公共管理研究論文

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公共管理研究論文:網絡新聞輿論公共管理對策研究

摘要：

網絡新聞輿論成為廣大民眾表達自身的訴求、傾訴內心想法、進行思想碰撞的重要途徑，同時也成為行政管理者了解民情民意、集思廣益制定政策的重要手段。然而，目前的許多網絡輿論話語權看似多樣性表達，實則由少數人掌握，在網絡新聞輿論的傳播過程中把關者的作用被嚴重削弱，網絡運營的過度商業化傾向也使得其忽視社會責任和信息傳播的正面效應。網絡新聞輿論在帶來諸多便利的同時也存在著一些管理困境，這對網絡新聞輿論自身的發展產生了制約，也給社會秩序造成了一定的不穩定性。政府應穩步調整網絡輿情的治理目標，建立健全有效的防范體系，積極加強網絡輿論媒體內部的自律。

關鍵詞：

網絡新聞輿論；公共管理；困境

伴隨著信息技術和互聯網技術的飛速發展，以即時通訊、微博、微信、社交網站、視頻網站等為代表的新興網絡新聞輿平臺在虛擬空間中得以不斷延伸，呈現出日新月異的趨勢。互聯網逐漸成為廣大民眾表達自身的訴求、傾訴內心想法、進行思想碰撞的重要途徑，同時也成為行政管理者們了解民情民意、集思廣益制定政策的重要手段。可以說，互聯網上的網絡新聞輿論已經變成各種各樣的社會觀念以及思想意識的顯示器和晴雨表。網絡新聞輿論對一國社會方方面面的影響越來越突出。在這樣一個信息瞬息萬變、呈幾何式不斷裂變的時代，任何區域、任何時間的任何事件都會經過蠕蟲一般數以兆計的比特單位，迅速擴散到無限的空間和場所，沖擊、迷惑著人們的心理認知和情緒判斷，如果缺乏事前與事中必要的信息安全策略和應對措施，就會對社會釀成嚴重的不良反應，也必然導致事后更大的處理成本。所以，在目前網絡輿論盛行的時代，如何有效實施對網絡新聞輿論的公共管理，保證網絡新聞輿論朝著合法合情合理的方向發展，是當前值得我們重視和思考的問題。

一、當前網絡新聞輿論的傳播特征與信息監管局限

伴隨著網絡新聞輿論的不斷發展，其產生的社會作用也越來越大，特別是在近些年來，由于網絡新聞輿論參與的人數越來越多，參與者身份地位的復雜性以及政府部門的高度重視，網絡新聞輿論已經成為影響當前社會經濟、政治、文化等日常化的重要因素。在這種情形下，我們深刻了解到網絡新聞輿論的重要意義，但是同樣也不能忽略的是，網絡新聞輿論并非一個神圣的凈土，由于各個方面的原因，網絡新聞輿論發展的困境也越來越明顯。如何正確認識網絡新聞輿論公共管理的困境，是我們有效完善網絡新聞輿論的重要參考。

（一）多樣性表象下的單一

互聯網的受眾性是非常廣泛的，不同年齡、職業、身份、地位的人都可以盡情參與到網絡新聞輿論中來，通過網絡平臺發表自己的看法，發泄自己的情緒。因此，網絡新聞輿論的參與主體是具有多樣性的。特別是在當下網絡新聞輿論極度膨脹的時代，越來越多的人自覺或者不自覺地被納入到網絡新聞輿論當中，從而凸顯出網絡新聞參與主體的多樣性與多維性。但是，不容忽視的問題也隨之而來，在這樣一種多樣性的網絡新聞輿論主體下存在著一定的隱憂和風險，這就是這種多樣性可能只是以參與主體多樣性表象的一種話語權的統一歸屬。網絡新聞輿論雖然給廣大民眾提供了更為便利和多樣性的渠道，也因此導致了話語權格局的重新整合，但是這種整合并非完全平等地將話語權分享給了每一位參與主體。一方面，網絡新聞輿論的發言權與話語權并不是等同的。發言權主要是網絡新聞輿論的參與主體能夠自由地發表自己的意見和建議，發泄自己的情感，這種權利基本上是處于平衡的。但是話語權則不一樣，它不僅代表著發言權，還代表著對于該種輿論新聞的影響力和控制力，決定了網絡新聞輿論的走向[1]218。在各種網絡媒體當中，媒體空間的不斷膨脹造成了話語權的一種虛假轉移，許多參與民眾在媒體當中往往只具有發言權而不具備真正的話語權。另一方面，現實空間與網絡媒體空間之間具有一定的一致性。參與主體雖然具有一定的差別，一方為現實中的民眾，一方是網絡媒體輿論中的抽象符號，而兩者背后都有統一的現實中的人在主導，后者成為了前者的一種映射，因此，現實中資源的多少會影響到個人參與者在網絡媒體中的發聲大小。網絡新聞中的真正話語權其實是被所謂大V等領袖意見所左右的，網絡媒體的參與者們雖然能夠借助各種媒體平臺發表自己的意見和想法，發泄自己的情緒，但是，這些各種各樣的意見和建議最終都會統一為領袖意見。這些領袖們由于身份、地位的特殊，掌握著實際的話語權，引導著整個網絡媒體的輿論走向。因此，在網絡新聞媒體輿論的多樣性的表象之下依然是單一性的發聲存在。

（二）網絡輿論引導運作模式不協調

當前的網絡運營模式逐漸偏向商業化。而這種商業化的運作模式與網絡新聞輿論引導和管理的責任感之間形成了一種沖突和不協調，繼而導致了網絡新聞輿論公共管理不能順利和正常進行。當前的大多媒體都是采取商業的運作模式，商業運作模式對于經濟利益的訴求超越了對于社會效益的訴求，這無疑給網絡新聞輿論的公共管理帶來了極大的困難。特別是在當下的網絡新聞輿論的情形下，由于網絡輿論本身所具有的開放性，網絡媒體的運作勢必會受到商業化的市場運作模式影響。近十余年隨著互聯網的興起，新浪網的誕生是我國網絡新聞媒體發展中一個重要的里程碑。新浪是我國第一家主要以網絡媒體起家、逐步成長為綜合性、多元化的商業性信息平臺，從其最初將自身打造成“世界各地中國人的全功能網上生活社區”的娛樂性定位，到目前已然發展成為覆蓋中文世界乃至每一領域、每一細胞的網絡帝國，其影響力早已成為中文信息世界的風向標，新浪網無疑在網絡新聞方面取得了巨大成功，這直接或間接導致了其他眾多商業網站投入巨大的精力和財力到網絡新聞之上。商業網站一般都能夠通過巨大的資金投入和人力投入使得新聞傳播迅速在網絡和現實中得以展開，為社會公眾知曉。然后，在這種迅速傳播的背后主要還是以實現自身的經濟效益為主要目的，對于社會效益的關注度不高，有的甚至往往成為負面的導向，產生了諸多不利的影響[2]。由此可見，在對網絡新聞輿論的公共管理過程當中，要充分注意經濟利益對其產生的不利影響。

（三）網絡新聞輿論把關功能薄弱

網絡新聞輿論需要具有決策力和辨明力強的個人或者集體進行把關，這對于網絡輿論的良好發展是至關重要的。把關人就是對傳播過程中的各類信息進行準確判斷、合理篩選、正當決策的人以及集體，其主要工作是在海量的信息交互與的過程中，進行專業的信息甄別、篩選、剔除或加工，本著國家利益和社會責任至上的基礎上，盡可能地使信息契合群體的規范或價值觀，避免對個人或社會產生負面的影響。某種程度上，把關人或集體無形中充當著意識形態維護者和管理者的角色，他們需要規范、糾偏那些似是而非的信息造成的紊亂和傷害，必須充滿大局意識，盡可能地通過對受眾輸入某種價值觀或者意識形態使他們的思想得以同化[3]。當然這種思想應該是符合大部分群眾的價值規范的，是具有正能量作用的。在當今互聯網不斷發展，信息泛濫的大數據的社會形勢下，把關者的作用是不可估量的。因而，他們在信息化條件下能夠影響網絡新聞信息的導向、價值和效應，能夠極大影響社會發展趨勢。然而，當前的實際情況卻是，在網絡新聞輿論的傳播過程中把關者的作用已經極大地被削弱了，這主要是由網絡輿論傳播的特征引起的[4]。與傳統媒體相比，網絡輿論媒體的言論自由與開放性被大大提高，每一位網民都可以隨時隨地根據自己的需要信息，這就在很大程度上降低了對信息篩選和過濾的限度。而且，網絡輿論的把關者多數是以諸如網站管理員的刪貼與網絡系統的有害信息過濾等隱性的形式存在，這樣導致把關者對網絡新聞輿論的控制力和引導力被極大削弱。加上一些網民可以利用黑客等其他網絡技術解除這種限制，能夠很輕易地避開這種限制，通過其他的變相方式去信息。這無疑給網絡新聞輿論空間的凈化和有效管理帶來了很大的不便。

二、網絡新聞輿論的公共管理對策

前述網絡新聞輿論供給管理中的一些主要困境在很大程度上影響了網絡新聞輿論的良好發展，而鑒于網絡新聞輿論對社會影響之深刻與廣泛，就有必要尋找切實有效的措施來解決好這些困境，以便積極應對網絡新聞輿論發展中可能存在的一些矛盾與沖突，以推進網絡新聞輿論更好的發展，為社會帶來積極的效應[5]。

（一）調整網絡輿情的治理目標

網絡新聞輿論的治理目標對政府與網絡輿情的關系模式以及政府與社會關系的定位有著重大的影響。網絡新聞輿論究竟是應該成為當前政府管理的對象還是應該成為政府合法性的來源，對于這一問題，不同的態度與看法就會形成不同的治理目標。就目前的情況來說，積極有效地維護網絡空間的安全與穩定，并積極利用網絡新聞媒體去宏揚社會主義價值觀，傳播正能量是政府調整和治理網絡新聞媒體輿論的重要目標。我們知道，網絡新聞媒體多是以匿名和無限的方式進行信息的傳播，這就在無形之間加大了政府在治理網絡新聞媒體輿論方面的壓力。網絡新聞媒體的相關輿論與眾多參與者之間有著非常密切的關系，一定程度上對社會的穩定與發展產生了重要影響。有一點值得注意的是，網絡新聞媒體的作用是要能夠發揮切實的監督作用，一定意義上成為了公共權力的對立面，而這種對立面絕不是單純的對抗。其實，網絡新聞媒體也以能夠為公共權力和社會矛盾與沖突提供相對的緩沖地帶而成為公共權力的合法性來源之一。與此同時，公共權力在為社會提供相應的運行程序和運行規則之時也同樣為網絡新聞媒體輿論的運作提供了相對良好的保障機制。網絡新聞輿論應該得到政府有效的保護和改善，發揮它們對社會監督的積極作用。因此，政府應加大力度去適應、改善網絡新聞輿論的環境，對網絡媒體新聞輿論的運行與操作機制加以有效的規范和治理，積極重視民眾利用網絡媒體發表自己的意見和建議的這樣一些訴求來實現政府與網絡新聞輿論之間的良性互動。要實現這樣一種目標，就必須加大力度調整網絡輿情的治理目標，正確對待和認識網絡新聞輿論的積極作用，努力參與到網絡新聞輿論的公共管理進程中來。政府要利用公共權力的手段來建立健全網絡新聞輿論的發展規則和運行機制，為網絡新聞輿論的發展營造出良好的氛圍，并建立相應的監督管理機制，保障網絡新聞輿論的正常有序開展。

（二）建立健全有效的防范體系

網絡新聞輿論是自由度高、以匿名形式開展的一種網絡活動，由于網絡新聞輿論自身的特殊性，有必要建立健全有效的防范體系確保網絡新聞輿論的健康發展。首先，構建一支專業性強的網絡新聞輿論管理團隊，做好社會主義價值觀念的引領工作。網絡新聞輿論的信息量是非常繁多的，其覆蓋面和影響力也是極為廣泛的，僅僅依靠政府部門的力量難以實現全面有效的管理。因此，政府部門要有意識地從社會經濟、政治、文化等建設角度出發，將引導網絡新聞輿論的工作放在重要戰略位置[6]。長沙市委市政府在網絡輿論引導工作方面就做得非常出色。政府通過組織召開專題會議，專門討論網絡新聞輿論的治理工作，建立了專門的網絡輿論管理辦公室，組建起專業化的網絡新聞輿論管理團隊。并且從市政各單位通過考評精心挑選了十多位政治素養高、專業技能強的工作人員組建起專業的網絡評論隊伍，以實現對網絡輿論的正確引導。與此同時，長沙市市委市政府還下發了《關于組建長沙市網評員隊伍的實施方案》對網絡新聞輿論專員的工作職責、對象、程序、考核等都做了嚴格和正規化的有序管理。網絡評論員不定期的登陸相關新聞輿論網站，本著“以事求實、對事不對人”的工作原則，以普通網民的身份參與網絡新聞的討論，積極引導網絡新聞輿論的正確發展方向。其次，搭建網絡新聞輿論監控平臺，準確把握和控制網絡新聞輿論導向。可以組建起搜索頻繁、監控面廣泛的監控平臺，適時關注一些網絡新聞輿論的重要網站，如人民網、新浪網、中國網、天涯社區等，嚴密關注相關輿論的導向，對于網絡新聞輿論中出現的特殊和意外情況予以及時和有效的解決，確保網絡新聞輿論的正規性和合法性。當然，也應該適當賦予這些網絡新聞平臺一些特殊權利。為傳播正能量和正確的價值觀提供一定的途徑，由此在網絡新聞輿論界形成良好的示范和導向作用。最后，要有效地疏通網絡新聞輿論的渠道，對于不合適的網絡新聞輿論及時地加以疏導。利用正面的宣傳來以正視聽，積極引導網絡新聞輿論的發展態勢，及時有效地應對網絡新聞輿論突發事件、對于一些敏感信息要通過權威的客觀事實來杜絕那些虛假造謠的信息，一方面要及時化解網絡新聞輿論出現的矛盾，另一方面則要采取有效的措施解決問題，雙管齊下，有效凈化網絡輿論的氛圍，創建和諧良好的網絡輿論環境。

（三）積極加強網絡輿論媒體內部的自律

治標先治體，治體要先治心，網絡媒體不僅是信息化的載體，也是各類信息的中心，從國家利益、法律法規、從業道德、人文素養、職業培訓、社會責任意識等各方面提升網絡輿論媒體的內部自律，是促進網絡新聞輿論公共管理效益的有效手段。西方許多國家在網絡新聞輿論方面就采用的是這種方式，它們很少利用公共權力強制控制網絡輿論的導向，而是通過一些比較柔和的方式，例如“網絡內容分級制度”、“業者自律規范”等方式，這些方式不僅尊重了網絡輿論使用者的權利，而且也是行之有效的解決方式，比起通過公共權力強制控制要緩和、有效。例如美國對于互聯網的管制就是通過協調和權衡各方面的實際利益而實現的。美國在制定網絡輿論管理管制的條例或法規的時候，“考慮到了互聯網的行業利益、公眾利益、以及一些特殊條件下的國家利益，很好地將這些利益融入到了立法和條例當中，通過利益協調機制在不影響網絡發展的前提下完成對網絡輿論的引導”[7]。因此，美國的網絡輿論管理在實踐中表現出的多層級性、策略靈活性等本質上是植根于民眾、網民尤其是網絡媒體和從業者的網絡素養和網絡自律性的不斷提升。提升行業自律和加強網絡素養，需要不斷加強網絡生態文明和網絡和諧環境的建設。這主要可以從下幾個方面開展工作。首先，扶持、培育具有公眾效益的網絡新聞輿論網站。在競爭日益激烈的網路當中，那些保存下來的網站都是具有真正實力的，而且也是很好地協調和融合了各方面利益的。我們熟知的例如新浪、搜狐、網易等主流門戶網站在商業化運作模式下主要以盈利為目的，其擁有的網民占到了絕大部分。但是因為商業化運作的原因，許多網站本應承擔的社會責任、社會效應以及公益性行為還非常不足。而以社會效應為主的政府性官方網站在內容和表現形式上還缺乏相對的吸引力和靈活性，一些重要的主流網站迫于生存的壓力也在逐步嘗試向商業化運作模式邁進，盈利則成為這些網站的主要衡量標準。鑒于此，有必要加強網絡新聞輿論的公益性建設，借此引導網絡新聞輿論的方向。其次，要加強對網絡新聞輿論的內容建設。要能夠利用現代科學技術，有效搜集和整合相關新聞信息，利用網絡開放性的特征，打造豐富多彩的網絡新聞形式，以吸引網民的參與，提升網絡新聞輿論的參與度和影響力。此外，要注重網絡新聞輿論的全面化建設，盡量給網民們提供豐富多彩的言論與觀點，并積極做好對網民的引導工作，促使他們做出正確的選擇。最后，開展網絡思想政治教育。要結合國內外經濟社會的發展形勢、根據當前社會關注的焦點以及民眾的心理需求，有計劃、有步驟地向受眾普及正確的思想觀念和政治意識，有效提升思想政治教育的主導權。在日常的思想教育和意識培育活動的過程中，要把握好原則性、靈活性和有效性相結合的原則，積極融合民族性與世界性，將思想政治教育納入到網絡輿論的引導之中，在網絡信息社會進步中推動思想政治教育的深入開展。

三、結語

在信息化的今天，網絡無處不在、無時無刻地不影響著人們的生活方式。網絡空間更加給社會經濟、政治、文化等諸多方面帶來了巨大的影響和沖擊。網絡新聞輿論作為網絡時代的產物，正在不知不覺地影響著人們的思維方式、生活方式、價值觀以及意識形態，對社會發展的導向和穩定發展的作用是不可言喻的。在復雜的網絡新聞輿論空間當中，應該密切注意網絡新聞輿論的動向，有效加強對網絡新聞輿論的引導，積極做好對網絡新聞輿論的公共管理工作，使其符合社會發展的客觀要求。面對信息化條件下錯綜復雜的局面，網絡新聞輿論的公共管理工作是一項長期的艱巨的系統工程，需要來自社會各方面的協調和努力，需要在理論研究的基礎之上加強對實踐經驗的不斷總結，在理論研究與實踐總結的基礎上做好引導工作。

作者：吳彤 單位：鄭州大學學報編輯部

公共管理研究論文:公共管理城市規劃職能研究

［摘要］

隨著社會經濟的不斷發展，傳統城市規劃已經不能符合現代社會發展的需求，通過對傳統城市規劃職能定位存在的問題及其原因進行分析，基于公共管理及城市規劃職能，給予公共管理視角下城市規劃中的計劃、組織、領導等職能新定義。

［關鍵詞］

公共管理;城市規劃;職能定義

一、公共管理及城市規劃職能

(一)公共管理

管理是促進人類協作勞動、維持和諧生活的重要手段。管理工作在社會生產以及生活的各方面均有表現。在現代社會中，公共領域與非公共領域是社會生活的基本構成。公共領域主要是指社會公共利益，政府和非政府公共組織是其主要組織形式，承擔著處理社會公共事務的職責，并且遵循社會公共生活的制度和規則。

(二)城市規劃職能

城市規劃的主要目的是為了對城市發展進行計劃與控制，城市規劃通過確定城市發展的方向，從而制定實現規劃目標的戰略、途徑、方法以及行動綱要，并通過引導社會實踐以及干預城市各方面的發展。社會的穩定與發展需要依靠一定的可操作手段，其需要在社會不同范疇以及層次實施。城市規劃在經歷不同經濟體制的影響后，特別是在市場經濟體制中，已經成為國家管理以及宏觀調控中的重要工具。在城市化趨勢不斷加深以及社會轉型時期，城市規劃將具備越來越重要的作用，對社會發展起到越來越重要的影響。

二、傳統城市規劃職能定位中存在的問題及成因

傳統城市規劃中對城市規劃的定義就是為了實現一段時間內城市經濟以及社會發展目標，對城市性質、規劃以及發展方向進行明確，從而合理開發城市資源，科學劃分城市空間并且實現各種公關基礎社會的部署與建設。這一觀念是對我國過去城市規劃理論及實踐目標進行總結歸納而得出的。我們從中可以看到，傳統城市規劃職能定位存在不完善、不科學、不主動等問題，主要表現為:一是傳統城市規劃缺乏創新精神，城市規劃既然是以城市經濟以及社會發展為目標，那么就應該有效掌握城市發展的潛在規律和特點，而在傳統城市規劃中，沒有明確和預測城市性質、規模以及發展方向，這就使城市發展受到嚴重影響，二是傳統城市規劃的內容以及手段比較單一，只考慮對城市土地以及空間的規劃，行政手段使用的頻率比較多，出現了“重規劃，輕管理”的局面，三是傳統城市規劃中，對各項建設進行規劃和安排后，沒有強力的監督與管理部門，無法發揮保障作用，導致城市規劃實施過程中出現許多問題。這些問題的出現，與我國過去長期實施計劃管理體制有一定的關系。在實施計劃經濟制度時期，國家財政是城市建設投資的唯一主體，既是創業者，又是投資者，能夠根據城市發展的需求不斷修正城市發展規則，但城市規劃僅僅對城市各行業發展以及建設的需求進行空間布局。城市建設中沒有對立的利益沖突，城市規劃的作用以及矛盾被隱藏起來，城市規劃職能定位的偏差所產生的影響也不是非常顯著。改革開放后，城市各項資源由市場進行調配，許多市場主體進入城市建設領域，導致各方面的利益沖突越發激烈，城市規劃的重要性以及自身存在的問題逐漸凸現出來，傳統城市規劃職能定位中存在的問題也逐漸顯現出來。

三、公共管理視角下的城市規劃職能定位

(一)城市規劃中的計劃職能

城市規劃的側重點在于對城市土地以及空間的利用，計劃職能是城市規劃中的主要職能。因此，首先要確定規劃目標。城市規劃的目標可細分為三方面，其一是基礎目標，即城市規劃需要滿足城市的可持續發展以及城鄉協調發展，最大程度滿足城市居民物質、精神生活的需求;其二是現實目標，即城市社會及經濟發展的現實目標;其三是理想目標，即區域城市發展戰略及城市化發展水平、城市性質、發展方向、規劃期限、規劃范圍、城市發展規模、規劃技術經濟指標、城市近遠期發展目標以及五年建設目標等。其次，要編制科學的規劃方案，在此過程中，確定目標并按照法定程序批準后，規劃單位需要按照相關規劃綱要進行細節規劃。最后要進行決策和審批，不同地區有不同的審批主體，需要根據實際情況向政府或主管部門進行審批。

(二)城市規劃中的組織職能

政府是典型的公共組織，在社會生活中，政府承擔著提供公共服務的職責，政府的行政管理是其進行公共管理的主要表現。公共管理是以公共組織為基礎，合理使用公共權力，從而實現公共利益而開展的管理活動。城市規劃中的組織機構可細分為政府、人大常委會、行政主管部門、規劃設計院等機構。為了加強城市規劃中的民主與法制，城市規劃協會、城市規劃委員會以及城市規劃藝術委員會成為各城市開展城市規劃活動的正式結構。隨著市場經濟機制的確立，越來越多市場主體進入城市規劃建設中，因此，需要加強規劃協調。城市規劃作為公共管理的一部分，既要維護各方面的合法權益，又要保護群眾的利益，促進城鄉統籌發展、社會與環境的共同發展，要遵循“城鄉統籌、合理規劃、確立方向、因地制宜、統籌兼顧”的城市發展原則，正確認識近期建設與遠期利益、局部規劃與整體統籌、現代化建設以及傳統文化保護等方面的關系。

(三)城市規劃的領導職能

城市規劃的領導職能是指通過合理行駛權力，協調和引導各方面。城市規劃主管部門需要依靠法律及上級組織賦予的權利，使用多樣化手段，采取多種方式進行城市規劃的編制、城市土地使用以及各項工程的建設。在使用權利的過程中不能針對個體實施命令、指示等強制性方法，而是通過建立一套普遍使用的規范體系，使得城市建設主體能夠平等地參與到城市建設中，提高城市規劃的公眾參與度和民主性。

作者：王鍇 單位：浙江警察學院治安系

公共管理研究論文:公共管理創新行政效率研究

摘要：

近年來，人們對于政府的行政效率關注度呈現出明顯的上升趨勢，包括政府在內的相關各方積極的探究提升行政效率的可行方式。然而，政府的行政效率是一個系統工程，再逐步改進的過程中不能寄希望于一蹴而就。進而，形成了現階段政府行政管理效率提高與問題同在，機遇與挑戰并存的基本態勢。在這樣的背景下，本文以公共管理創新為基本依托，探究現階段政府公共管理行政效率的現狀、存在問題以及可行的解決策略，旨在為后續的提升政府行政管理效能，切實落實深化行政改革的戰略布局提供必要的理論基礎與實踐指導。

關鍵詞：

行政效率；全面改革；公共管理創新；優化策略

一、引言

社會的不斷發展對政府行政效率提出了新的挑戰與要求。黨的十八大也指出:“要堅持四個全面，深化行政改革，以新形勢下的新要求為基本契機，切實做好提升行政效率的相關工作，為政府行政改革、職能轉變、結構調整奠定堅實基礎。”在這樣的背景下，各級地方政府以及行政效率相關單位通過充分的調研，在理論與實踐層面提出來一攬子解決方案，具體可以分為如下幾個層面:第一，針對現階段政府行政效率極其相關原因的研究。在此部分研究過程中，系統地總結我國現階段政府行政效率的基本現狀，并對其中存在的根本問題及問題產生的客觀原因進行分析，為后續的相關戰略計劃出臺以及可行方案落實提供必要指導;第二，對優化行政效率過程中的政府作用進行探究，分析行政效率提升對各方帶來的優勢以及作用，進而提出其建設的必要性與優化的緊迫性，為切實落實行政效率改革提供重要基礎;第三，針對現階段存在的主要問題，以問題導向思維作為核心指引，切實對政府的行政效率提升進行優化布局，并構建相關的評價體系，確保其執行的有效性。通過上述的研究我們不難看出，結合實際情況給出可行對策依舊是現階段提升政府行政效能的研究熱點。為此，我們通過對政府行政效能的分析，探究現階段可能存在的問題，并從行政效率提升的角度下提出公共管理創新優化的可行對策，為后續的優化實踐提供一定的指導性意見。

二、政府行政效率現狀及其存在的可能問題

就現階段的行政管理現狀來看，其效率的主要影響因素及存在問題，可以分為如下幾個方面:第一，公共行政機構比較繁雜。改革開放以來，我國行政機關已經經過四次改革，但還是未能完全到位，機構行政職能交叉、重疊。第二，部門之間的協同性不夠。公共行政管理部門各自分工不同，有時候一些事情需要兩個或者兩個以上的部門共同管理的。但我國目前公共行政管理部門基本上是不會主動配合，相互之間的協同性不夠，導致一些綜合性的社會現象很難處理。第三，審批程序復雜。效率的提升與簡化審批程序息息相關，也是行政管理效率低的關鍵所在，而且這個問題已經提出多年，但依舊有個別部門在職權范圍內辦事不力。審批程序復雜，手續繁多第四，具體行政工作人員的能力及其業務素質有待提高。復雜的公共管理體系要求相關的工作人員的有較高的個人能力。同時，現階段的公共管理經常出現業務交叉、多元化咨詢、首訪負責等相關事務，這些事務的出現不僅要求相關的工作人員對本領域的業務知識能夠熟悉掌握，還要求相關的工作人員能夠對與之相關的其他業務領域知識有一定的了解，只有如此才能夠形成整體效應與一站式體驗。然而，現階段的培訓體系還主要是在系統內部開展，對于聯合業務以及其他范圍外的業務知識涉獵不足，也缺乏必要的體系建設，進而無法從個人能力與業務水平上有所突破。

三、提升效率視角下的公共管理創新策略研究

通過上文的研究，我們對政府工作效率現狀以及存在的可能問題與產生原因進行了研究。為了進一步提升政府行政效率，我們需要基于公共管理理論對具體的行政行為進行創新，具體分為如下幾個方面:

3.1進一步深化機構改革。

以十八大要求的深化改革為基礎，進行新一輪機構改革。通過機構職能下放，形成上下一體的行政關系；通過機構職能重合部分的分離與規劃，理清機構職責之間的責任邊界，做到“專事有專人，專人有專責”，進而形成更高的效能，為后續的行政效率提高提供堅實的基礎。

3.2建立聯合行政平臺。

行證效能來源于廣泛地部門聯合，執法需要聯動、行政審批需要聯動、政策制定與執行更需要聯動。為此，部門間的聯動是提高行政效率的根本保障。為此，在后續的行政管理創新過程中，“政府搭架，部門唱戲”要成為一種常態，進而構建更高平臺，更多部門，更暢通道的多維聯合行政體系，切實形成行政行為一體化與一站式模式。

3.3審批權力下放基層。

機構整合要與權力下放相結合，以縣(區)級政府為平臺的行政機構是與群眾聯系最為緊密的，同時也是行政效率最需要提升的。為此，在具體的行政效率提高構建過程中，將權利進行下放是一種有效模式。此外，我們應該注意權利與能力建設、人員編制等傾斜的一體性，避免只給任務，不給權利的畸形情況產生。

3.4增加基層職員培訓強度。

除了上文討論的一系列內容之外，我們還應該針對基層員工的基礎行政能力進行專業的培訓體系構建。遵循“走出去，引進來”的基本原則豐富培訓內容與形式，尤其是在連續行政、行政管理上下游知識體系的構建中重點施為，切實提升基層工作人員的辦事能力與辦事效率。

四、總結

經濟的發展與社會的進步對現代行政效率的要求有所提升，在較高的要求下，現階段的公共管理模式存在一定的問題與不足，急需在公共管理創新方面有所建樹。為此，本文以提升行政效率為核心目的，以公共管理創新為基本方法，對具體行政管理體系中存在的不足及其根本原因進行分析，進而給出創新策略與具體的優化方案。

作者：賈鵬 單位：青海民族大學公共管理學院2014級MPA秋季班

公共管理研究論文:檔案館公共管理與服務研究

摘要：

檔案館公共服務質量決定了檔案事業的興衰，本文通過分析從三個方面總結了檔案館公共服務的現狀與制約因素，并提出了檔案館公共服務的發展途徑。

關鍵詞：

公共服務；現狀；制約因素；發展途徑

2009年10月30日國家檔案局局長、中央檔案館館長楊冬權在全國檔案館工作會議上題為《以豐富館藏、提高安全保障能力和公共服務能力為重點,實現檔案館事業新跨越》的講話中提出，要著重豐富檔案館的館藏、提高檔案館的安全保障能力和公共服務能力，為未來檔案館發展方向指出了重點。

1檔案館公共服務現狀

1.1政府方面

我國當前行政管理體制改革的重要目標是推進政府職能轉變，提升公共服務水平，也是建設人民真正滿意的公共服務型政府，體現公共服務的基本要求。檔案館作為政府公共服務的重要機構之一也應主動拓展公共服務渠道，為社會公眾提供滿足公眾需求的公共服務[1]。目前雖然國家對檔案事業的支持已經有了很大提高，但許多地方政府還沒有把檔案事業的發展放在議事日程上，在政府工作報告或工作計劃中都未能提到“檔案”兩字，公共財政上的支持就更不可能多的涉及到檔案領域。另外檔案館公共服務還有一些法規、政策需要政府出面來進一步完善。如《檔案法》規定，絕大多數檔案保存滿30年即可開放，但由于地方檔案館沒有具體的制度規范，包括鑒定方式、程序、開放責任等方面的規定，使得許多檔案館即便到期的檔案依舊不愿公開。

1.2檔案館自身方面

檔案館基本條件不能滿足檔案館公共服務的要求。目前絕大多數檔案館均為面向單一主管單位的“縱向”服務，社會機構間資源的“橫向”溝通和共享幾乎沒有，館與館之間實行獨立的保管和利用方式，所使用計算機信息系統也不相同，館藏信息也不能共享，從而無法實現資源的共享。有些時候，公眾為了查清一個文件，需要跑幾個不同的館，在時間上、在辦事效率上都是極大的浪費。檔案館本質上屬于公共服務機構，然而，與圖書館、博物館、科技館等其它公共服務機構相比，公眾對其缺乏一定的認識，不會主動到檔案館去查閱相關資料，檔案館的開放還沒有深入民間。目前，我國絕大多數檔案館在提供公共服務時還缺乏足夠的開放理念和服務意識，“重藏輕用、藏而不用，秘而不宣”的思想仍然起著主要作用，使得檔案館在公共服務方面就顯得比較落后，對社會缺乏公開性和透明性。由于很多檔案有開放時間的限制，所以有很大一部分檔案至今沒有對公眾開放，這也限制了民眾查閱檔案的范圍，阻礙了檔案館公共服務的開放程度。

1.3社會方面

目前檔案館公共服務還沒有引起廣范的社會關注，與圖書館、博物館、文化館等國家公共單位相比，檔案館的優勢和特點還沒有得到充分地展示。另外，受到長期封建傳統文化的影響，中國民眾還沒有強烈的公民意識，面對公共事務時習慣把自身定義為局外人，常常是無關之事“高高掛起”，檔案館為社會保存的珍貴檔案，很少能引起公眾的關注。

2檔案館公共服務的制約因素

2.1服務理念陳舊、服務對象單一

服務理念陳舊是制約我國公共檔案館社會服務發展的一個重要因素[2]。服務理念的陳舊主要表現在服務主體意識不強、服務的對象和范圍不清晰、服務的本質界定不準確等方面。檔案館服務對象，過去主要集中服務于黨政機關、領導參考、決策、學者的學術研究等活動，對象比較固定，對于廣大公民來說，檔案館服務的大門基本上是關閉的，由于其服務對象的固定性，更多是服務，而不是公共服務，公共性不足。

2.2館藏檔案資源欠豐富

館藏檔案資源是公共檔案館所擁有和掌控的最基本、最重要的資源之一，關系到檔案事業的可持續發展，是公共檔案館得以立足于社會，具備存在價值和意義的決定因素。而館藏檔案資源所面臨的問題主要是館藏資源的內容、門類、載體形式不夠豐富，館藏檔案資源數字化程度不高，影響和制約了館藏檔案資源的開發利用和開放共享。這些都成為制約公共檔案館社會服務開展的重要因素。

2.3專業人才儲備不足、新技術缺乏應用

人才與技術也是制約公共檔案館提供社會服務的重要因素。公共檔案館普遍存在專業人才儲備不足，而且專業人才的流失比較嚴重，由于缺乏培養規劃，專業人才專業性退化現象也比較突出。專業人才的缺乏，也使得公共檔案館難以對新技術進行吸收與應用，制約公共檔案館社會服務的供給。

3檔案館公共服務的發展途徑

（1）提高認識，切實轉變檔案服務理念。檔案館公共服務是檔案事業發展的核心使命。檔案館要轉變原有的公共服務理念，把檔案工作者的關注重點引導到如何做好公共服務的方向上來。可以廣泛運用多種傳播媒介：如網絡、電視、手機等；可以舉辦形式多樣的檔案宣傳活動，如珍品檔案展覽、檔案館藏介紹、檔案知識宣傳等活動，提升民眾的檔案意識，有效宣揚檔案服務價值，創造良好的檔案利用輿論環境。打造出檔案館公共服務的品牌，引導多層次民眾體驗檔案館公共服務。

（2）優化檔案資源配置。優質的檔案資源是檔案館為民眾提供滿意公共服務的基礎。檔案館要在現有館藏資源的基礎上，創新檔案資源，優化資源配置，挖掘隱藏資源，整合現有資源，從而使檔案資源豐富化、多樣化。各地區的檔案館在檔案資源配置上要有大局觀念，全局觀念，打破行業和部門的限制，優化各自館藏，使民眾在檔案館能獲得滿意的服務。

（3）優化檔案公共服務結構和工作流程。檔案館要積極推進自身結構的改進，使檔案公共服務的模式漸趨完善。各級檔案館要圍繞檔案館公共服務，對現有工作職責及工作模式進行再思考，重新定義檔案公共服務的職責和范圍,確立明確的檔案館組織結構價值觀。

（4）完善人力資源建設。人力資源建設是推進檔案館公共服務建設的前提，加強培養能提高檔案公共服務水平的戰略領導型人才；著力培養能開展檔案館公共服務工作的專業服務人才，以及實現檔案公共服務信息化的技術人才。從而為檔案館公共服務奠定基礎。

（5）加大檔案宣傳教育工作。檔案館要堅持開展形式多樣、內容豐富的文化宣傳活動，宣傳檔案工作，也可以開展公共咨詢服務，擴大檔案館在民眾中的影響力，從而使檔案館的公共服務被越來越多的人關注，被決策者關注。通過轉變檔案館的公共服務理念，把現在的檔案館建設成為一個、不設障礙、沒有門檻、自由開放、文化氛圍濃厚的供民眾學習、交流、增知、長識的重要場所，讓民眾都愿意來、來了之后有所收獲、走了之后還想再來。

作者：陳玲 單位：無錫商業職業技術學院

公共管理研究論文:公共管理網絡新聞輿論研究

【摘要】

隨著科技的不斷發展，網絡技術得到不斷提升，互聯網的不斷普及對社會、政治文化以及軍事等都產生了較大的影響。網絡孕育下的電子產品具有更新換代快以及受眾廣泛等特點，越來越多的人們開始通過互聯網來了解信息，獲取新聞，進行輿論監督。其主要原因在于互聯網具有匿名性和地域交互性，網民能夠實現自由的意見表達，通過這種自由化的意見表達渠道能夠形成網絡新聞輿論，從而對政府公共管理決策具有重要的影響。

【關鍵詞】

網絡公共輿論；政府公共管理；影響

互聯網給公民參與政府公共管理帶來了極大的便利，但同時也存在著諸多難以忽視的問題，從而擾亂了網絡空間秩序。近年來，我國網民數量逐漸增長，公民通過網絡輿論監督的作用來影響公共決策的效果日益顯著，其積極作用也逐漸受到越來越多人們的認可，但其中的不少局限性也日益暴露出來。因此，政府必須加強重視,尤其要強化網絡輿論對國家公共決策所產生的正面作用和影響①。

1.網絡新聞輿論對信息傳遞發展的影響

自改革開放以來，我國綜合國力日益提升，人民生活水平也在短期內得到了快速發展，然而隨之而來的城鄉區域發展不平衡，自然環境遭到破壞等問題也日益突出。基于此，政府倘若繼續堅持原有的理念和決策方式則無法滿足社會各階層人們的需要，必須打破傳統，為人民和政府創造更多的機會和途徑。隨著時代的不斷發展，人們知識水平逐漸提升，其政治意識也不斷提高。為此，政府也要積極轉變觀念，暢通民眾自身利益的表達渠道，不斷緩解社會壓力而導致的各類危機②。首先，網絡輿論影響了我國政府公共管理的方式。在互聯網出現之前，民眾之間的信息交流大多停留于口頭交談，這種交流方式具有一定的局限性，難以實現大范圍的傳播。而在互聯網產生之后，人們通過QQ、微信等方式實現信息交流，獲取新聞資訊，這樣的方式既快速又便捷，能夠起到重要的影響公共輿論和政府公共決策的重要作用。其次，通過互聯網能夠實現信息多對多的交流。在互聯網還未普及之前，人們的觀點很難傳播給多數人，需要通過電視、報紙以及書籍等傳統媒體才能實現。然而，現今微博、論壇等的興起為民眾獲取信息和傳播信息提供了比較廣闊的平臺。很好地實現了信息多對多的傳播與交流。根據調查顯示，微博是政府進行政務宣傳的主力軍，并且隨著互聯網技術和內容的不斷發展，這一運營水平逐漸成熟，微博問政等服務能力逐漸增強。

2.網絡新聞輿論對政府公共管理帶來的阻礙

2.1網絡新聞輿論可能會引發非理性的社會心理

網絡具有自身獨有的特點，它改變了傳統媒體受到時間、版面以及播出時間的障礙，在一定程度上有效降低了民眾參與成本的風險，民眾可以通過互聯網自由表達情緒。然而，在沒有約束力的情況下，人們時常將最深層的感受進行表現。尤其在沒有約束的環境下，網民的身份處于匿名狀態，因而容易出現部分網民受到心理操控而變得失去理智，網絡內容低俗化以及情緒化問題則會暴露出來，容易引發非理性的社會心理，危及國家安全管理。

2.2部分不良信息會誤導政府公共輿論的走向

通過網絡開放自由的環境，人們能夠自由發聲，個性得到張揚和釋放，但也存在一個突出問題，就是信息的質量難以得到有效保障。由于受到人們知識水平、價值觀念以及信息處理能力等因素的影響，人們對信息的選擇和處理能力會有不同的反應，這就有可能導致所傳播的信息發生質的變化。尤其對于部分情緒比較激動的網民而言，他們在看到有煽動性言論的時候會出現跟風的現象，久而久之則會誤導公眾正確的輿論導向③。

2.3可能會導致不同程度的權益侵害

由于網絡的開放化和自由化，實現了真正的以人為本，與此同時有效延伸了公民的權利。然而，一般而言網民在網上發表言論無需接受責任的制裁，因此在一定程度上會導致強權和暴力行為的發生。現代社會，關于網絡謠言事件層出不窮，嚴重阻礙和影響了網絡輿論監督環境以及現實的社會秩序。在網絡時代，個人的隱私缺乏保障，部分網民或許會出于仇恨和報復之心而對他人進行人肉搜索，網絡暴力行為嚴重損害了個人的權利。其實網絡暴力猶如看不見的拳頭，一方面給受害者帶來了傷害，損害了其利益，另一方面使得部分不法分子逍遙法外。

3.網絡新聞輿論對我國政府管理帶來的積極影響

3.1有助于政府公共政策的制定

在政府公共管理的過程中，其首要環節就是制定公共政策。公共政策的制定主要由國家權力機關通過圍繞生活的某個方面問題所指定的政策目標，其需要按照一定的程序和原則。因此，確定政策目標是制定公共政策最重要的組成部分，而政府必須在充分考慮公眾意愿的前提下才能最終確立政策目標④。盡管傳統媒體在公眾輿論表達方面發揮了重要的作用，但是其表達渠道依舊較窄，并且百姓在期間的話語表達權較弱。通過網絡新聞輿論，能夠有效改善這一現狀，暢通了民意表達渠道，為政府制定出公平民主的公共政策奠定了良好的基礎。

3.2有助于政府政策行為的執行

政策的執行是政府公共管理的核心，執行過程能否最終達到預期目標會受到多重因素的影響，這些因素涉及信息、執行人員以及資源配置等方方面面。宣傳是政策執行的核心環節，它關乎公眾對社會公共政策的認知程度。而政府以及其他公共管理機構能夠利用公共網絡實施輿論導向，不斷擴大政策宣傳力度。通過網絡新聞輿論，能夠傾吐民眾對政策表達最真實的意見。通過網絡新聞輿論的交互性原則，能夠有效實現與網民進行溝通，政府向網民認真解讀各類公共政策，從而為政策的執行提供良好的輿論環境，有助于政府政策行為的有效執行。與此同時，當民眾通過網絡新聞輿論發現政策執行存在不合理之處或者明顯的漏洞時，則可以及時向政府部門匯報，從而確保政策的執行能夠走向正確的發展道路，促進政策目標的順利實現⑤。

3.3有助于政府公共管理中的輿論監督

政府公共管理同樣離不開監督的作用，而監督又離不開媒體的作用。媒體監督作為主要的公共輿論監督工具，大多數情境下主要反映政治以及精英媒體人士的意見。由于受到媒體自身公信力的影響，實施起來容易便捷，而社會大眾在監督上存在著較多難以實現的地方，很難實現普通大眾的看法和觀點。基于這樣的現狀，媒體監督和社會監督存在著較大局限性，必須借助更加高效而有力的措施和監督手段，網絡新聞輿論監督就是其中最為實用的重要方式。與大眾傳統媒體相比，網絡新聞監督具有自身獨特的優勢特點，它使得公眾能夠平等參與組織各項管理，憑借先進的計算機技術幫助網絡輿論獲得良好形成。為此，政府公共管理部門要善于利用好網絡這一利器，秉持全心全意為人民服務的理念，切切實實為人民辦實事，從而不斷提升政府公共管理的水平和質量。⑥

4.結語

總而言之，網絡新聞輿論對我國政府公共管理具有極其重要的影響，它有助于政府公共政策的制定；有助于政府政策行為的執行；有助于政府公共管理中的輿論監督。本文主要從三個方面進行討論，首先闡述了網絡新聞輿論影響我國政府公共管理的方面；其次分析了網絡新聞輿論對政府公共管理帶來的阻礙；最后詳細分析了網絡新聞輿論對我國政府管理帶來的有利影響。

作者：周慰祖 單位：耐克體育（中國）有限公司

公共管理研究論文:高等教育公共管理范式重構研究

摘要：

全球化時代的到來對我國高等教育管理體制帶來機遇與挑戰。作為長期以政府行政干預為主導的高等教育管理體制必須進行范式重構，以契合現時代的特質以及全球化所帶來的沖擊。公共管理理論為高等教育管理模式提供了全新的思路。以全球化時代高等教育管理的發展趨勢介紹為切入點，闡述了中國高等教育管理在全球化時代亟待應對的全新挑戰，并結合公共管理理論對我國高等教育管理的啟示，探討了我國現階段高等教育管理范式的構筑設想，以期為我國高等教育管理提供可供參照的發展路徑，使高等教育發展契合全球化時代的內在價值訴求。

關鍵詞：

公共管理；高等教育管理；全球化；范式

在社會變遷過程中，基于外部環境的變動以及自身發展的訴求，高校的社會功能也在不斷發生變遷。同時，在生產力水平不斷提升的情形之下，在一系列社會生產活動背后所蘊藏的社會關系也實現了與之匹配的同步拓展，也就是說，現今社會的生產活動不同于以往，并非單純的借由主體行為所實施的社會化生產活動，而是演化為基于特定的社會生產關系層面之上的生產活動，在這個過程當中，單一社會個體的生產能力并非局限于其自身的社會活動范疇，乃是擴大成為同其關聯密切的特定社會群體的社會公共事務范疇。［1］借由此種情況可以做出這樣的論斷，即作為提升社會個體智識水平與技能狀況的關鍵方式的教育模式，已經成為關乎社會發展的社會公共事務，從這個意義來看，若將高等教育視為服務的一種，則可將高等教育定性為面向受教育對象所提供的公共產品，基于現今的社會發展水平來看，高等教育的發展對于社會整體利益以及社會公共福祉的增進效用日益突出，因而基于高等教育的公共性而言，高等教育管理的公共事務屬性也極其明顯，故而以政府為主導，借助政府的公共管理職能，從而實現對高等教育管理的介入是不可或缺的。特別處于現今的時代，基于高等教育的社會功能覆蓋面增大，使得高校同社會經濟整體發展脈絡成正向同態發展，因而社會對高等教育的依附性呈現出深化發展態勢，高校從以往的社會邊緣區域轉化為中心區域，進而對社會整體運行發生著關鍵性的助推效用。與此同時，隨著20世紀國內高等教育實現由精英教育向大眾教育的讓渡，使得高等教育的社會公共屬性得以凸顯與強化，因而其作為社會發展過程中一項重要的公共事務越發受到重視。

一、全球化時代高等教育管理的發展趨勢

在時代變遷的影響下，高等教育管理必然隨之發生與之契合的變遷，特別是全球一體化時代的到來，對當下高等教育管理的發展路徑將產生直接影響，此類影響涵蓋下述幾個層面：一方面，全球經濟一體化的格局對高等教育管理的內涵發展提出要求，即高等教育管理應注重以市場規律為導向，以求實現在制度層面同教育市場化發展道路的有效銜接。基于宏觀發展的角度來審視高等教育管理制度可以發現，實質上此種制度便是對高等教育管理的管理主體實現有效指引與規制的規范體系。［2］基于構筑全球經濟一體化的格局而言，必須積極引導高等教育管理在制度制定層面強化市場路徑引導效用。高等教育的市場化改革路徑乃是受全球經濟一體化格局的直接影響，從而推進高等教育同市場二者之間的同構性。另一方面，從高等教育市場化的表現形式來看，主要反映為政府對高校財政支出比重下降，使國內生產總值中的高校經費投入比重相對降低；傳統的政府經費扶持模式得到改進，市場化競爭模式成為全新的選擇；鼓勵民間資本創設高校，使社會整體層面的高等教育規模得以實現擴大化發展；增加與擴大高校的辦學經費來源；激勵高校進行技術創新以及成果轉化；擴大高等教育覆蓋面，在傳統的校內教學基礎之上，推出慕課、微課等線上教學模式；擴大招生半徑，允許高校招收自籌學費的留學人員以及引導高校進行教育產業服務輸出，發掘域外教育市場等模式。

（一）社會思潮對域外各國高等教育管理演進路徑的影響

從域外各國高等教育管理的發展脈絡來看，其市場化導向最初乃是基于源自英國的新自由主義思潮的影響所致。［3］20世紀70年代，新自由主義思潮取代了凱恩斯主義，先是發軔于英美等國，繼而影響遍及歐洲諸國以及北美的加拿大、亞洲的日本、拉美等國。作為新自由主義而言，其理論內核表現為主張市場化、削減政府管制等。其后，域外各國先后經歷了高等教育擴容以及財政投入削減等階段。在此前數十年內，相當多的國家遭遇高等教育向大眾教育的轉型壓力，由此帶來經費緊張問題，以大洋洲的澳大利亞為例，從20世紀70年代中葉到90年代初期，澳大利亞的高等教育經費財政投入所占的國內生產總值比重由先前的1．4％縮減為1％，經費縮減的主因即在于公辦高等教育規模擴大化。［4］此外，域外各國高等教育管理受IMF、WTO等國際組織的協助。此類組織的介入，有效地使組織成員國在本國高等教育管理制度的規劃層面強化了市場運作趨勢，具體的助推措施使得成員國之間高等教育市場彼此開放、鼓勵在公辦院校之外創設私立高校等，這有效降低了成員國之間的服務貿易壁壘，進而有效地實現了對不同國家、地區之間高等教育服務的自由化。可以說，在全球經濟一體化格局的驅動之下，各國高等教育管理制度實現國際接軌是全球經濟一體化發展趨勢使然。

（二）文化多元格局對域外各國高等教育管理演進路徑的影響

不同國家的社會文化背景差異之間的沖突與對抗，直接對傳統的文化格局形成沖擊，進而打破了不同國家與地區之間的文化壁壘，使得不同的文化在此種沖擊之下彼此融合。基于此種文化多元格局，各國在高等教育管理層面務求實現彼此之間的文化價值包容，并借此使處于不同文化之間的異質性差距得以整合、消融，從而推動文化價值理念根植于高等教育之中，最終成為高等教育管理發展演進路徑的文化助推力。以現今高等教育成就最為突出的美國為例，其高等教育所取得的突出成就在很大層面上得益于對不同文化的吸收與整合，如在學科課程科目的設置方面，諸多高校均要求學生必須選修能夠幫助其實現對不同文化形成完整認知的課程。其次，在組織學生社團活動方面，美國的高校均賦予了不同國籍、不同文化背景的學生以充分的民族文化宣傳自主權，依托此種舉措實現了對學生平等人權觀念的傳遞與價值內化。最后，對多元文化格局的正確認知，也使得美國高校十分注重對學生創新意識的養成，并將此種教育理念貫行于日常的教學活動與教學組織之中，從而在教育層面為美國的社會整體發展提供了創新源泉。

（三）高等教育管理體制的內在發展訴求對政府干預形成弱化趨向

對于高等教育管理體制而言，一般即指政府行政層面對高等教育的監管模式，其體現了高校、政府以及社會三者之間在高等教育這一社會資源方面的權限界分。全球一體化對各國帶來普遍的沖擊，基于對全球一體化趨勢的順應，和對此趨勢所帶來的全新競爭模式的應對，傳統的行政管理方式必須由以往的行政權力集中改變為行政權力的有效分散配置。從理論層面看，將先前的集中化管理轉變為分權式管理，乃是實現民主管理模式的主要標識之一。對于高等教育管理體制的意義在于有效地對政府干預形成弱化，即使政府在高等教育管理方面進行適當的權限縮減，進而使得管理的效率得以有效的提升。自20世紀70年代域外發達國家秉承新自由主義理路伊始，政府的權限得到有效的自我控制，由先前的“萬能政府”轉變為“有限政府”。同時需要指出的是，域外發達國家進行的一系列卓有成效的高等教育管理體制更新，其目的在于契合市場運行規律，弱化政府行政權力對高等教育管理的影響權重，從而強化高校的自主權和自治權。舉例而言，相當一部分域外發達國家轉變對高校的財政扶持政策，由以往的直接性財政扶持轉變為競爭性扶持，即根據高校的績效達成狀況給予其財政支持。此外，一些域外發達國家基于對高校教育管理績效提升的考量，引入民間績效評估機構對高校進行資質評定，如法國引入高等教育和研究審議會，具體的高校教育質量評定人員涵蓋政府行政人員、學者、教師以及社會各界人士，借由評定人員成分構成的多樣性，盡可能地實現對高校教育管理績效的全方位客觀評定。此外，高等教育的分權化管理模式直接賦予并提升了高校的自主權與自治權，基于應對全球高等教育競爭的考量，各國政府相繼通過高等教育管理體制改革，實現對高校的財政、人事等方面的全方位放權，允許高校結合自身實情出臺費用標準、科學配置課程以及自主選擇合作對象，如此一來，高校的辦學活力得到空前提升。

二、中國高等教育管理在全球化時代亟待應對的全新挑戰

（一）高等教育管理理念層面存在誤區

隨著20世紀90年代初期改革開放的全面鋪開，中國特色的社會主義市場經濟取得了長足發展，原有的計劃經濟體制逐步被市場經濟所取代，市場化運作方式取得普遍認同。21世紀初中國加入世貿以后，國內諸多行業的市場化運作趨勢繼續深入，高等教育管理也隨之進行了市場化運作調整。然而，受高等教育自身發展特質的影響，相關的市場化改革多流于形式，尤其在管理理念層面仍然暴露出較多的認知偏差，此種情形的存在極大地阻滯了國內高等教育管理的良性發展進程。現階段國內高等教育管理存在的偏差首先表現為對政府宏觀計劃調配的偏重，以及對市場化運作理念的重視不足。［5］從政策制定、出臺推廣的層面來看，市場經濟對計劃經濟的替代原因即在于謀求創設公正、良性的競爭機制，因在高等教育管理過程中，對政府宏觀計劃調配的過于推崇，造成現今國內高等教育在實際發展過程中暴露出相當多的問題，主要表現為：（1）辦學體制層面仍然遵循政府主導公立院校設置模式，私立高校在教育資源、財政扶持、政策支持等層面無法與之抗衡，因而處于弱勢地位；（2）教育資源的配置權限基本被政府所掌控，多數情形下依然遵循政府為主的教育資源配置機制，未能創設以高校辦學績效為評定對象的績效考核機制，因而未能使高校之間形成良性競爭，經政府認定的重點高校（如“985”“211”高校）均取得了其他高校所無法得到的資源優勢，從而導致國內高校之間呈現出發展過程中的“馬太效應”，即重點高校借由其資源優勢在招生、科研等領域一路領先，并且同其他高校之間的差距在逐年增大；（3）高校內部的教學遴選機制成固化態勢。此種情形主要表現為高校學生的教育自主選擇權限基本趨近于零，難以根據個人意愿，在求學期間實現專業的轉化，同時，盡管現今高校普遍采用了學分制考核模式，然而此種模式乃是要求學生在學習階段必須達到一定數量學分的被動考核機制，而未能賦予學生借助學分的取得，從而實現專業學習年限的躍升；（4）畢業生就業層面存在問題。因未能創設科學的畢業生素質評定機制，因而導致用人單位在遴選員工時，唯有根據畢業生畢業院校的級別、專業進行員工遴選，無形中導致非重點院校畢業的畢業生處于后備遴選的境地。在現今的國內高等教育管理理念中，也存在著過于偏重物質建設與投入，而對軟環境的投入與關注相對較低的取向。在國內傳統社會發展觀的左右之下，高校均將發展重心放置于規模擴建層面，間接造成對教育功能取向的忽視，同時，在績效考核方面過于注重對科研成果的量化要求，卻未能對教師的教學績效給予客觀對待，如此一來，使高校的發展呈現出偏重硬件量化考核、忽略軟件內涵建設的路徑偏差。

（二）政府集中掌控高等教育管理權限造成體制性滯后

如前文所述，現今域外發達國家在對待高等教育管理的問題上，普遍給予高校以一定的自主權和自治權。國內在高等教育管理權限方面，通過高教教育體制的不斷改革，現已構成初步的“一元兩級”管理分權模式，即中央政府與地方政府分級管理，在這種“一元兩級”的管理模式中，地方政府（多為省級政府）為主要管理者，其在專業設置以及研究生點設置等方面具有較大的自主權限。然而從具體的管理方式來看，政府對高校的管理方式相對域外發達國家而言仍較為滯后，并且此種源自體制層面的短板已經成為現今國內高等教育創新的阻力要素。［6］首先，高等教育管理權限的相對集中影響了高校的自主發展，盡管現階段中央和地方政府已經對高等教育的分級管理達成共識，然而一旦進入決策階段，仍會出現管理權限集中行使的問題，進而表現為政府對高校的發展與戰略藍圖事無巨細的事必躬親；高校在具體的招生遴選、領導聘任、崗位設置、對外交流以及教職工考核等方面的自主權限受到擠壓，此類現象的存在造成高校辦學的主動效能受限，使相當多的高校管理者無須對此投入精力加以考量，只需被動服從即可，由此進一步導致國內高校表現出嚴重的辦學同質化現象，諸如辦學理念趨同、熱衷熱門專業增設、盲目擴大辦學規模等。其次，政府對高校的行政干預無形中造成了對高校發展過程中教育創新的阻滯。全球一體化的時代特質助推了高等教育發展過程中對制度創新的內在價值訴求，也是目前各國在發展高等教育過程中普遍施行的舉措，由此使高校的自主創新能力和潛能得到最大化的發掘，學術自由空間也得到極大的提升。然而現階段我國的公立高校因在財政、人事等方面對政府表現出極大的依附性，因而導致獨立性不強。并且由于來自高校外部的各種社會力量對高校的自身建設與發展給予了一定的影響，因此使得國內高校基于獲得財力與物力保障的考量，不得不對相關的利益集團做出一定的妥協，從而也導致了自身的發展背離了自身的意愿，對學術自由的追求被迫妥協于現實的物質訴求。

（三）人治思想突出與行政化趨勢明顯影響高等教育管理體制改革

全球化的趨勢以及不同文化的融合使得當下的高校發展呈現出辦學規模擴大以及文化交融的態勢，此種態勢倒逼高等教育管理體制必須做出正確的應對，不過現存兩種情形造成高等教育體制改革與創新進程受阻，一者是在現今的高校管理體制之下，多數管理者仍然將人治思想奉為圭臬，從個人的主觀經驗與好惡出發，為高校規劃其個人認可的發展路徑。盡管近年來的高等教育體制改革已經在盡可能的規制管理者的個人主觀決策，然而受長期經驗主義思潮的影響，依法治校的理念仍未能得到切實的貫行。不能簡單地將人治思想歸結為錯誤的決策，然而對比于法治理念來看，少數個體的決策所產生錯誤的概率要高于群體決策，同時，一俟管理者更換，必然意味著其先前所制定和推崇的發展思路面臨被推翻的可能，進而造成高校人、財、物的無端浪費。可以說，人治思想對管理者個人的價值取向、行為動因、預判能力等有較高的要求，一旦內外部環境出現變遷，超出其經驗認知范疇，則直接結果便是導致管理風險的發生。此外，人治思想的另一弊端在于其同高校的學術自由與學術自治理念背道而馳，甚至可能出現對學術自由一定程度的壓制，更可能因此而使高校的中層管理者為了迎合主要管理者的發展構想，而罔顧高校實情，從而造成高校科學發展路徑受阻。二者，行政化趨勢在歷經多年的高校“去行政化”改革后仍然未能得到徹底的改變，黨政架構依然是現今高校內部管理的核心。作為以促進學術發展、培養學生健全人格為重心的高校而言，唯有在內部管理中實現行政管理與學術管理的有機匹配，方才能夠彰顯高校的社會價值，然而，現實情況卻是高校內部的行政權力依然在相當大的層面上凌駕于學術管理之上，一些高校的內設行政部門，在職能設置上為管理部門，然其卻能夠倒轉過來影響學術，由此導致一種怪現象，諸多高校領導提出要使行政人員努力向教師職位轉崗，實際卻是教師更熱衷于步入仕途，選擇“雙肩挑”的職業發展路徑，此種路徑的好處不言而喻，既可以使教師在科研成果申報方面獲得普通教師所不具備的優勢，同時身兼行政角色又可以使其真正參與到高校發展決策中去，從而為自身發展謀取利益，然則這樣一來，卻造成對高等教育學術自由理念的背離。

三、公共管理范式對我國高等教育管理的啟示

所謂的公共管理范式，即是指公共組織基于社會公共利益的維系考量，因而依憑自身權限以及公共權力，對社會公共事務采取相關管理活動的舉措。［7］可以說，從內涵層面來看，公共管理活動的價值內涵即著眼于社會整體利益，并以社會整體利益與公共福祉的實現為訴求，公共管理活動的目的在于借助有效的管理活動實現對公平和效率的最大程度的兼顧，同時，在科學把握目標決策、協調、控制等管理節點之外，必須凸顯與保障社會公共責任的實現，其不僅追求對社會資源的合理化配置，更應保障社會公共利益對社會成員的最大化兼顧。作為高等教育管理而言，基于前文所論及的其“公共產品”屬性，因而可以將其視為公共高等教育管理，同時按照公共高等教育管理主體關聯程度的區別，可進一步將之界分為內部與外部的雙重管理系統。所謂的內部管理系統，是指由中央與地方二級教育行政部門、高校與主管部門之間架構形成的縱向管理模式；所謂的外部管理系統，則是指由公共教育行政部門同市場、市民社會之間架構形成的橫向管理模式。基于外部管理系統而言，市場同公共高等教育管理二者的關聯有必要進行精準的界定，而市民社會同公共高等教育二者的關聯也亟待協調統一；基于內部公共管理系統而言，高校同公共高等教育管理二者的關聯也有必要加以明確。

（一）市場同公共高等教育管理間的關聯

作為公共高等教育而言，在產業歸屬層面為服務業的典型代表，因而其可以依照市場化模式進行相應的業務運作。同時，公共高等教育具有“公共產品”這一社會屬性，因而以追求效率最大化為訴求的市場規律無法保障其公平性，解決這一困境的出路乃是，既要發揮市場在社會資源合理配置過程中的協調作用，又要輔之以一定程度的政府適當介入，因而作為市場同政府適度介入的公共高等教育管理間應為彼此倚重的利益連帶關系。

（二）市民社會同公共高等教育間的關聯

一般而言，在市場同公共高等教育管理二者間進行遴選極其困難，原因在于選擇對市場的倚重，會遭遇市場缺陷所引致而來的風險；而選擇非市場運作模式也會隨之引致非市場化缺陷帶來的風險。基于前述情形，當公眾遭遇到市場化與非市場化的二難抉擇時，常寄希望于借由市民社會尋求全新的問題解決路徑。從以往的高等教育行政管理體制來看，高等教育同市民社會交集甚少，甚至可以說，以往的高等教育行政管理體制下的市民社會未能形成主體意識，而公共高等教育管理改變了這一現狀，依托公共媒介的介入，使公眾獲得表意自由，保障公眾對高等教育管理相關決策的知情權，使公眾給予高度關注的高等教育相關問題得到使其滿意的反饋。［8］欲達成此種目標，國家高等教育行政管理部門必須將適度的權力賦予相關的社會組織，進而創設出以政府為主、政府與市民社會共治的高等教育管理新體制，如此能夠增進公共信息傳遞，使公共高等教育行政管理活動公開化，并使公眾強化對其的認同感與信賴感。

（三）高校同公共高等教育管理間的關聯

在分析高校同公共高等教育管理間關聯的問題上，應重新界定高等教育行政管理部門的管理權能，即作為行政管理部門應科學劃定其權限觸及范疇，筆者認為可將之界分為內部范疇與外部范疇。內部范疇即指高校的內部運行事務，諸如教學組織、科研、招生等，此類問題應給予高校充分的自治權；外部范疇則是指高校作為事業法人，在社會實踐活動中所遭遇的、依憑自身無法給予解決的問題，諸如高等教育結構優化、高等教育規模控制等，此類問題應借力于行政管理部門，由行政管理部門從宏觀角度加以協調。需要指出的是，在高校同公共高等教育管理關系協調當中，應引入市場化競爭機制，即由行政管理部門、高校、民間組織進行合議，出臺具體的規劃方案，最終實現對教育資源配置的科學決策。

四、我國現階段高等教育管理范式的構筑設想

由前文的論述可以得知，完全以政府行政權力干預為主導或者完全放權給高校賦予其絕對自治權的高等教育管理模式都不足為取。原因在于，完全以政府行政權力干預的高等教育管理主導模式將使高校喪失獨立性，進而不再具備學術潛力與發展活力，而如若采取完全放權的模式，則其風險正如布魯貝克所指出的那樣，高校作為學術行會的發展形態之一，而任由行會自行發展，則將直接導致其在發展過程中產生一定的弊端，諸如出現對改革呈不合作態度、自身過于保守等問題，同時，高等教育管理現今同社會事務的聯系日趨密切，因而對待高等教育管理的問題不能完全借由高校的學術委員會來決定高校的重大事項，否則變相失其外部性特質。此外還需看到的是，高校依憑自身難以為自我的生存與發展提供必要的運行費用，而來自政府財政扶持的這種外部經費注入對高校的生存與發展而言是不可或缺的。基于前述考慮，筆者認為，現今國內高等教育管理范式重構應從下述幾個方面著手。

（一）高等教育管理理念的價值重塑

正如前文所論證的，高等教育服務具有“公共產品”這一社會屬性，而作為高等教育管理者而言，由于此前政府以及相關高等教育行政管理機關均習慣將高校視為自身的管理對象，未能形成對高校作為學術中心的特殊主體地位給予正確的認知，因而在此種偏差性理念的影響之下，將管理行為單純視為履職行為。故而高等教育管理者務必應正視全球化時代對高等教育管理體制帶來的沖擊，積極主動地進行高等教育管理理念的價值重塑，改變以往的計劃性作為方式，應以管理活動的意義與目的在于增進社會公眾福祉的社會服務范疇為價值理念，并且以服務他者為行為的內在驅動力。

（二）對政府、高校以及社會三者之間的關系進行范式重構

作為政府而言，應借由自身所掌控的公權力，改變以往的“政府—高校”的二元管理機制，應秉承公共高等教育管理理念，賦予社會組織以高等教育管理參與權限，將社會組織納入到高等教育管理體制范疇之中，構筑“政府—高校—社會”的“三位一體”管理體制架構。［9］具體而言，政府應改變以往的高校經費來源財政扶持模式，應積極面向社會開放資源融入渠道，從而實現高等教育經費來源的多樣化，同時也使工商企業資本、私人資本等得以流入高校，政府可以出臺政策規定高校可以借由其從外界融入的資金數量，獲得與之匹配的政府撥款，這樣能夠緩解政府對高校持續財政投入所面臨的壓力，也將有力地推動高校實現同企業之間的商業協作，依托對私人市場的借力實現對高校內部公共部門服務的取代，從而使高等教育管理借助規范的市場化運作模式，轉向社會化發展路徑。其次，應注重凸顯專業教育團體的“第三方”意見，如賦予高校教師聯合會或者類似的非官方組織參與到高等教育管理活動之中的權力，借助其非官方的角色地位，對高等教育管理運行與改革、發展過程中存在的弊端和不足進行意見的征集，依托此種非官方組織的意見征集，實現對高等教育管理體制缺陷的查找與補足。

（三）將現代公司管理模式引入高等教育管理

澳大利亞聯邦政府在2003年制定出臺的白皮書《我們的大學：支撐澳大利亞的未來》中指出：“盡管高校的地位、性質同企業存在差異，然而高校每年都管理著數百萬澳元的財政預算。因此可以斷言，高校有必要借鑒企業的運作管理模式。”在公司的內部架構中，董事會作為最高決策機關，同時董事在履職過程中應嚴格秉承勤勉義務，并且在董事的任職資格中規定：“擔任破產清算的公司、企業的董事，并對該公司、企業的破產負有個人責任的，自該公司、企業破產清算完結之日起未逾3年，不得任職董事”，此種任職資格限定將公司董事的個人職業生涯同組織綁定在一起，從而實現了對董事勤勉履職的督促。高校的黨政負責人權限類似于公司董事，因此可借鑒董事任職資格條件，規定高校黨政負責人如若因個人決策失誤造成高校財政赤字或者被迫停辦的，應禁止其在其他高校或機關出任領導職務。［10］借助此種方式，使高校負責人的個人職業生涯同所任職的高校聯結于一體，從而能夠有效地督促高校決策者在出臺決策時秉承審慎、負責以及科學、務實的態度，避免因人治思想以及主觀經驗主義對高校造成損失。

（四）將市場化競爭機制引入高等教育管理

以往國家高等教育行政管理部門對高校的等級劃分，使其中被認定為“重點”的高校獲得了其他高校所難以獲得的資源與優勢地位，然而此種模式實則為教育資源壟斷，盡管國家教育部明確諸如“211”“985”高校引入動態競爭機制，但同時也指出不會添列新增高校，如此便形成非“211”“985”類高校只能望其項背。針對前述現象，筆者認為，無論是“211”“985”類高校，還是“研究型大學”，不應固化入選對象，應以市場化競爭賦予高校平等競爭參與權，從而使已經入選的高校保持發展活力，使尚未入選的高校產生發展動力。隨著“大眾創新、萬眾創業”的提出，我國的社會整體創新進程已經拉開序幕。全球化時代的來臨對我國高等教育管理體制帶來全新的挑戰，在這個過程當中，作為社會“公共產品”的高等教育服務也將接受全球化時代以及創新思潮的洗禮，基于推進高等教育實現良性發展、增進高等教育的教學質量，以及效度化彰顯高等教育對社會發展助推效用的目標，則必須對高等教育現行體制中存在的短板加以補足，以往基于政治因素抑或是經濟因素考量而在高等教育管理中所秉承的“政治掛帥”或者“經濟先行”模式已經被證明難以為繼，而公共管理理論的提出，為我國高等教育管理體制提供了全新的發展路徑，其保障了高校的學術自由空間，并且賦予了高校較大權重的自治權，同時也依憑政府、高校之外的第三方主體介入，使高等教育管理體制得到升級，也直接提升了高校辦學質量，為社會經濟發展過程中的人才訴求提供了保障，也為我國高等教育管理應對全球化挑戰提供了全新的發展契機。

作者：婁坤 單位：四川醫科大學宣傳統戰部

公共管理研究論文:理性官僚制新公共管理研究

摘要：

理性官僚制是適合大工業社會的生產和管理模式，從其誕生伊始就備受推崇，一時成為了社會的世界性命運，但由于這一模式不再試適應信息化或后工業化時代的要求而日漸式微。以鼓吹分散化和競爭理念的新公共管理在滿足信息社會的推進對效率要求和改進僵硬行政體系的同時，也要帶來了一些治理難題。正確看待新公共管理將有助于我們深刻理解其發展的實質，并使我們更加理性地借鑒此種模式。

關鍵詞：

官僚制；新公共管理；超越與局限

源于西方公共部門管理的官僚制是一種以專業分工為前提，以法理性權威為基礎、非人格化組織、層級劃分等為特征的政府理性實踐范式，它與近代大工業化生產特征相適應，并在一定的程度上提高了公共部門尤其是政府的行政效率。隨著后工業化和信息時代的到來，為提高政府面對復雜環境下的適應能力，一種呼吁以企業家精神重塑組織的新公共管理運動開始出現并產生了一定的積極意義，新公共管理是官僚制面對知識經濟時代和科技環境所帶來種種不確定性變革而來，它是對理性官僚制揚棄的一種組織制度。

一、官僚制的特點與局限

1.官僚制的特點。

在韋伯那里，官僚制是建立在法理性權威基礎上的一種制度，而不是讓政治價值關聯等非理性因素介入到組織，因此，韋伯事先把官僚的身份設想為“行政動物”，這樣的直接結果是政府官僚被剝奪成不具有個體情感價值和對不同政黨持有獨特見解能力的存在，“個人理性”，“政治中立”和“價值無涉”等觀念完好地詮釋了這種體制下官僚的特點，與這種行政價值觀對應的是，官僚組織的設計原則也應當以理性為精神指導，并具有嚴密的分工和層級關系。官僚制組織具有下面幾個方面的特征：（1）層級制。即在一種層級劃分的勞動分工中，每個官員都有明確界定的權限，在履行職責時對上級領導負責；（2）注重制度和法規。官僚制有明確權責的規章制度，公職人員根據法律或行政規章發號施令，并有法定的管轄范圍。（3）注重個人專長。每一層級的行政人員都必須具有一定的技能，并且經過特殊訓練和考試才能成為組織正式成員。（4）專業化分工。每一個崗位都有明確的職責范圍，每個管理人員只負責特定的工作。由此可見，韋伯提出的理性官僚制是以系統化分工為核心特征，將復雜的行政管理問題細化為重復處理的制度安排，它強調通過加強垂直控制來協調橫向部門的運轉，以此形成集權和富有效率的管理模式。

2.內外制度因素的制約。

盡管在當時大工業化社會背景下，官僚制成為將人的需要同組織目標聯系起來的有力工具，有效解決了組織內部協調和外部適應的問題，但它面臨著最為突出的主客觀因素也令其難以維持發展：（1）市場環境的沖擊。官僚機構作為公共物品和服務唯一提供者的壟斷地位已經在新的市場環境下有所動搖，70、80年代由私人部門發展起來的管理方法和技術被應用到公共部門，政府通過補貼，委托和行政特許經營權等多種方式實現間接提供服務，各種私人機構，公司組織，獨立團體被允許參與到政府公共物品及服務的提供等等，這些交錯復雜的因素和嘗試正不斷促使著一種更加靈動和開放的原則加速形成，并以此帶動后工業化時期環境下政府變革的趨勢；（2）行政二分邏輯的難以實現。將不同官僚視為行政法規執行者和政策提案來源的兩個互不干擾層次是不真實和符合“理性”。在追求政府節縮經費和提高行政效率為目標的前提下，美國在80年代末通過的“第二法律”就確定了文職官員參與政策制定的規則來解決眾多復雜的立法工作，由此模糊了這兩種身份的邊界：官僚既是政策提案的重要來源，又是實際法規的制定者。現代官僚在政治生活中的作用也遠遠超出了其傳統的職責范圍，政府官僚的身份也由以往“行政動物”向更加復雜和理性的個體慢慢轉變。公共選擇理論的代表人物布坎南和塔洛克將“經濟人”假說由經濟市場推及政治市場時也提出類似的觀點，認為現代政治家除了其職業要求之外，還扮演著另一種特殊的“經濟人”身份，這些身份的異化也說明了傳統官僚制所面臨深刻的歷史局限性，在后來更為復雜的環境下，官僚制所奉行的“政治中立”、“價值無涉”等理性情感也將變得更加難以維持。

二、新公共管理的超越與局限

伴隨著西方國家進入后工業化的步伐加快，作為在相當長時間內構成傳統公共行政的官僚制弊端也日益凸顯，社會輿論各界對官僚體制所帶來的組織僵化，官僚制與現代民主的沖突，管理主義至上與政府公共價值之間矛盾的批評不絕于耳，正如歐文?休斯所說：“從80年代中期以來，發達國家的公共部門管理已發生了轉變，曾經在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統公共行政管理那種刻板僵化、層級官僚體制形式逐步轉變為一種靈活的、以市場為基礎的公共管理形式。”

1.新公共管理的超越。

公共管理實踐者和研究者對新公共管理理論范式和基本內容作出了不同的概括。胡德(Hood)認為，新公共管理強調商業管理方法和原則在公共部門的應用，因而具有以下特點：管理的職業化轉變；標準和績效衡量；產出控制；單位分散化；競爭機制；私人部門的管理風格；紀律與節約。政府再造大師奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中對新公共管理模式做出了歸納，并闡述其有別于官僚模式的新特點：“起催化作用的政府:掌舵而不是劃槳；社區擁有的政府：向公營、私營和志愿團體等提供催化劑，使之行動起來解決社區問題；競爭式政府：把競爭機制注入到提供服務中去；有使命感的政府：行動的力量來源于自己的目標和使命，而非規章條文；講究效果的組織：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅動的政府：給公民“以腳投票”的機會，讓“顧客”有所選擇；有事業心的政府：以花錢來省錢，為回報而投資；有預見的政府：能夠防患于未然，不是讓問題成堆后才提供解決方案；分權的政府：把控制權從官僚機構那里轉移到社區，授權給公民實現自我管理；市場化的政府：市場機制取代官僚機制。新公共管理思想反映了人類進入信息化、市場化和知識經濟時代對公共部門管理尤其是政府管理改革的必然要求，與傳統公共行政相比，新公共管理的超越主要體現在以下幾點：

1.1對市場競爭機制的引入。

市場機制允許更多的私營企業和組織加入到政府的服務外包行列，打破了官僚制對公共服務的壟斷，由此形成新的公私營合作伙伴關系。公私營合作伙伴關系的出現不僅是對新時期全能政府的否定，同時也是對長期以來政府被視為矯正市場機制、彌補市場缺陷和挽救失靈有效干預的質疑，現在反過來，新公共管理主張讓市場這只看不見的手來塑造和推動公共部門的發展，讓公共部門和私人部門之間，公共部門機構之間展開合作與競爭，以達到優勝劣汰和精簡機構的效果，在提供服務不打折的情況下又能控制一定的成本。

1.2強調職業化管理。

新公共管理認為，公共部門尤其是政府應當清楚自己做什么，如何做并向誰負責，讓公共管理人員真正成為管理者，而不是傳統的僅僅聽命于上級的行政官員。在新的管理體制中，行政人員和上級領導關系的維持不再是以往的權威性約定，而是依托于彼此間的信任來創造更加寬廣的行動空間，授權也將取代任命成為更加普遍的責任形式。

1.3對組織內部規制的松綁。

新公共管理反對官僚行政模式中過于重規章守則而輕績效優化的做法，在官僚制那里，績效工作已淪為一種例行公事；新公共管理主張放寬規制，用績效實現目標管理，即通過確定組織和個人的績效目標完成工作來進行測評，由此促使規則驅動向任務型驅動組織的轉變。

1.4提供回應性服務。

傳統供給制度抹殺了公民和社會團體異質性服務需要的訴求，追求整齊劃一的服務，扭曲市場規則，造成了公共產品的生產浪費和低效；新公共管理則強調“公民即顧客”，通過轉變公民身份，以市場替代政府，給公民“以腳投票”即自由選擇的權利來提供回應性服務，改變了傳統官僚制絕對剛性的供給手段，更好地實現了資源的有效配置。

1.5改善官僚的關系。

在傳統行政分開體系下，政客與官僚僅限于技術上的狹窄關系，即決策與執行的關系，如今公共管理者日益卷入公共政策的制定和通常的政治事務，官僚和政治家的關系變得更加親密和靈活，這也促使著組織向更加扁平和靈動的組織模式轉變。得益于新公共管理，官僚和公民的關系也發生了積極的變化，市場機制的引入、顧客至上等理念改變了以往公民接受服務的被動地位，現時的政府不僅要良好地履行其職責，而且還要學會傾聽顧客們的意見，并以顧客的滿意度作為政府績效的評估標準之一。

2.對新公共管理的理性認識。

新公共管理是在總結公共部門實踐經驗和結合時代要求變革的產物，它試圖在公共治理中引入私營部門的管理經驗和市場化運作模式對傳統的理性官僚制進行修正，從而使得官僚制政府適應當代社會經濟發展的需要，盡管新公共管理改變了傳統行政的研究理論基礎及實踐模式，日益成為當代西方公共管理尤其是政府管理研究領域的有力工具，但由于內部存在的一些缺陷也導致其受到各方的批評，對于新公共管理的質疑主要集中在以下幾個方面：首先是對私人管理理念的質疑。批評者強調私人部門和公共部門的區別。私人部門的管理過程由戰略決定，確定目標，預算評估，方案設計，目標控制等形成，后一項工作的開展依賴于前項工作是否順利完成，換言之，如果政府的目標難以具體化，那么后面的工作就很難進行，而在政府實際管理工作中，像這種明確的、優先性清晰的任務是非常有限，其結果往往也是難以預測，這將導致目標控制工作變得十分困難，在技術實現和政府職責兩者間的平衡存在著難以調和的矛盾，因而實際上是增加了管理難度。其次是政府的“企業家”身份。新公共管理要求政府對待公民猶如顧客，但在這種意識形態轉變過程中會造成政府過分關注市場和效率，忽視了公平和正義，損害了政府回應性、責任心的民主價值，與政府的行政倫理背道而馳。有的批評者認為，以市場為基礎、公共部門私有化、顧客至上等為原則的改革措施也就意味著政府放棄部分公共管理職能，在新公共管理“顧客至上”的原則基礎上，將公民身份貶低為顧客或消費者而忽視了兩者間的內在差別，造成了政府的服務過于以“三E”（經濟、效率和效益）為追求目標，民主社會化的基本價值（民主、平等、公正等）被拋向一邊，羅茨從“新的治理”視角分析新公共管理不足時也曾批評指出：“新公共管理沉迷于目標之中，造成了20世紀80、90年代目標管理的興起，忽視了及時調控和維持信任關系的重要性。”最后是競爭機制導致的碎片化。競爭機制提倡不同部門在提供一種或同類服務的時候以競爭者的身份參與到公共產品的供給中，但忽視了部門間的合作與協調，造成不同利益主體為追求最大化預算而加大了彼此間的離心力，最終難以聚合力量為公眾提供滿意的服務，帶來了碎片化的治理結構。佩里希克斯（perri6）認為，推行新公共管理所強調的“分散結構化”治理在功能上會導致一些前所未遇的問題，如轉嫁問題與成本、相互拆臺和干預、產品重復提供、目標經常沖突、缺乏必要溝通、在回應需求時各自為政、服務效果不理想、倚重固有的專業干預，缺乏靈活手段等等，而這些問題也正是后新公共管想予以解決或力圖避免的。

三、結語

傳統的行政官僚是一種理想的設計，其理論著眼于政治學，而新公共管理理論則把眼光從政治學轉到經濟和工商管理層次，借助于公共選擇理論及新制度經濟學在官僚制的基礎上設計了一種以市場價值為取向的公共管理與決策模式，極大化豐富了官僚制的管理內涵和新方法，但正如彼得斯所言，舊的原理一旦被后來出現的關于政如何運作的更為現代化的原理所取代時，舊的原理所能解決的問題可能又會重新出現。新公共管理在解決效率和靈活尺度等問題上契合了時代的發展要求，然而其極力鼓吹的分散化治理和推崇的貨幣理念也造成了政府忽視其根本的政治過程，導致種種新出現的治理難題。就行政改革而言，改革過程中反復出現的矛盾和曲折是在所難免的，我們不應寄希望于一種完善無缺的理論模式來完成所有的工作，而應當辯證認識理論發展的過程連續性，不斷豐富理論知識和總結經驗，才能更好服務社會。

作者：陳曙亮 單位：廣西師范學院經濟與管理學院

公共管理研究論文:公共管理體制改革方向研究

【摘要】

改革開放以后，我國政府對我國的公共管理體制進行了數次的改革，這些改革在某種程度上完善了我國的公共管理體制改革模式。現在，在信息化和全球化的大背景下，我國的公共管理體制和大部分西方國家一樣，政府出現了財政負擔沉重、辦事效率低下、公共服務落后等問題。但是，隨著新公共管理體制理論的不斷發展，西方國家根據新公共管理體制理論取得了明顯的改革成果，這對于我國的公共管理體制而言，具有深遠的引導價值和現實意義。

【關鍵詞】

公共管理；體制改革；發展方向頁

從上個世紀80年代以來，隨著全球性政府公共管理體制改革浪潮的興起以及政府內部關系的調整，公共管理理論出現了從傳統的研究公共管理部門的公共行政學向研究公共事務的“新公共管理學”的轉變。這種轉變，不僅豐富了公共管理科學研究的研究方向和視野，還促進了公共管理事務治理模式和公共管理治理理念的變革，為廣大人們的公共利益的有效實現鋪平了道路。本文就公共管理體制改革進行了討論，分析了公共管理體制未來的改革方向。

一、公共管理體制改革主要模式

政府控制公共管理模式其實是我國政府為了能更好地滿足計劃經濟體制，建立起來的一種管理模式，并將這種模式運用于公共事業領域。一直以來，公共事業管理體制都是處于政府控制的模式，這其中不僅包含了歷史因素，還有一部分經濟因素。主要的經濟因素有：特權、輔助政府管理以及與事業單位或組織代行我國政府的職責有關。首先，政府在選擇適用模式的時候，由于一些歷史原因，政府部門理所應當地把自己當成公共事業的壟斷者，他們認為，只有政府才能為人們提供那些公共事業上的服務，然而，這樣的做法極易滋生特權主義。這些特權主義又與尋租行為有著千絲萬縷的聯系。同時，政府在從事公共事業管理時需要承擔大部分活動經費以及全部政治風險所產生的成本，這就為政府在從事公共事業管理的同時帶來了極高的風險。然而，只有政府部門在從事公共事業管理的活動中取得較高的利益，才能讓政府有能力承擔那些由公共事業管理帶來的活動經費和活動風險。其次，政府本身的管理能力是有限的，但是這個社會需要管理的公共事業的數量卻遠遠超出了政府的能力范圍。為了能保障政府在公共事業管理的權利，政府在公共事業的各個階層都設立行政組織，這樣，不僅造成機構臃腫，還增加了政府的管理成本，造成了國家財力不支的狀態。因此，由事業單位代替政府實施公共事業的管理職責，不僅能對社會起到良好的控制作用，還能有效地節約管理成本，提高行政效率。最后，在計劃經濟體制下，事業單位對政府部門進行直接服務，社會公眾成為了事業單位服務的間接對象。事業單位的服務目的并非是為了向廣大的社會公眾提供更加優質、更加健全的服務，而是為了獲得政府部門的財力支持。因此，事業單位的活動常常受制于政府部門的意志。由于事業單位并非政府機構，所以，事業單位在人員編制、財務支出上具有很大的彈性，或許是出于對臨時安排離職或者退休人員的需要，或許是出于政治方面的考慮，或許是出于滿足領導者個人需求或者滿足政府部門利益，政府部門可以通過對事業單位進行整改，比如合并、成立、撤銷、擴張等來達到上述目標。

二、公共管理體制改革發展方向

從大多數西方發達國家成功的管理實踐來看，社會選擇和政府控制是兩種根本不一樣的公共事業管理機制。在傳統的公共事業管理體制下，政府部門對公共事業的控制是連通整個公共事業管理機制的重要力量，但政府部門的這種控制完成方式是通過組織的形式達到的，換而言之，政府將自己的權利通過社會組織延伸到整個社會的各方面，從而達到政府部門對整個社會的控制。實際上，社會上各種各樣的事業單位和社會組織，大部分是人們運用公共資源獲得利益的一種方式，但是，當國家成為那些社會公共資源的絕對擁有者和占有者時，那些事業單位或者社會組織就會轉化成一種組織化手段，而這種組織化的手段有利于國家目標的實現。社會選擇和政府控制不僅是不一樣的管理方式，它們的意義也完全不一樣。第一，在政府控制公共事業管理體制的過程中，政府部門是公共事業管理體制的主體，但在社會選擇的管理模式下，社會是公共事業管理體制的主體。政府控制比社會選擇更適用于計劃經濟體制，而社會選擇比政府控制更適用于市場經濟體制。第二，從法律方面來說，政府控制承擔著所有的社會責任。然而，事業單位則具有相當獨立的法律地位，在法律上，事業單位屬于事業法人。第三，社會選擇和政府控制下的公共事業管理體制的結果也不一樣。社會選擇下的公共事業單位獨立性高且數量多，然而，政府控制下的公共事業單位獨立性較低且數量少。

三、結束語

總而言之，在對待國外的公共管理體制時，要保持“取其精華，去其糟粕”的態度，不能一味地推崇國外的公共管理體制，也不能一味地固守自己的公共管理體制。公共事業管理機制是構成我國社會管理機制的主要組成部分，公共事業管理機制和企業管理機制、國家行政管理機制及一些其他方面的管理機制是相互制約、相互影響、相互聯系的。要想探索出一套適合我國發展的公共事業管理機制，必須依據我國的根本國情，這樣才能確保我國公共事業管理機制的健康發展。

作者：韓康 單位：貴州省凱里學院學生處

公共管理研究論文:公共管理實踐教學運行機制研究

摘要：

實踐教學是一種重要的教學手段，其特殊性體現在理論與實踐的有機結合。公共管理類本科教學目標指向尤其重視其實踐性。為使實踐教學實現功能最大化，則必須形成相應的運行機制。但現實中人們對機制的內涵、實踐教學工作的地位及作用認識不足，從而導致其運行機制的形成存在諸多障礙。文章在充分分析機制內涵及實踐教學工作的重要性的基礎上，提出了構建公共管理類本科實踐教學運行機制的構想。

關鍵詞：

高校；人才培養；本科；實踐教學；運行機制；組織建設；制度建設

實踐與教學對現代人類的存在與發展具有極其重要的作用，二者相輔相成、不可分割。然而，在實際的教學過程中實踐與教學經常處于分離的狀態，實踐遠未得到充分的重視，從而導致部分學生的社會適應能力及創新能力與社會期望有很大的差距，不利于創新人才的培養。因此，本科實踐教學運行機制的構建尤顯重要和必要。為構建該運行機制，我們有必要重新審視機制概念的本質、實踐教學的地位和作用以及充分考察現實的實踐教學過程中存在的問題，從而有針對性地構建良性的運行機制。

一、機制內涵的本質回歸

“機制”概念頻見于各種文獻，但是部分學者及實踐工作者在使用這一“詞匯”時，很少有人能在“機制”概念本質意義上使用。這種一詞多義現象（或無意義）不利于問題的澄清，因而也就不利于機制的構建與形成。因此，本文將對“機制”概念予以一定的分析，使其回歸其本質內涵。“機制”一詞最早源于希臘文，原指機器的構造和動作原理，生物學和醫學通過類比借用此詞。生物學和醫學在研究一種生物的功能（例如光合作用或肌肉收縮）時，常說分析它的“機制”。也就是說，能否發揮功能關鍵在于是否形成機制。其后，人們將“機制”一詞引入經濟學的研究，用“經濟機制”來表示一定經濟體內各構成要素之間相互聯系和作用的關系及其功能。也就是說“，機制”概念是從自然科學經由生物學及醫學等逐漸演化為社會科學的一個重要概念。《辭海》中關于“機制”的解釋共有三條“，第一，機制是指機器制造的；第二，機制是指有機體的構造、功能和相互關系，如生理機制；第三，指一個工作系統的組成或部分之間相互作用的過程和方式，如競爭機制、市場機制等”。這三條解釋基本反映了上述演化，本文也正是在這三個基本解釋（主要是第三個解釋）的基礎來澄清“機制”的基本內涵的。良好的機制可以自動調節系統使其不斷適應瞬息萬變的外部環境，保障組織的正常運轉。機制重在其運行，如機器只有合適的構造和正確的工作原理才能正常運轉。但僅有組織并不能成為機制形成的充要條件，機制的形成需要以組織為載體和相應的制度保障來維系，即系統內部諸要素之間關系的合理化不能僅靠自覺，須用制度予以促進和制約。只有確保與機制相適應的組織和制度的存在，機制才能在實踐中正常運轉。不同的組織和制度決定了不同機制的存在。但機制的構建并不是簡簡單單的各種組織和各項制度的疊加，不是簡單的代數求和，它需要不同層次不同側面的互相呼應、補充和嚙合，這樣才能發揮作用。機制承載于組織之上，組織有自己的目標和責任，它通過組織內人的共同協作和努力來實現。完善的組織，健全的制度，再加上強有力的執行者，才能保障機制效能的實現。組織和制度是不可分割的兩部分，兩者相互依存。組織在制度的規范下運行，而制度在一定的組織結構框架下得以落實。機制的良好運轉需要兩者的交融和配合。公共管理類專業本科生培養目標的實踐指向性非常突出，因此更應強調其教學過程中實踐教學的作用。但在該類學生的培養過程中，實踐教學并未得到足夠的重視，很多學校沒有該項教學方式或存在該類教學方式但卻流于形式。國內學者對實踐教學存在問題的解釋多集中于重視不夠、師資不足、實踐教學形式匱乏、實踐教學體系缺乏科學性等方面。本文認為，實踐教學存在的各種問題主要在于兩點：第一，對實踐教學的認識不足主要緣于對實踐教學的地位和作用的認識不足。缺乏足夠的意識，因而就不會采取相應的行動。第二，缺乏有效的實踐教學運行機制。機制的缺乏則主要在于學界整體對機制概念本質的認識與理解存在嚴重的缺陷，部分學者在使用“機制”概念之時經常指向他方———如制度、組織、體制等，而不是機制內涵本身，從而導致實踐中無法構建有效的運行機制。本文將在機制概念本質回歸的基礎上，以實習實訓為例，對公共管理類本科專業實踐教學運行機制的構建進行嘗試研究。

二、公共管理類本科實踐教學組織的確定

現代社會中，任何管理活動都離不開組織。在實踐教學方面，其組織涉及兩大方面、三類組織。兩方面指的是實習方、實習受理方，即校方及各級政府、企業、事業單位或其他組織等，通常所說的“府校合作“”校企合作”等指的是就是實習方與實習受理方之間的相互配合與作用。三類組織指的是高等院校、學院及實習基地。實踐教學屬于教學活動，因此，在學校一級應由教務處來負責實施，具體應由實踐教學科（或專門負責實習的實習科等負責），在學院一級則應由教學院長（負責教學活動）會同專職副書記（負責學生安全管理等方面的工作）負責實施，或成立專門的機構負責本科生的實習實訓工作。各類組織必須具有明確的結構方能發揮相應的功能，實踐教學組織亦不例外。校級實習組織結構至少應包括：外聯部門（或崗位，下同），負責與實習單位或實習基地進行信息溝通與交流、簽署協議等；實踐教學質量監督部門，負責對實踐教學質量的抽查工作；實踐教學指導部門，負責組織專家對實踐教學計劃的審核及提出相應意見或建議；后勤保障部門，負責聯系車輛等工作及實習實訓所需材料和工具等的提供。院級實習部門的組織結構則應包括：協調部門（實干事或總秘書），負責實習工作的全面協調，具體職能包括實習計劃的擬訂，實習學生自然情況的調查與匯總，獲取實習單位的崗位說明書，負責實習學生具體的工作部門與崗位分配，幫助實習學生與實習基地實現對接，反映學生在實習過程中的困難與要求，反饋實習單位對實習學生的印象及工作建議，協助校外指導教師考勤，核定實習指導教師工作量，核定學生實習成績等；實踐教學指導部門（包括校內指導教師、畢業論文指導教師等）指導學生運用所學知識解決實際問題以及對學生在實踐中遇到的問題予以理論指導；實踐教學檢查部門，負責對學生的出勤情況及校內外指導教師的指導情況進行溝通交流、督促和檢查。學校一旦與用人單位簽訂實習實訓基地協議，則用人單位也必須成立相關部門負責組織學生的實習實訓。因此，實習實訓基地也應具有明確的組織結構方能發揮其實習基地的作用。其組織結構包括：聯絡部，負責用人單位及高校之間的信息溝通，包括具體部門的用人信息的搜集、對學生基本信息的審核以及聯系用人單位具體負責人與高校具體負責人簽訂協議等方面的工作；實習指導部門，負責接待學生及具體業務指導和對學生的日常管理工作。三類組織及其內部的各個分支部門或具體崗位之間應形成相互配合、相互影響、相互作用的整體，即組織系統。但若要形成該組織系統并形成相應的機制，則還需要輔以相應的制度，以對三類組織及其各個分支部門的行動予以促進和規范，即形成制度系統。制度系統與組織系統密切配合，方能形成實踐教學運行機制。

三、公共管理類本科實踐教學的制度建設

如上所述，公共管理類本科實踐教學的制度建設并非孤立存在，其制度建設必須與組織建設協同方能形成相應的運行機制，即組織系統的諸要素與制度系統的諸要素必須相互配合和制約。因此，為使公共管理類本科實踐教學運行機制得以形成，我們必須對組織系統各分支進行制度規定，以對其行動起到促進和制約作用。

1.信息交流制度

信息對稱是進行組織協同的前提基礎，通過信息的溝通與交流使實習方與實習受理方相互了解對方的需要與要求等，從而使雙方能達到人事相宜。既能使學生得到有針對性的鍛煉，又能幫助用人單位完成工作任務，最終實現雙方“共贏”的目的，從而也就實現實踐教學功能的最大化。信息交流制度規范與制約的對象包括：校級的外聯部、院級的協調部以及實習基地的聯絡部，同時也包括兩方組織的各個層級的所有部門，例如實習進程中各部門的信息交流以及實習后的經驗交流等。

2.監督檢查制度

實習實訓活動是個系統工程，實踐的各個環節缺一不可。為保障實習實訓的效果，必須進行全過程管理，因此對各個環節監督檢查必不可少。監督檢查制度包括對實習學生、各個組織分支部門、指導教師等的監督檢查，例如考勤制度、請銷假制度、實習成績考核制度、尋訪制度、實習工作評價制度等。監督檢查制度應用的對象為校級的實踐教學質量監督部門、院級的檢查部門以及實習基地的實習指導部門。

3.調研與實習準備制度

若想使實習實訓工作實現功能最大化，則必須使實習工作做到有針對性，即使學生的興趣、愛好、知識儲備等與工作崗位相匹配。為此，必須做好充分的調研工作，以充分了解學生的興趣、愛好、知識儲備等總體情況以及市場和工作崗位的實際情況，在充分調研的基礎上制訂實習計劃以保障實習工作的針對性。同時，在實習前還要做好各種準備工作。除上述實習計劃外，還需制定各種文件及實習輔助材料以及崗前培訓等工作。注意崗前培訓對象不僅僅是針對學生而言，同時也需對指導教師進行必要的培訓與指導。

4.實踐教學指導制度

實踐教學仍屬教學活動，因此其活動的展開必須符合教學大綱的規范要求，從而使學生在實踐中提高理論聯系實際的能力。為此，必須制定各種實習指導文件，包括實習計劃等。同時，還要制定導師遴選制度、雙導師制度等。實踐教學指導制度應用的部門為校級、院級以及實習基地的實習指導部門。

5.評價交流制度

實習結束之后，應對實習實訓的結果進行必要的評價和總結并進行經驗交流，總結經驗以指導未來的實習實訓工作，總結教訓以防止未來的實習工作出現不必要的失誤。評價對象包括所有參與實習工作的部門及人員，評價的方式可采用自我評價與組織評價相結合的方式進行。自我評價如學生提交的實習報告、指導教師及各部門的實習工作總結，組織評價則應制定優秀實習生、優秀實習教師、優秀實習工作者評選制度。上述制度的設計將對所有參與實習實訓工作的組織和個人予以規范與制約，以使其行動不超越合理的框架。制度設計之時應注意各項制度之間的系統性，防止出現制度之間的矛盾與沖突。制度系統內部的諸要素與組織系統內部的諸要素相互配合相互制約，從而使制度系統與組織系統相協同，才能使公共管理類本科實踐教學運行機制的形成具有可能性，更好地培養優秀人才。

作者：刁利明 單位：黑龍江大學

公共管理研究論文:區域公共管理研究起源與發展

摘要:

區域公共管理研究作為公共管理學科的一部分，是在經濟全球化刺激下興起的。文章先對區域公共管理研究的起源進行闡述，分析了區域競爭和區域主義對公共管理研究發展中的作用。并對區域公共管理研究的現狀進行了分析，最后又闡述了我國區域公共管理中的問題和解決措施。

關鍵詞:

區域公共管理;起源;發展

一、區域公共管理研究的起源

作為公共管理學科的重要組成部分，區域公共管理研究是在公共管理學科研究的基礎上發展起來的。除此之外，區域公共管理研究的起源也有著社會發展和時代進步的特有原因。

1．經濟全球化的刺激。

區域公共管理研究的起源，離不開經濟全球化下區域主義和區域競爭的興起。區域主義又稱地區主義，是第二次世界大戰后新興的一種理論，它強調的是鞏固國家與周邊地區的利益及外交。區域主義和區域競爭曾在一段時間內沉寂，但是隨著經濟全球化的發展，國際分工不斷深化，各個區域之間相互依存的關系不斷加深，各個區域之間也存在更加激烈的競爭，這些都為區域主義和區域競爭的重新崛起提供了條件。經濟全球化加速了區域化的競爭同時，也顯示了地區競爭的重要性，這些都為區域公共管理的衍生奠定了基礎。要實現區域經濟的良好發展，為區域競爭創造優勢條件，離不開政府職能的管理，這些超脫于傳統意義上的競爭為區域公共管理的發展提供了宏觀視角層面的探討和分析［1］。除此之外，區域政區間的競爭加劇也推動了區域公共管理的出現。無論是國家間的政府還是區域間的地方政府，都存在著政區間的競爭，主要是圍繞制度政策和公共資源的競爭。在經濟全球化的推動下，區域間的政府已經不再是過去封閉經濟條件下的政府，而是既有平行競爭壓力和單獨地方利益的政府，是一種開放式的政府。這也就更加劇了區域政府間的經濟競爭，而政府要想在競爭中獲取最大的經濟利益和資源，就需要統籌發展采取區域公共管理的措施，這些因素都加快了區域公共管理的研究進程。

2．區域公共問題的興起。

伴隨著國際經濟的飛速發展，尤其是在信息化和知識經濟時代的來臨下，經濟全球化和區域一體化為世界經濟格局帶來了全新的發展態勢［2］。與此同時，相應的國際社會事務也變得復雜起來，區域公共問題也日益突出。比如在跨行政區域的環保問題方面，以及地區流行病防疫方面，還有基礎設施建設等方面都需要對區域政府間的合作進行完善。而且在市場經濟的環境下，如何協調市場同政府之間的關系也是需要區域公共管理來完成的。

二、區域公共管理研究的現狀

1．區域公共管理研究的內容。

對區域公共管理的研究，主要是對區域公共管理的理論研究，區域政府之間的競爭和區域公共服務制度的研究，除此之外還要研究區域公共管理中的典型個案。對區域公共管理的基礎理論進行研究，主要包括了主體客體和管理的方式等內容。在經濟全球化的形勢下要依照現代公共管理的新理念，對區域公共管理主體的多元發展作出全新的認識［3］。區域公共管理的主體除了政府外，還將包括非政府的公共組織，以及學校和其他社會經濟組織等。而區域公共管理的客體也將針對區域公共問題的屬性和劃分。在區域公共管理的方式和機制方面，則必須要在開放是政府的模式下采用合作和多樣化的管理方式。研究區域政府間的競爭力，需要充分借鑒發達國家的政府間競爭的理論和經驗，重點對區域間地方政府的競爭力進行研究，還要重點規范政府競爭中的各種行為，以不斷適應經濟全球化帶來的激烈區域化競爭。區域公共服務制度和產品是緊密相聯的，對研究區域公共管理有著重要的意義。它決定了區域公共問題的多樣性和不同特質，也在很大程度上影響著管理制度的制定和實施。對于區域公共管理中的個例研究，就是要充分尊重不同區域的發展情況，選取某一地區作為典型，進行追蹤研究后做出展示，為其他區域公共管理的發展提供模型和經驗。

2．區域公共管理研究的意義。

區域公共管理的研究對公共學科的發展有著重要的意義，推動了區域科學研究的創新和現代公共管理學科的發展。首先是在研究手法上的創新，區域公共管理的研究是在經濟學政治學和社會學法學等綜合學科基礎上，對區域科學和公共管理學知識的交叉運用，是一種原創性的理論同實證相機和的研究方法［4］。其次是在研究內容上的創新，區域公共管理的研究內容已經超出了原有的框架，是對區域公共問題的更深層次的探索，是對公共管理內容的補充和創新，在一定程度上拓寬了傳統的行政學研究范圍，有著重要的理論創新意義。

三、我國區域公共管理發展中的問題和解決措施

1．發展的不平衡問題。

雖然我國有著廣袤的地域和眾多的人口，但是自然環境和人口資源都是不平衡分布的，因此也就造成了各個地區之間經濟發展的不平衡。也正是由于這種經濟上的發展差異，給區域公共管理帶來了不平衡的問題。眾所周知，由于資源分布以及改革開放等原因，東部沿海地區和中部地區無論在地理環境和經濟發展方面都是要優于西部地區的。因此不管是從公共管理的環境方面還是公共管理的模式來講，各地區在公共管理領域都是存在很多不同的。區域公共管理這種不平衡的問題，也是地區經濟不平衡發展的必然產物。要改善在區域公共管理中出現的不平衡問題，需要對西部地區的公共管理模式進行合理科學的探索。由于東部沿海地區和中部地區的經濟比較發達，市場競爭壓力也比較大，地方政府對區域公共管理的重視程度也比較高，因此在公共管理行為方面有著規范的制度。相比較而言，西部地區的經濟發展比較落后，因此無論是在經濟米發展模式還是管理模式上，他們都是在模仿和照搬中東部地區的經驗方式，并沒有從自身實際情況出發制定科學合理的管理制度。再加上由于西部地區的少數民族分布比較多，在進行公共管理時還要充分考慮到少數民族的文化因素，因此受到的環境制約更多。

2．不穩定因素的存在。

區域公共管理使政府的社會管理職能、市場經濟職能、文化職能、公共服務職能等較之傳統公共管理都發生了廣泛變化［5］。區域公共管理的發展基礎是區域的公眾行政，因此在區域管理中包含著多個管理主體。因此在進行公共管理時，政府就不再是唯一的執行主體了，要向市場和第三部門做出權力讓渡。隨之而來的就是在讓渡過程中，政府是否自愿以及市場和第三部門是否具有較高的事務處理能力等方面的不穩定因素。這也就為我國區域管理的發展帶來了新的問題，如何實現對各方面職能和利益的調節是刻不容緩的。除此之外，區域公共管理的發展也將會增加各地區政府之間的競爭。而我國現在還缺乏相應的政策和制度，很多職能部門的建立還不完善，無法對公共區域管理中各地區實現有效的約束。因此在區域間發生資源和利益的爭奪時，就會影響到區域間合作的發展，這些都是區域公共管理發展中的不穩定因素。要減少在區域公共管理中出現的不穩定因素，需要對區域公共管理的相關制度進行完善。要正確指引政府在轉換職能時的權力讓渡，要對各方面的利益進行協調和維護，最大程度的維持區域公共管理的穩定發展。此外還要建立相應的監督機制，對各地區在區域公共管理中的競爭予以監督和管理，杜絕不穩定的因素滋長。要加快我國區域公共管理的發展，就需要解決經濟環境和發展環境帶來的差異，要通過協調區域發展和建立有效的區域管理機制，為我國區域發展提供更好的發展空間。除此之外還要加強同國際間的區域合作，適應在經濟全球化下的經濟發展潮流，維護國家的經濟利益和創造更好的經濟發展前景。

作者：張群輝 單位:華僑大學