公共安全管理；城市化；分級管理

1 前言

城市化是人類社會結構發展的必然方向。據統計，至2009年末我國的城市數量接近有700個，2011年我國的城市化率達到了50%，即有一半的人口都生活在城市中，而發達國家地區在80年代的城市人口比例平均就達到了70.9%。可以預見，在未來人類社會中，絕大多數人口都將生活在城市中。將城市作為一個系統進行研究，則包含了人口、建筑、交通設施、通訊設施、水電氣管道等生活保障設施、衛生服務設施等子系統，這些系統復雜、多樣、多變，極具脆弱性，很容易受到破壞而形成安全隱患，且關聯性強，一部分受到損害，極易引發其他系統的病變，從而對城市居民的生命財產、安全健康和正常生活秩序構成嚴重威脅。隨著城市化進程的發展，城市安全問題也變得復雜多樣，暴雨大雪等極端天氣、地震火山等地質災害、臺風海嘯、火災、交通事故、建筑物倒塌、工程事故等都可能造成重大損失，甚至可能由于城市交通運輸、電力通訊設施的癱瘓，而使整個城市的居民陷入困境，造成不可挽回的損失，極具災難性。因而如何實行科學合理的城市管理方法，建設高效、可靠的城市公共安全管理模式，是當前急需解決的問題。

城市系統具有復雜性和脆弱性，這就要求城市管理既要從整體上統一規劃，又要從細節上逐個處理。整體規劃是上層平臺，細節處理是落到實處，只有從細節上、在基層上控制了危險有害因素，上層平臺的規劃才有意義。本文借鑒國外城市安全管理的經驗辦法，力求構建一種從整體出發、由基層設施支撐的新型城市安全管理系統。

2 城市危險危害分析

傳統的城市災害主要有城市自然災害（地震、暴雨洪澇、雷電、暴風雪、大氣公害等）、生活服務設施故障（供水、供電、供氣設施和暖氣管道等故障）、各類突發事故（交通事故、火災、爆炸、坍塌等）、城市流行性疾病（SARS、HIV等）等。隨著經濟的發展和城市化進程的進步，城市系統變得更加復雜，也衍生了各種可能的城市災害，包括有城市信息安全災害、通訊系統故障、高層建筑和地下設施等空間致災隱患、公共群眾事件、城市污染（水源污染、大氣污染和核擴散等）、食品事故、恐怖襲擊事件等，甚至還包括由某些因素誘發的城市恐慌，例如2011年3月日本核電站爆炸后，在某些不法分子煽動下引發了中國多個城市搶購食鹽事件、在“非典”期間，居民大量搶購板藍根等事件，這些都是城市恐慌。這些事件既無科學依據，又嚴重影響城市的正常秩序，給人們帶來不必要的麻煩，更會伴生出各種違法犯罪事件，危害城市安全。如下圖1所示為城市災害發生的動力學過程（如圖1）。

3 城市公共安全管理體系的構建

我國現有的城市行政管理是一種行政劃分的分級管理，根據政治和行政管理的需要將城市層層分解為市、區、街道、社區，各級機構分別承擔不同的管理職責。將政治、經濟、教育等不同部門的權利層層分解，從而實現對城市的全面管理。但是縱觀我國各大城市，在行政分級管理中，并未建設相應的全面城市公共安全分級管理體系。隨著城市化的發展，城市越來越傾向于大型化、復雜化，為了實現城市的全面公共安全管理，則必須要建立相應的城市層級安全管理體系。結合實際情況，本文提出的城市安全管理體系分為市級安全管理、區級安全管理、街道級安全管理和社區級安全管理。各級管理機構分別承擔相應的管理工作，履行管理職責，將城市的公共安全管理工作逐層分解，步步細化，將安全管理工作從整體規劃落到具體工作，將各層工作責任到人，從而可以實現城市公共安全的全面管理。

4 城市公共安全管理體系分級規劃

4.1 市級安全管理

市級安全管理是整個城市公共安全管理的策劃者、實施者、監督者和評價者。該級管理機構從城市整體出發，規劃、分配安全管理的職責和設備設施。研究本市的安全管理工作內容，制定相應的計劃和目標，并分解到下層機構。具體來說，市級安全管理工作的主要內容包括如下幾個方面。

（1） 建立基于全市的應急救援預案。該預案是對下級預案的補充，是從整個城市出發，救援對象是全市的任何地方。若一旦發現的危險有害因素超過了區級安全管理機構的處理能力，或者發生的事故等級超出了區級安全管理機構的處理范圍，則需要啟動該預案。

（2）將安全管理工作根據行政規劃進行工作分配，建立各級安全管理機構，確定相應責任人，并建立對下級機構的管理、考察和評價制度。

（3）統一規劃城市防災救災設施的空間。城市的空間規劃是城市規劃的一部分，在公共安全管理中則要求將必需的城市防災救災設施空間成為城市規劃的準則之一。此類設施應當包括避難場所、道路網絡、消防機構、醫療機構、物資場所、治安機構、廢棄物堆放設施等。

（4）建立應急救援物資儲備和管理系統。安全管理系統應當簡單、高效，反應迅速。將應急救援物資從整個城市的層面進行統一管理，可以精簡管理機構。而且在物資儲備時，綜合考慮各區安全管理工作的重點和難點，可以將物資儲備設施建設在更有利的場所。

（5）建立市一級的應急救援隊伍，配備專業的接警人員。該部分是對下級救援工作的補充。應急救援隊伍應當由專業人員和志愿隊共同組成，且以專業人員為主、志愿隊為輔。該隊伍主要承擔“110”和“119”救援工作任務。

（6）建立預防預報和警報系統。該系統包括對各類自然災害（地震、海嘯、臺風、暴雨、冰災等）、流行性疾病、各類污染（大氣污染、水污染和核污染等）和可能出現危險事故場所的預報等，并建立相應的預防措施，建立專門的報警系統和24小時值班接警的工作制度。

（7）建立重大危險源監測監控系統和相應的緊急預案。

（8）對商業區、大型公共設施、娛樂場所、學校等建立專門的安全管理方案和應急救援預案；對兩區之間責任不明確的地帶建立市級管理方案；對市內安全工作的重災區、特殊區建立專門的安全管理方案。

（9）建立災后處理系統。

（10）其它工作。例如開展城市公共安全教育工作、消防演習、消除城市恐慌的行為等。

4.2 區級安全管理

作為城市公共安全管理體系的中間層次，其主要職能是傳達上級的安全工作計劃、分配和監督下一級的工作，配合上下級的安全工作計劃，并傳達下級的反饋信息。其具體的工作內容應當包括：

（1）設立本區的安全工作站，分配責任人，建立良好的信息系統，及時傳達或反饋上下級的信息。建立24小時接警工作站。制定本區的安全工作計劃和目標，分配工作任務，并對下級工作進行監督和考核。管理和調動本區的應急救援物質。

（2）建立本區的應急救援預案，組織應急救援隊伍，分配專職的救援物質管理人員。

（3）對本區的事故多發地帶建立相應的防護制度，對危險源、重大危險源建立監測監控制度。開展本區的安全文化宣傳工作和安全教育工作。

4.3 街道級安全管理

該層相比區級安全管理而言，其工作更傾向于聯合社區級安全管理開展具體的安全工作任務，消除危險有害因素，預防事故的發生，對各類突發事件進行緊急處理，控制事故后果。其主要工作內容包括：

（1）設立本街道的安全工作站，分配2-3個專業安全人員，并制定值班制度。建立良好的信息系統，及時傳達或反饋上下級的信息，建立24小時接警工作站。

（2）建立本街道的安全工作隊伍。承擔的工作主要是管理本街道的事故突發地帶，發現和預處理危險有害因素，處理不了則上報上級機構。維持街道的正常秩序。

4.4 社區級安全管理

社區級安全管理是層級安全管理工作的核心，也是最終的落實點。在將來現代化的大城市中，瞬發性、災難性的事故發生率應當較低，常見的則會是點發性的事故，這類事故多發于某個點，或者由較難辨識的危險有害因素誘發的，或者由突發性的設備設施損壞造成的。社區安全管理就是城市安全管理工作的末梢，從整體規劃上，社區安全管理是城市公共安全管理的一部分，但從工作落實上，社區安全管理工作卻是城市公共安全管理的主體內容。要建設主動的、全面的城市安全管理體系，社區安全管理是其中重要的部分。

（1） 建立本社區的安全工作站，分配1-2個專業安全人員，并制定相應的值班制度。建立及時、有效的信息傳達系統，及時傳達上級的危險危害信息，建立24小時警報工作站。

（2）建立本社區的安全巡邏隊伍，及時發現和處理危險有害因素，維護本社區安全防護設施的完整。該巡邏隊伍由本社區成員志愿組成，通過簡單的危險源辨識、緊急搜救、事故的緊急處理等相關安全技能培訓。

（3）在洪澇災害、冰雪災害、地震等自然災害爆發時，帶領本社區人員轉移到相應安全地帶，配合專業人士搜救被困群眾。在災害期間安撫群眾情緒，分發補給品，開展科普教育，預防次生災害的發生。

（4）開展安全宣傳教育，普及科普知識，消除社區內不必要的恐慌。

（5）管理社區內流動人員，防止群體性事件的爆發。

結論

建立良好的信息傳遞系統，信息既能從上至下及時有效地傳達，又能從下級反饋到上級，并獲得回應信息。從分級上看，該體系管理辦法全面包括了城市公共安全管理的各個角落、各個方面，并能從最基本上消除誘使災害發生的因素。但是，結合現階段我國城市建設的實際情況，本文提出的層級城市公共安全管理體系還存在以下不足。

（1）該體系的建立是基于以下兩個理想條件：①各層級間信息能夠及時有效的傳遞，并能及時地獲得反應信息。②各級工作人員都能堅守工作制度，盡力做好本職工作，能夠積極主動地發現處理危險有害因素。這兩個條件在我國現階段還難以實現，也是制約本體系的主要因素。

（2）該管理體系的人員結構中，志愿者占了很大一部分，并強調了他們的工作能力。根據我國實際情況，現階段的志愿者組織工作較難展開，需要進一步加強社會精神文明建設，提高居民對社會的責任心和對社會活動的參與度，并通過培訓，增強其對危險的敏感度，掌握必要的安全技能。

（3）本管理體系配置了大量的專業安全人員，一方面現階段我國并沒有如此多的專業安全人員，另一方面這些工作者都是基層工作，責任大、工作量大，但政府并無力為其支付相應的報酬，因而如何協調專業安全人員付出與回報的矛盾，將成為影響本管理體系工作有效性的難題。

（4）如何使城市的層級安全管理體系與現有的城市行政管理體系合而為一，構建精簡、高效且職能明確、責任到人的城市綜合管理辦法，也將有待進一步研究。